新形势下依法行政的基本要求

傅伦博

新形势下依法行政的基本要求

傅伦博

在全面依法治国新形势下，解决行政执法和行政工作中存在的问题，重要的就是要深入推进依法行政。新形势下依法行政工作要努力达到一些基本要求：权责法定，推进行政决策科学化、民主化、法治化；坚持严格规范公正文明执法；全面推进政务公开，以公开促公正；坚持高效便民；强化对行政权力的制约和监督，努力形成科学有效的对行政权力运行的制约和监督体系，增强监督合力和实效。

新形势；依法行政；基本要求

党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）讲到行政执法问题时指出：有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法不公和腐败问题反映强烈。在全面依法治国新形势下，怎样解决这些问题，重要的就是要深入推进依法行政。

依法行政工作的目标，就是建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。为了实现建设法治政府这个目标，根据宪法规定和党的十八届三中、四中、五中全会精神，根据法治思维的要求，新形势下依法行政工作要努力达到以下一些基本要求：

一、权责法定，依法全面履行政府职能

一是坚持法无授权不可为，法定职责必须为。行政机关要坚持法治思维，坚持法无授权不可为、法定职责必须为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为。2015年，党中央、国务院提出要建立权力清单、责任清单、负面清单三个清单制度。2015年12月9日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，此前，中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府部门权力清单制度的指导意见》。中央要求，国务院和地方政府要依照法律法规审查确认各部门拟保留的行政职权目录，依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查。减少某项职权，需修改法律法规的，要先修法再调整行政职权，先立后破，有序推进。“权力清单”要向社会公布。在建立权力清单的同时，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，健全问责机制。在建立权力清单和责任清单的同时，国务院于2015年10月印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，明确提出，对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

根据中央全面依法治国《决定》精神及中央实行权力清单、责任清单、负面清单的精神，我们在依法行政过程中，需要树立一种新的法治理念，即对行政机关而言，“法无授权不可为”、“法无授权即禁止”；对公民和企业而言，“法无明文不为过”、“法无禁止即自由”。这是市场经济国家通行的一种法治理念。我们强调行政机关“法无授权不可为”，同时要强调“法定职责必须为”。一些地方乱拆迁、野蛮拆迁，反映的是政府有的部门不作为。国家《土地管理法》规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”有的政府部门将征地拆迁委托给开发公司和拆迁公司，公司为了加快进度违规执行，引发诸多上访。“法定职责必须为”，政府不能把自己的职责范围内的事项，委托给市场化运作的开发公司和拆迁公司。如某公安分局在受理汤某报警后，超过法定期限仍未对报警事项作出处理，汤某起诉后，法院认定公安分局构成行政不作为，判决被告公安分局在一定期限内履行职责。市民陈某某诉某卫生行政部门不履行法定职责一案中，卫生行政部门对陈某某的投诉仅做出一个复函答复“待请示，由其他组织判断，建议走诉讼途径”，法院认定行政不作为，判决卫生部门在一定期限内履行职责。行政不作为，是近年来行政机关在行政诉讼中败诉的主要原因之一。

行政机关工作人员不依法履行法定职责，不作为或者乱作为，玩忽职守或者滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依法要追究刑事责任。2015年8月12日，天津港瑞海公司危险品仓库特大火灾爆炸发生后，经国务院批复，对74名行政机关责任人给予撤职、降职、降级、记大过等政纪处分；检察机关对交通运输、海关、安全监察、规划、公安等部门的25名行政机关工作人员依法立案侦查（其中厅级2人、副厅级7人、处级16人）并移送起诉，涉嫌罪名为玩忽职守罪、滥用职权罪。深圳市2015年12月20日发生特大滑坡安全事故后，检察机关对规划国土、城管、建设等部门的十多名行政机关工作人员依法立案侦查，以涉嫌玩忽职守、滥用职权罪批准逮捕。

二是行政机关不能法外设定权力。《立法法》规定没有法律法规依据，行政机关不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。没有法律法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。这是行政机关权责法定的另一个要求。按照依法行政的要求，今后行政机关推行限购、限行、收费等减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的措施，要有法律法规依据，。

三是减少行政审批事项，取消非行政许可审批事项。最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批核准范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。依法审批的事项，要加强事中事后监管，特别是涉及生产安全、食品药品安全、消防安全、环境保护等关系人民群众切身利益的重点领域，要加大监管力度。依法简化优化公共服务流程，方便基层群众办事创业。中央要求，坚决砍掉各类无谓的证明和烦琐的手续。凡没有法律法规依据的证明和盖章环节，一律取消。办事部门可以通过与其他部门信息共享获得信息的，不得要求申请人提供证明材料。依法履行政府职能，要求行政机关和领导干部带头遵守法律，带头依法办事，守法诚信。“守法诚信”是法治政府的要素之一。要通过政府部门带头守法，带动全社会守法意识的提高；通过政府信用，带动商务信用、社会信用的提高。

二、推进行政决策科学化、民主化、法治化

行政机关在决策过程中要坚持法治思维，注重法定程序。把公众参与、专家论证、风险评估决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。公众参与、专家论证、风险评估等五个环节少一项，就不符合法定程序，决策就无效。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。合法性审查，是重大行政决策法的一个重要法定程序。

建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人和相关责任人员的法律责任。

三、坚持严格规范公正文明执法

行政机关在执法过程中要坚持法治思维，坚持严格规范文明执法。

一是严格执法。行政机关严格执法，在推进依法治国进程中具有十分重要的作用。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。在关系群众切身利益的重点领域，比如市场秩序、城管秩序、交通秩序、治安秩序、食品药品安全、公共安全、安全生产等方面，还存在不少问题，重要原因是严格执法不够，执行力度不够。在一个社会、一个城市里，如果不守秩序、不守信用的人占便宜，守秩序的人吃亏，如果违法比守法的获得更大利益，就很难奢望大家信守法律、信守秩序。因此，深圳要建设国际化城市，政府部门必须严格执法，加大执法力度，提高违法者的成本，特别要加大关系群众切身利益的重点领域的执法力度。

二是严格按照法律规定（实体法）和法定程序执法，规范公正文明执法。就是通常说的既要重视实体法，也要重视程序法。行政机关作出行政行为，要依法搜集证据，事实认定要清楚，适用法律要准确。在执法程序上，要建立执法全过程记录制度，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。行政执法实践中，部分行政机关程序意识不够，在执法过程中未能严格遵循法定程序要求，在行政诉讼中被法院认定程序违法而败诉。行政执法还要特别强调规范公正文明执法。中央全面依法治国《决定》指出“执法不规范、不文明现象较为突出”，需要高度重视，努力做到规范公正文明执法。

三是全面落实行政执法责任制。严格不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克制地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。《中国法治政府评估报告2015》对全国100个大中城市法治政府建设状况评估结果表明，我国地方政府层面法治政府整体水平仍然不高，其中表现之一，“是否严格问责”平均得分率只有10.1%。政府部门在行政执法过程中要严格落实行政执法责任制，实行严格问责制度。

四、全面推进政务公开，以公开促公正

公开原则，是行政法的基本原则，也是依法行政的基本要求之一。行政行为公开，是行政行为公平公正的基础。一个现代化国际化城市的政府，应当是公开透明的政府，应当是民主科学决策、理性决策的政府。政府透明运作，公开办事程序，可以大大降低百姓、社会组织同政府打交道的成本，提高行政效率和社会效率。同时通过政务公开，接受社会监督，可以以公开促进行政行为公正，减少权力寻租的机会，防止腐败。

中央全面依法治国《决定》要求，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实体主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。要注重公开实效，让群众看得懂、听得懂、能监督、好参与。要以公开促规范、以公开促公正、以公开促服务。

五、高效便民

高效便民是法治政府的要素之一，也是依法行政的基本要求。

行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。在国际经济贸易中，行政当局不合理的延迟行为，被认为是政府设置的贸易壁垒形式。

近年来党中央、国务院一再强调简政放权、简化办事程序、提高行政效率，推动“大众创业万众创新”。我们强调行政行为必须提高效率，其价值目标是要求行政机关以最少的成本投入达到立法规定的行政管理目标，尽量通过简便、快捷的过程以实现同样的结果，便捷、高效地为企业和民众服务，优化企业经营环境，改善营商环境。

六、强化对行政权力的制约和监督

推进依法行政，要按照法治思维的要求，强化对行政权力的制约和监督。中央全面依法治国《决定》要求，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的对行政权力运行的制约和监督体系，增强监督合力和实效。这里重点说一下行政监督和司法监督。

一是行政监督。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。行政复议是行政系统内部自我纠错的一种救济手段。近年来，深圳市中级人民法院判决行政机关败诉的案件中，有相当比例的案件（约30%）是经过复议程序的，复议结果均是维持了原具体行政行为，但在行政诉讼中行政机关却被判败诉。可见目前行政系统的复议机制还没有充分发挥内部监督的作用。行政机关对于错误行政行为亦可自我纠错。但部分行政机关自我纠错动力不足，对当事人提出的存在比较明显错误的具体行政行为不愿纠错，引发行政诉讼。

二是司法监督。司法监督主要是人民法院通过公正审理行政诉讼案件，监督行政机关依法行使职权。行政诉讼制度是国家重要的法律制度，行政机关要接受人民法院的司法监督。

2015年5月1日，新修改的《行政诉讼法》正式实施，新法的实施不仅对行政审判工作产生重大影响，也对行政机关的工作产生深远影响。新《行政诉讼法》从立案、审理、执行三个方面对法院和行政机关提出了更高的要求。首先，新《行政诉讼法》强化了对当事人诉权的保护，以立案登记制代替立案审查制，允许当事人在下级法院违法不立案时“越级起诉”，扩大了受案范围，延长起诉期限至六个月，加大了司法对行政的监督制约力度。其次，新《行政诉讼法》加大了对行政机关拒不履行法院生效裁判的惩戒力度。对行政机关负责人按日处以罚款，将拒绝履行法院裁判的情况予以公告，造成恶劣社会影响的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留，甚至追究刑事责任。此外，新《行政诉讼法》将行政机关发布的具有普遍约束力的规范性文件纳入司法审查，也就是说过去只对具体行政行为，现在对做出具体行政行为所依据的抽象行政行为（规范性文件）也可以提起附带审查。这将会对传统的行政管理模式提出挑战。

中央对加强和改进行政应诉工作高度重视。2015年10月13日，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组会议审议通过的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》指出，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要法律制度。做好行政应诉工作是行政机关的法定职责。行政机关要支持人民法院受理和审理行政案件，保障公民、法人和其他组织的起诉权利，认真做好答辩举证工作，依法履行出庭应诉职责，配合人民法院做好开庭审理工作。要加强组织领导，支持推动行政部门做好应诉工作，加大对行政应诉工作监督考核力度，严格落实行政应诉责任追究。

责任编辑：李 彦

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1673-5706（2016）03-0043-04

2016-04-08

傅伦博，深圳市人大常委会委员、内务司法委员会主任，北京大学法学院兼职教授。