政务服务中心的发展及演进方向探讨

郭子平

政务服务中心的发展及演进方向探讨

郭子平

随着政府职能转变的深入推进，其对政务服务中心的要求也将不断提高。政务服务中心经历了不同的发展阶段，从空间集中式的1.0版政务服务中心，到审批集成式的2.0版政务服务中心，再到服务精准式的3.0版政务服务中心，折射了政府职能转变和机构的改革创新，响应的是公众诉求和百姓关切。在供给侧改革的背景下，应探索更为全面、丰富、多样的政务服务中心。

政务服务；创新；演进

党十八届三中全会提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。李克强总理多次强调，要主动适应和积极引领中国经济新常态，以简政放权为“先手棋”，以深化行政审批制度改革为突破口，持续发力推进简政放权、放管结合、优化服务，加快转变政府职能，建设现代政府。政务服务中心作为政务服务的主要载体，各地经过多年来的不断探索和优化完善，在推进行政审批制度改革、加快转变政府职能、建设现代政府的过程中发挥了越来越大的杠杆撬动作用。但同时也要看到，随着政府职能转变的深入推进，其对政务服务中心的要求也将不断提高。本文在梳理分析政务服务中心不同发展阶段的特征脉络及对政府职能转变影响的基础上，对其转型升级的方向和路径进行了初步探讨。

一、空间集中式的1.0版政务服务中心

20世纪90年代，伴随着社会主义市场经济的发展，为更好地发挥政府在扩大开放、促进发展中的作用，在招商引资、吸引企业入驻的过程中，集中审批的场所应运而生。1995年，地处改革开放前沿的深圳在全国率先成立对外投资服务中心，对外资项目开展集中审批。1999年，浙江金华设立了集中办事大厅，将46个具有审批许可权的部门集中起来，采用柜台的方式向申请人提供审批服务。2004年，江苏镇江在全国率先推出行政审批服务“两集中两到位”，试图打破行政审批简单的物理聚合，在人员、职能配置上进行突破。2011年，《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发［2011］22号）提出，政务服务中心是实施政务公开、加强政务服务的主要载体。自此，各地冠以行政服务大厅、政务服务中心、集中办事大厅的“一站式”审批场所不断涌现，到2012年底，全国已经建立了超过3000家各级政务服务中心。

这一阶段政务服务中心的最大特点是，打破了过去政府各职能部门单家独院的分散式、封闭式的审批格局，通过物理空间即办公场地的集中，将原来由不同大院不同办公室提供审批的方式转变为同一大厅不同柜台的服务方式，形成了政务服务“一门式”超市型格局。行政相对人办事基本上只进政务服务中心这个门即可找全各部门，且各部门在统一公开的服务场所提供审批服务，置于公众的监督下，工作的透明度和规范性较进入中心之前都有大幅的提升，服务型政府的特征逐渐凸显。特别是后期部分地区探索的行政审批“两集中两到位”模式，即部门行政审批职能向一个科室集中、承担审批职能的科室向政务服务中心集中，通过职能归并突破了原有的审批运行体制，拆除了审批过程中同一部门不同科室、人员之间的壁垒，取消了分散的审批环节，一定程度上解决了审批部门内部环节多、协调难等问题，提高了行政效率。这一阶段的政务服务中心管理机构发挥的是类似中介者或组织者的角色，不直接介入各部门内部审批事项和流程，主要是为来办事的行政相对人提供引导服务，为入驻中心的职能部门提供办公配套服务，对审批部门进行必要的监督，维持良好的政务服务秩序。

这种模式的局限在于，仅仅涉及各职能部门审批事项的物理集中，行政相对人进了一个门但可能还需跑多个窗；跑的办事点少了但跑的次数和天数未必会少；能办成什么事要看政府各职能部门在政务服务中心的窗口下放了哪些权限。特别是涉及跨部门审批事项时，流程优化和再造非常困难，例如，投资建设项目的审批效率低，一直都是老大难问题。由于部门权力分立，各部门之间存在重复的审批环节。仅以材料查验为例，同一建设项目在不同审批部门办理审批事项或相同审批部门办理不同审批事项时，建设单位的证件材料每次都需要提供，部门每次都要查验。说到底，政务服务中心提供的是一种单向（由职能部门向行政相对人）的政务服务供给。其根源在于只是简单的服务优化，没有真正转变政府职能，未能深入审批权力内部的调整和部门间事项、环节、要件的整合，行政审批制度没有发生内在的改变，从而审批改革的成效、服务对象的感受大打折扣。此外，这一阶段，相关部门的审批和监督职能往往是在同一科室，由于审批较为简单，而监管难度大，在人力有限的情况下，部门更愿意审批，而不愿意监管，从而造成“重审批、轻监管”的现象普遍存在。

二、审批集成式的2.0版政务服务中心

党的十八大以后，新一届政府把简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，不断取消和下放了行政审批事项，不再保留“非行政许可审批”，释放了市场活力和社会创造力，提升了政府治理能力现代化水平。在这一过程中，成都武侯区、天津滨海新区、宁夏银川市等地成立了行政审批局，探索“一颗印章管审批”，形成了一种新的审批模式。行政审批局打破了传统的审批职能按部门设置的方式，将原来分散在各个职能部门的审批进行归并整合由行政审批局这一个部门统一行使，并实现了转机构、转职能、转人员、转权力，而各职能部门主要承担相应的监督和管理职能。同时，推行“一窗式”综合受理模式，申办者只需在一个窗口递交所有材料，材料录入系统后，各个工作岗位分别在线上履行许可工作，通过“让材料多跑腿，申请者少跑路”，实现了审批环节和时限的大幅压缩，大大地方便了行政相对人。

这一阶段政务服务中心的最大特点是，审批改革由简单的空间集中延伸至政府各部门职能的重构和流程的根本性再造。一是审批主体由多元转为单一，即由进驻政务服务中心的多职能部门后台分别审批转变为由深入到权力内部的行政审批局一家审批，较好地解决了审批权力碎片化问题，使原本最难解决的跨部门事项流程问题变成了内部事务，管住了分散在各个部门的政府的手，有效地遏制了行政审批的体外循环，由此也就降低了沟通、协调的成本，扯皮打架现象随之减少，行政审批力量集中了，效率也就相应提高了。

二是审批和监管较好地实现了分离，即事前的审批是审批局，但事中事后的监管则在各职能部门，这种监管不仅更加专注和专业，而且与审批局相互制约和监督，提高了监管质量。

三是推行了行政审批的标准化操作，归纳行政审批过程的规律性、重复性、循环性特征，对行政审批事项、要件、流程、办事指南进行标准化管理，使得每一个审批事项的依据、条件更加明确，审批程序更加简便，审批行为更加透明，不仅进一步界定了政府部门的权力边界，严格限制了工作人员的自由裁量权，而且真正实现了为不同窗口不同人员提供“无差别审批”，这恰恰是建设服务型政府、现代政府的重要机制支撑。政务服务中心通过成立行政审批局，将审批部门的审批职能整合在一起，使政务服务管理机构的职能从管理协调变为直接行使审批服务职能，从而实现政府对外审批服务的整体化。藉此，编制部门可以将改革成果固化，重置政府部门的审批、服务、监管、执法等职权职责，倒推各单位岗位职责人员配备，核减职能弱化领域的机构编制，整合职能交叉重叠领域的机构编制，强化重点领域的机构编制配置，形成分工合理、权责一致的机构编制配置机制。这种模式从审批职能整合的角度解决了长期影响审批效率的部门“各自为政”的体制问题，有力促进了“重审批、轻服务，重审批、轻监管”等问题的解决，但其着重点主要是在审批方面，仍有继续优化和改进的空间。根据现代政府治理要求，政府运行不是以管理过程而是以问题为导向，不是按照管理职责而是为公民需求提供服务，应按照公民的生活轨迹整合政府的服务职能。如何利用政府信息数据互联互通、共享运用，通过政府信息数据比对而实现申请资料的最简化，进而实现一证通办、同城通办，如何将窗口一线直接收集到的行政相对人诉求进行大数据分析，从而为进一步优化服务、提高精度、转化决策、及时回应等方面有待不断探索和提升。

三、服务精准式的3.0版政务服务中心

在新的政府治理时代，强调要由政府“唱独角戏”、“跳独杆舞”的单中心管控模式，演进为政府主导下协同共治，充分发挥各利益相关者在公共事务管理中的作用。适应新的政府治理要求，做好行政审批的减法、公众服务的加法，最终实现社会活力和民生幸福的乘法，3.0版的政务服务中心将更加注重建立纵横交互、内外联结的协作机制，实现政府部门间的整体性运作；更加注重整体集成构建，系统配置服务资源，实现管理方式“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”；更加注重从需求出发为群众提供全方位、立体化、精准式的服务。具体来说，建设3.0版本的政务服务中心应从以下方面着手：

（一）打造政府完善职能展示的统一门户

从市民对政府服务整体化的要求而言，政务服务中心不仅仅是审批中心，而是政府对外服务的统一门户。因此，新一代的政务服务中心以大服务的理念，在传统的审批服务功能基础上，扩展其他政府服务、社会服务、公共服务等受理功能，使之成为一个便民服务综合受理平台。为实现群众各渠道的服务信息统一处理，在建立统一实体办事大厅、网上办事大厅的基础上，将12345等各种政府服务热线进行整合，将热线服务机构纳入政务服务中心，并将城市社区网格化服务管理机构纳入政务服务中心。政务服务中心通过统一的门、网、线、端、格（即实体办事大厅、网上办事大厅、热线电话、自助终端、网格管理员）等多种载体统一受理群众服务需求，分类整理服务对象的需求，及时派发给对应职能部门进行处理，同时再将最终办理情况反馈给服务对象。对于属于市场化、社会化服务需求，政务服务中心应向服务对象提供相关的信息和渠道。这不仅整合了社会上各类政府服务资源，为各类公共服务和市场服务主体搭建了展示平台，使政务服务中心成为服务的平台型黄页，而且为后台大数据分析汇聚了更广泛且具有针对性的基础服务数据，为数据反哺统一门户建设打下了坚实基础。

（二）打造政府监管审批信息的交互平台

政务服务中心通过建立统一信息平台，打通各政府部门的审批、管理系统，使各部门的审批信息、证照信息等实现互联互通和信息共享；通过汇集门、网、线、端、格的信息，全面掌握群众服务需求和意见诉求的信息，这些信息及时传送给相关部门，为政府服务、监管、执法提供准确依据。通过推行网格化管理，实施“一口受理、分类处置、统一指挥、统一监管、统一反馈”运行机制，将政府服务热线、城管、社区服务等各部门系统资源整合进统一平台，全过程跟踪、督办、评价各层级、各部门的行政审批、社会管理、城市管理、治安管理等问题处置情况，建立起准确收集信息、迅速联动、有效处置的社会管理服务模式。政务服务中心拥有大量的信息资料，对集中沉淀的实时数据进行收集、筛选、整理、辨识、挖掘成为一项重要工作。通过大数据分析，及时发现社会的真实诉求，提炼共性的需求提供集约性的高效服务，区分个性需求提供针对性的精准服务，为政府找到公共服务的最大“公约数”，为政府科学决策提供可行的依据。依据社会服务需求可以倒推出政府职能应该如何设置，哪些职能可以向内转、向外转，职能部门应该如何设置职能，甚至精细到人员岗位的配置，都可以逐一进行规划，从而提高政府资源供给的质量和效率。

（三）打造政府主动智能服务的集合中心

3.0版政务服务中心通过平台整合、职能整合、大数据运用，将使政府服务水平迈上新的台阶。

一是服务形式多元化。除了实体大厅“一窗式”办外，还能实现微信自办、在家网办、网格员上门帮办、智能自助终端在社区自办，在各种平台和终端上开展实体大厅的业务，既实现了多元服务，也让实体大厅变得更“轻”。政务服务中心对行政相对人提供移动终端上的服务，用户只需要通过点击屏幕就能获得全程服务，使政务服务摆脱时间、空间的限制，部分服务甚至实现全年无间隙提供。

二是服务过程虚拟化。通过数据信息的收集，特别是政府部门之间的办事信息、证照信息的互联互通，可全面简化办事流程，在办事群众身份验证后，通过数据比对可以直接完成审批，而不需要其提交证明材料，一证通办、全城通办得以现实。全程留痕、随时督察，督促工作人员优质高效地完成审批。通过行政相对人留下的数据和信息对其行为进行比对分析，促进其提高社会诚信度。

三是服务方式主动化。政务服务中心可以利用获取的信息，为服务对象提供所需的主动服务。如在服务开始前，通过数据分析主动为符合条件的社区老年人、残疾人提供办理优待证服务，或推送与其相关的公共政策；在服务结束后，智能判断审批事项的阶段性和时效性，并进行跟踪提醒。网格员可以手持与自助办事智能终端互联的APP移动终端，主动上门服务，实现居民办事不出家门。

特别强调的是，政务中心在统一受理群众服务需求时，对于涉及敏感以及保密信息，服务中心应自动将事件分拨至纪委、政法委、信访等党委部门处置办理，并设置相关防火墙装置，确保信息安全可控。

综上所述，从单一的政务服务窗口到集中办公的政务服务大厅再到审批集成式的政务服务中心，折射的是政府的职能转变和机构的改革创新，呼应的是公众诉求和百姓关切。在“互联网+”时代，群众对诉求的觉醒、互联网天然的革命特质对传统政务流程的冲击，势必加速政务服务职能进一步集中。在当前供给侧改革的背景下，我们理应探索建设职能更全面、内容更丰富、形式更多样、渠道更宽广、定义更聚焦的政务服务中心，不负公众期待，不负时代使命。

责任编辑：钟晓媚

D630

A

1673-5706（2016）03-0047-04

2016-03-27

郭子平，深圳市龙岗区委常委、区委（区政府）办公室主任、博士。