广州公共图书馆事业迈向权利保障时代进程中的政府责任

席涛



广州公共图书馆事业迈向权利保障时代进程中的政府责任

席涛

摘要文章结合广州公共图书馆事业发展进程，从职能定位、价值取向、兑现路径三方面对公共图书馆事业发展中的政府责任进行论述。政府责任的职能定位包括强化事业发展顶层设计、完善图书馆社会职能、保障事业发展经费投入、加强图书馆工作队伍建设、强化图书馆制度供给；政府责任的价值取向包括公平取向、效率取向、民主取向；政府责任的兑现路径包括强化责任意识、统筹协调、责任监督、社会参与。

关键词公共图书馆权利保障政府责任职能定位价值取向责任兑现

引用本文格式席涛.广州公共图书馆事业迈向权利保障时代进程中的政府责任[J].图书馆论坛，2016 （3）：28- 33.

Government Responsibility for Guangzhou Public Librarianship Development towards the Era of Rights Protection

XI Tao

Abstract This paper discusses the functional positioning，value orientation and fulfillment path of government responsibilities in public librarianship development. The functional positioning of government responsibilities includes strengthening the top design of librarianship development，improving library social functions，ensuring development funding，enhancing library human power construction and library institutional supplies. The value orientation covers the fairness orientation，efficiency orientation and democratic orientation. The path fulfillment depends on a series of mechanism，including strengthening responsibility awareness，coordination，responsibility surveillance and social participation.

Keywords public library；rights protection；government responsibility；functional positioning；value orientation；responsibility fulfillment

近年随着广州图书馆、黄埔区图书馆等市、区新馆建成开放，《广州市公共图书馆条例》(以下简称《条例》)颁布实施，广州市“图书馆之城”建设启动，广州公共图书馆事业迈向权利保障时代。对广州市公共图书馆事业发展中的政府责任进行应然与实然研究，不仅有利于当地图书馆事业的可持续发展，而且对兄弟省市图书馆事业发展也有借鉴作用。

1政府责任的职能定位

研究政府在图书馆事业发展中的责任，关键在于研究政府应该负什么样的责任。对政府责任的内容认识和界定直接影响公共图书馆事业发展进程。从广州公共图书馆事业发展的进程看，政府既是公共图书馆事业的设计师，也是图书馆服务的付费人，还是公共图书馆制度的供给者。

1.1强化图书馆事业发展的顶层设计

公共图书馆是中国特色社会主义事业经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局的组成部分，政府应当把公共图书馆事业放在改革发展的全局中来谋划、部署、推动。目前公共图书馆改革发展是在各地文化行政主管部门指导下，由图书馆自主探索，从改革发展全局专门研究部署公共图书馆事业的地方政府较少。近年《广州市加快公共文化服务体系建设实施意见》《广州建设文化强市培育世界文化名城规划纲要(2011- 2020年)》《中共广州市委广州市人民政府关于培育世界文化名城的实施意见》相继出台，公共图书馆作为公共文化服务体系重要组成部分、广州培育“世界文化名城”的重要基础，其地位和作用越来越受到政府重视，上升到政府战略层面，进行顶层设计。2012年3月，重启《条例》立法工作，2015年5月1日施行，成为我国大陆继深圳、内蒙古、北京、湖北、四川等地之后第六个地方性图书馆法规。2012年7月，启动“图书馆之城”建设工程，成立“图书馆之城”建设研究小组，制定《广州市“图书馆之城”建设规划》(以下简称《规划》)。《条例》《规划》以地方法规和政府规划的方式确定了广州公共图书馆发展的指导思想、战略目标、核心理念、实施路径，明确了公共图书馆的性质和职能、设置的主体和标准、运营方式和要求、服务原则和内容，规定了图书馆事业发展中的政府责任、公共图书馆管理体制机制、用户的权利义务等一系列事关公共图书馆事业发展的战略性、方向性问题，为当前和今后一个阶段广州公共图书馆事业发展提供了基本规范。

1.2完善图书馆的社会职能

公共图书馆该干什么、能干什么，有什么用、如何用？这些事关公共图书馆职能的问题是机构设置应当重点考量的基础要素。是简单套用图书馆的一般社会职能，还是立足实际对图书馆职能进行设计，体现的是地方政府在图书馆职能赋予上的“自发”与“自觉”的天壤之别。广东是改革开放的前沿阵地、中西文化的交汇处，广府文化历史悠久、博采众长，广州图书馆具有文献存储中心，文献信息传递中心，面向社会的文化教育中心，公共信息导航中心，信息加工、生产、增值中心，图书馆学业务研究辅导中心，对外文化交流的重要窗口等7项社会职能，其中对外文化交流职能是广州市政府赋予公共图书馆的特色职能。这项特色职能的成功发挥受益于广州市政府对广州图书馆的高度重视和统筹利用，并通过广州国际纪录片节、“广州之窗”、广州大典研究中心等项目得以实现。中国(广州)国际纪录片节列入广东文化强省建设重点项目、2013- 2014年度国家文化出口重点项目目录，为广东省政府主办的9项展会活动之一，是我国唯一具备纪录片投融资、交易功能的国家级专业平台。广州国际纪录片节研究展示中心设在广州图书馆，拓展了该馆的收藏、研究、实体展示、合作与交流等作用与职能。“广州之窗”城市形象推广厅由广州市外宣办(市政府新闻办)牵头，广州图书馆具体承办，项目依托广州图书馆作为文化新地标的区位优势，通过查(城市宣传资料查阅)、读(广州文化读物荐读)、赏(多媒体展示欣赏)、聚(主题沙龙分享)等文化活动，对城市资讯与宣传活动进行整合，成为综合性、一站式的城市宣传窗口，实现了有深度、多层面的城市宣传推广的目标。《广州大典》是由广州市委宣传部和广东省文化厅策划并负责组织研究编纂，旨在系统搜集整理和抢救保护广州文献典籍，是地方政府主导古籍整理的典型范例。广州大典研究中心办公地点设在广州图书馆，对于发挥广州图书馆专业人才优势、地方文献优势，对于丰富广州图书馆的地方文献资源、提升文献研究能力、提高图书馆在地方文化建设中的作用具有十分重要的意义。广州国际纪录片节、“广州之窗”、广州大典研究中心等项目围绕并拓展了公共图书馆的职能，凸现了公共图书馆在文化建设中的地位和作用，也体现了地方政府对公共图书馆的深刻认识和在文化发展全局中发挥公共图书馆职能的统筹能力。

1.3保障事业发展经费投入

“公共图书馆具有高度正外部性和德优产品性质，决定了它市场供给的非效率性、非公平性和不可能性，决定了它的投资主体只能是政府，而不可能是市场”[1]。因此，保障公共图书馆事业经费是政府责任的主要内容。近年来，广州市在图书馆馆舍建设方面投入大量资金，其中广州图书馆新馆总投资131450万元、从化新馆两期工程共投入10400万元、增城新馆投入9300万元。2010- 2014年，广州公共图书馆(2个市级图书馆、12个区级图书馆)总经费投入分别为10337万元、14420万元、16791万元、25052万元、25831万元，购书经费分别为2249万元、3413万元、4552万元、6306万元、6979万元，逐年稳步增长；藏书量为1014万册、1092.5万册、1258.34万册、1279.6万册和1545.9万册，2014年比2010年增长了52.5%，增幅惊人。但按照《条例》《规划》，2020年广州要实现约每8万人拥有1个公共图书馆，人均拥有3册公共图书馆藏书，每1万人至1.5万人配备1名工作人员，还需要持续加大经费投入。

1.4加强图书馆队伍建设

图书馆队伍是图书馆事业发展的人才基础，广州不断加强图书馆专业人才队伍建设。2010 年12月31日广州公共图书馆(2个市级图书馆、12个区级图书馆)在编517人，其中大专以上学历463人，占89.6%；高级职称30人，中级职称179人，中高级以上职称占40.4%。2014年12月31日广州市公共图书馆(2个市级图书馆、12个区级图书馆)在编579人，其中大专以上学历543人，占93.8%；高级职称48人，中级职称248人，中高级以上职称占51.1%，大专以上学历与中高级以上职称人数的占比分别比2010年上升了4.2%和10.7%。但对区公共图书馆、社区图书馆而言，工作人员数量不足、专业人才缺乏的现象仍然突出。《条例》首次在地方图书馆立法中明确规定公共图书馆工作人员的配备标准，即每服务人口1万人至1.5万人需配备1名工作人员。以此来看，广州各区图书馆的情况仍不乐观，以常住人口为150.61万人的天河区为例，共有图书馆工作人员43人，每名工作人员需要为3.5万人服务；荔湾区常住人口为89.14万人，共有图书馆工作人员36名，平均每名工作人员需为2.48万人服务，与规定标准差距不小。广州要建设“图书馆之城”，镇街分馆建设至关重要。但就现实而言，街道、社区图书馆队伍薄弱。以荔湾区为例，全区22个街道文化站及175个社区文化室的工作人员中，没有一名图书馆学专业人员，也没有一名具有图书资料专业技术职称的人员；仅有3个文化站设有图书馆专职工作人员。加强图书馆队伍建设尤其是基层图书馆队伍建设仍然任重道远[2]。

1.5强化图书馆制度供给

公共图书馆的服务行为需要有制度的规范，政府提供公共图书馆服务的责任需要有制度的保障，制度在公共图书馆事业发展中起着基础性的作用。“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个”[3]。在图书馆制度供给中，政府同样发挥着主导作用，是制度的主要供给者。目前“阻碍中国图书馆事业发展的因素很多，但最要害的阻碍因素应该说是制度缺位。制度缺位的表现有多种，如图书馆立法缺位、职业自律制度缺位、职业权益保障制度缺位、职业准入制度缺位”[4]。《条例》《规划》不但将公共图书馆地位、作用、建筑面积、资金投入、从业人员的资质等写入条文，从根本上解决公共图书馆的困境，而且还有不少制度创新，基本建立起相对完整的图书馆制度体系，如中心图书馆业务管理体制、总分馆体制、法人治理机制、数字信息资源共建共享机制、文献信息资源采购咨询制度、公共图书馆考核第三方评估机制、用户信息保密制度、常态化志愿服务机制、全市公共图书馆馆长联席会议制度、财政分级投入共同保障体制、公共图书馆从业人员职业化发展机制、“图书馆之城”建设年度考核制度，这些制度为广州公共图书馆事业的可持续发展提供了坚实的制度保障，其重要性不言而喻。

2政府责任的价值取向

政府的任何行政行为都体现着一定的价值导向，都是为了达到一定的政策目标。清晰界定政府行为的价值目标，才能保证公共图书馆事业发展的正确方向。从《条例》《规划》以及广州公共图书馆实践看，政府责任的价值取向主要有四方面。

2.1公平取向

“政府设立和发展公共图书馆事业，就是为了实现社会的信息公平而作出的一项制度安排”[5]。把提供公共图书馆服务作为政府的责任，最大的理由是公平，最根本的目标也在公平。公平是广州公共图书馆服务的基本原则，也是制度设计的重要目标。《条例》规定“公共图书馆应当坚持普遍、平等、免费、开放和便利的服务原则”，首次把“普遍服务原则”和“平等服务原则”写进地方性公共图书馆法规；明确要求设置少儿图书馆或少儿阅读区；规定“区域总馆应当根据村、社区居民的年龄结构、文化程度、就业状况等，有针对性地配置村、社区图书室的文献信息资源”；规定“公共图书馆应当为老年人、残疾人等特殊群体提供设施、设备、文献信息资源等方面的便利服务”，“中心馆、区域总馆应当设置盲人阅览室和残疾人专座”。按照《规划》，广州将推进未成年人、老年人服务普及项目，实施残障人士关爱项目和城乡一体化服务项目，通过这些项目把《条例》中关于普遍服务、平等服务的原则和理念转化为实际的工作部署和业务举措，保障公共图书馆为未成年人、老年人、残障人士、外来务工人员、农村地区公众等群体提供有针对性的图书馆服务，从而有效保障其平等利用图书馆的权利。

2.2效率取向

公共图书馆服务对公平的追求并不意味着对效率的忽视。社会资源是稀缺的，“公共财政支出必须讲求效益”[6]。公共图书馆服务成本效益难以量化核算，其垄断性地位、等级式结构、行政化管理使它在效率追求方面具有天然的局限性，读者也存在着滥用图书馆资源的可能。因此，政府对公共图书馆服务效率的关注尤其重要。广州对公共图书馆服务效率追求主要体现在两方面——公共图书馆资源的配置效率和公共图书馆组织的运行效率。在资源配置方面，《条例》规定，财政投入要“与经济社会发展和公共图书馆的服务人口、服务范围、服务需求、服务功能等相适应”，“中心馆、区域总馆及其分馆应当在2020年前实现文献信息资源的通借通还”，“区域总馆应当根据村、社区居民的年龄结构、文化程度、就业状况等，有针对性地配置村、社区图书室的文献信息资源”，公共图书馆“选址应当位于人口相对集中、交通便利、市政设施配套良好的区域”，“应当提高图书馆空间和馆藏纸质信息资源的利用率”，“应当建立文献信息资源采购咨询制度”等。《规划》也提出，要促进图书馆多样化服务，实施主题图书馆建设项目，以满足公众的个性化、专业化信息需求。这些规定和举措的目的之一是通过资源共享、强化资源配置的针对性和便捷性，从而提升资源利用效率。同时，《条例》明确规定了公共图书馆的服务时间，并建立规范的社会监督机制，以强化公共图书馆的服务质量和效率。

2.3民主取向

“对于图书馆来说，民主的理念是十分重要的，因为它是现代图书馆建立的基础，同时也是自身发展的保证”[7]。用户和馆员的民主参与需要相应的制度安排。广州推动公共图书馆建立法人治理机制，建立和完善理事会等法人治理机构；鼓励建立图书馆行业组织，支持行业组织发挥行业自律、行业代表、行业服务、行业指导和行业协调作用；推动建立文献信息资源采购咨询制度，要求公共图书馆广泛征求用户、专家以及相关行业组织对文献信息资源采购类别、数量等方面的意见；推动建立社会监督机制，要求公共图书馆应当在馆舍显著位置设立用户意见箱(簿)，公开监督电话，开设网上投诉通道，组建社会监督员队伍，定期召开用户座谈会。这些规定的制定和落实为用户和广大馆员参与政府关于公共图书馆的决策、建设、管理、服务监督提供了制度化、规范化的途径。

2.4务实取向

务实是岭南文化的重要特点，重实际、重实效是广东地方政策的重要价值取向。坚持从实际出发、坚持以问题为导向解决实际问题，也成为广州规划公共图书馆事业发展凸现出的地方特色。“《条例》是广州首部涉及公共图书馆事业的地方性法规，它不是最先进的，但是最适合广州的”[8]，这样的社会反响很好地反映了广州的务实作风。针对目前有些区热衷于建超大型区级馆的问题，同时考虑到目前广州镇街图书馆的平均建筑面积只有209.7平方米，距离相关标准还有较大差距，《条例》第十六条对区域总馆及其镇街分馆合计的千人均建筑面积标准作规定的同时，又明确要求镇街分馆的建筑面积不得低于国家最低标准，有效防止弱化镇、街道分馆建设的倾向；针对基层图书馆(室)服务存在的问题，《条例》第十三条对村、社区的图书室或者服务网点建设作了规定，第三十八条对村、社区图书室的文献信息资源配置、对公共图书馆基层延伸服务作了明确规定；针对公共图书馆用户损毁或者破坏文献信息资源和设施设备、在公共图书馆喧哗打闹等问题，《条例》在第四十五条中增加相关行为的禁止性规定。《条例》首次在地方图书馆立法中对各级公共图书馆的建筑面积、藏书总量、年均藏书增长量和馆员配备数量作了明确而细致的规定。但正如程焕文所说：“这些指标体系既参考了国家颁布的公共图书馆建设标准与规范，又充分地考虑了广州公共图书馆的现状和未来发展需要，总的来看，普遍高于国家的最低标准，低于发达国家的标准。这套指标体系的制定采用了以公共图书馆服务范围内的常住人口数量为基本依据的计算方法，体现了广州公共图书馆设立与建设的科学性、客观性和可持续发展性。”[9]

3政府责任的兑现路径

3.1强化责任意识

从政府层面看，公共服务是政府的主要职能之一，公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，发展公共图书馆事业是政府的职能责任。政府的行政行为必须以人民的意志和利益为依归，公共图书馆事业是满足人民基本文化需求、实现人民基本文化权益的重要途径，发展公共图书馆事业是政府应该承担的政治责任。我国宪法第二十二条明确规定国家要发展图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，发展图书馆事业也是政府应该履行的法定职责。事实上，发展公共图书馆事业还表现为外在的责任。在我国行政环境中，政府会不会、能不能自觉履行责任，以什么样的态度、在多大程度上承担起发展公共图书馆事业的责任，各级政府、各个部门的领导至关重要。2015年，时任广州市市长陈建华在“《广州市公共图书馆条例》实施工作会议”上要求，领导干部要有文化情结、要亲力亲为，这其实也是他的真实写照。广州市公共图书馆事业的发展固然是历届党委政府努力的结果，但近年的突破性进展确实凝聚着陈建华同志的心血。2006年，时任广州市委常委、宣传部长的陈建华在“广州市图书馆专业人才高级研修班”开学典礼上指出，自己文化理念是“三根”：文化遗产是根源，文化人才是根本，文化设施是根基；公共图书馆事业的发展不能仅靠某个人或者某些人的觉悟，必须要有政策支持和制度保障，必须尽快制定《广州市公共图书馆条例》。如今广州新图书馆付诸使用、《条例》付诸实施、《广州大典》付诸出版、广州“图书馆之城”迈开步伐，这种坚守与坚持源于他不变的文化理念和“图书馆情结”。这启示我们：各级领导只有深刻认识文化的地位和作用，才会有文化的理想和情怀，政府发展公共图书馆事业的责任才能转化为自觉的行动。

3.2强化统筹协调

发展公共图书馆事业是政府的责任，但我国政府是一个多层级、多部门构成的体系，文化行政主管部门是公共图书馆归口管理单位，但显然并非唯一的责任主体，公共图书馆事业发展需要多个部门的支持。为了避免“九龙治水”问题，广州成立“图书馆之城”建设领导小组，由市领导担任组长，成员由发改、财政、规划、编办、人社、文化等部门以及各区政府领导组成，负责领导“图书馆之城”建设；建立全市公共图书馆馆长联席会议制度，落实广州市“图书馆之城”建设领导小组及其办公室决策部署。针对各级财政分灶吃饭、公共图书馆经费分级负责的实际，广州推动建立总分馆业务管理体制，由总馆负责辖区内的公共图书馆业务的规划和指导工作、业务管理平台建设、文献信息资源的统一采购、统一编目和物流配送、制定分馆的服务规范以及统筹、调配分馆工作人员；设立“图书馆之城”专项经费，采用市、区财政共同承担的原则，用于基础设施建设、资源配置、人员配备、人员职业发展、设备维护与运行，经费投入机制创新为图书馆管理体制创新提供了坚实基础。

3.3强化责任监督

各级政府、各个部门要形成推动公共图书馆事业发展的合力，必须明确责任，强化考核监督。《条例》明确规定文化行政主管部门负责公共图书馆事业的管理工作，同时规定“发展改革、财政、教育、规划、国土、人力资源、建设、交通等行政管理部门应当根据各自职责”协同实施《条例》；“文化行政主管部门和相关行政管理部门及其工作人员”违反《条例》规定，“由上级行政机关或者有关部门责令改正、通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。为了进一步落实各政府部门的责任，《规划》把《条例》的规定、“图书馆之城”建设工程细化分解为若干工作项目，每个项目都明确了牵头单位和配合单位，避免各政府部门责任的抽象化。在明确责任分工的基础上，建立并实施“图书馆之城”建设年度考核制度，探索制定评估标准，由“图书馆之城”建设办公室每年对“图书馆之城”建设项目内容进行考核，并将评估结果予以公布。这对于各政府部门切实履行发展公共图书馆事业的责任，提供了强有力的制度保障。

3.4强化社会参与

在公共资源紧缺、财政资金紧张的条件下，政府责任兑现的方式是多样的。除公共财政投入外，政府可以动员社会力量参与公共图书馆建设，这与近年来世界范围内公共服务供给主体多元化的趋势是一致的，也是现阶段政府履行责任的现实选择之一。按照《条例》，政府以税收优惠、授予荣誉等方式，鼓励社会力量兴办公益性图书馆，捐赠资金、文献、设施、设备，向社会提供公益阅读服务，并授权市、区人民政府发起设立公共图书馆发展社会基金，鼓励社会力量依法设立公共图书馆发展社会基金，为捐资捐赠提供了制度化、规范化的渠道。为了提高公共资源的利用效率，《条例》同时鼓励学校图书馆、科学与专业图书馆及其他类型图书馆承担公共图书馆职能或者参与设立公共图书馆(室)，提供公益性服务。《条例》同时规定，公共图书馆志愿服务机制应当常态化，要加强与志愿服务组织的合作，根据需要组织志愿者参与公共图书馆的日常运行和服务工作。这为缓解目前公共图书馆尤其是基层图书馆人手不足的问题提供了现实途径。

参考文献

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[2]广州打造“图书馆之城”任重道远[EB/OL].[2015- 06- 08] http：//newsxkb.com.cn/guangzhou/2015/0608/387492. html.

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[7]邹序明.论现代公共图书馆的精神基础[J].图书馆，2003（3）：5- 8.

[8][9]广州加快打造“图书馆之城”[EB/OL].[2015- 05- 27]. http：//news.dayoo.com/guangzhou/201505/27/1000 2080_111631266.htm.

收稿日期2015- 10- 20

作者简介席涛，广州图书馆研究馆员。