浙江省城乡建设用地增减挂钩工作开展历程和展望

浙江省土地整理中心 章岳峰

浙江省城乡建设用地增减挂钩工作开展历程和展望

浙江省土地整理中心 章岳峰

一、浙江省开展城乡建设用地增减挂钩工作的历程简述

2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。为贯彻国务院精神，2005年国土资源部发布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，2006年起，国土资源部先后在21个省（区、市）实施了1000余个城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目试点，嘉兴市桐乡市、湖州市南浔区为国家级城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点（嘉兴市桐乡项目区是纯农村建设用地复垦的典型，湖州市南浔项目区是城乡结合部农村建设用地复垦的典型）。

2009年中央1号文件和温家宝总理的政府工作报告将农村土地综合整治工作正式写入文件及报告中，农村土地综合整治由此上升为国家层面的战略部署。国土资源部2009年印发的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》文件中提出“在全国范围内启动‘万村整治’示范工程建设”。2010年，中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）进一步提出“有序开展农村土地整治”，要求“继续增加农业综合开发、农村土地整治投入，有计划分片推进中低产田改造”。国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），要求严格规范城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治工作。国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发〔2010〕28号），提出因地制宜地推进“空心村”治理和旧村改造。

在此背景下，浙江省城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）工作经历了三个主要阶段。

第一阶段：单纯的建设用地复垦阶段（2004-2006年）。主要是针对零星分布的废弃宅基地及矿山用地等建设用地进行复垦，复垦后产生建设用地复垦指标，并进行台账管理。各地在需要使用该指标时从台账中扣除，并不需要进行复垦项目与建设用地项目的一对一挂钩。

第二阶段：增减挂钩试点与单纯建设用地复垦相结合阶段（2006-2010年）。2006年，湖州市作为国土资源部增减挂钩试点的第一批城市，在浙江省首次开展以增减挂钩为平台，将农用地整理、建设用地整理、中心城镇发展与小城市培育、现代农业综合开发为一体的农村综合整治项目。2008年4月，浙江省人民政府把嘉兴市列为全省统筹城乡综合配套改革试点单位之一。嘉兴市委市政府在对天津考察学习的基础上，从本地实际出发，制定了以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，推进集中居住，转换生活方式的推进“两新工程”。但该阶段浙江省增减挂钩工作还是主要以单纯建设用地复垦为主，试点工作推进较为缓慢。第三阶段：增减挂钩工作全面推进阶段（2010年-至今）。浙江省又将此阶段称为农村土地综合整治。省委办公厅和省政府办公厅2010年发布《关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》（浙委办〔2010〕1号），将“农村土地综合整治”作为2010年工作的重中之重来抓，2010年全省提出要在2010-2012年三年推进1200个农村土地综合整治项目，其中要求2010年完成420个项目的报批。为保证项目顺利实施，浙江省国土资源厅在充分调研的基础上，逐年出台了一系列配套政策。该阶段在实施过程中经过了两次调整：第一次调整在2010年，浙江省提出的农村土地综合整治暨城乡建设用地增减挂钩，要求以城乡增减挂钩为平台，包括农用地整理、农村建设用地整理、小城镇建设等内容的农村土地全方位整治。允许农村建设用地减少量大于城镇建设用地增加量，并产生结余指标；第二次调整是经过2年的实践，该类型增减挂钩项目实施周期过长、项目类型复杂，在国家规定的三年周期内完成项目难度较大。2012年，浙江省将增减挂钩项目调整为农村建设用地减少与城镇建设用地增加一比一对应关系，不再产生结余指标，同时，项目区内不再包含农用地整理内容。

二、浙江省增减挂钩的基本原则

1.坚持政府主导、市场推动

增减挂钩项目以乡镇政府作为项目实施主体，目前是全省增减挂钩项目实施的主要形式。乡镇政府实施增减挂钩项目主要还要以政策引导，市场推动来进行，使农民愿意搬迁，退出宅基地。

2.坚持统筹规划、整体推进

依据土地利用总体规划、县市域总体规划和村庄规划，科学编制增减挂钩规划，统筹安排农村生产、生活、生态等用地规模和布局，整体推进村庄改造、产业发展、公共事业、农田水利、生态保护等建设。

3.坚持以村为主、惠及农民

增减挂钩以村为主体开展，尽量不要采取拔萝卜的方式进行。项目实施要保证在耕地总量和基本农田不减少的前提下，使农民通过项目实施，得到实实在在的利益。

4.注重实效、量力而行

从当地的实际出发，综合考虑政府的财力、村集体和农民的承受能力，量力而行，千万不要一哄而上，大拆大建，或者不经深入调查研究，以领导的主观意志组织实施。

三、浙江省增减挂钩的类型

1.整镇推进型

通过土地整治实现城乡结合部的原有农民生产生活方式转变，使土地整治前的农村变为城镇社区，居民能够就业并有社会保障。其主要特点为：一是主要结合城市总体规划，为城乡结合部的农村居民点进行更新改造，完善基础设施和公共服务设施配套，实现农村社区化管理。二是农民生活收入来源主要以非农就业为主，收入水平较高且基本稳定。如嘉兴市南湖区七星镇，围绕统筹城乡发展问题，按照农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩的“两分两换”的工作思路，开展了以“节约集约有增量、安居乐业有保障、资金使用有规章”为原则、以优化土地使用制度为核心，包括就业、社会保障等改革在内的“十改联动”试点工作，并取得初步成效。

2.整村推进型

对一些地处生产生活条件较差的村庄通过增减挂钩实施整体搬迁，从而使原来的村民搬迁至便于生活和生产的地方。其主要特点为：一是地处特殊地区，如地质灾害隐患点或水、电、路等基础配套设施条件很差，按照政策规定必须整体搬迁或逐年梯度搬迁。二是老村破旧不堪，布局分散，且大多数年轻人已居住新居民点，通过宅基地整理，可新增耕地的潜力较大。如建德市大同镇永盛村农村，由于老村破旧，很多年轻人已居住新居民点，通过增减挂钩，净增加耕地349亩。

3.下山脱贫型

对于欠发达山区居住在高山、深山、远山的农户，根据当地政府的下山脱贫优惠政策，通过增减挂钩，既可以解决贫困农民建房资金问题，又可以有效增加耕地。如仙居县大张乡上张村，贫困人口较多，通过增减挂钩项目，解决了74户农民的住房问题，又净增耕地面积750亩。

4.建设用地复垦型

有些地方因为当地铁路等废弃，要将废弃铁路重新复垦成耕地，该类增减挂钩项目搬迁农村特别少，农户建新相应安排在其他附近的村或镇。如诸暨市浙赣线（直埠段）废弃铁路与杭长线沿线，全部是铁路复垦和公路复垦，涉及到22个自然村，净增耕地411亩。

四、浙江省增减挂钩工作面临的机遇

1.统筹城乡发展需要实施增减挂钩

浙江省人多地少、土地资源贫乏，建设用地指标成为制约浙江省经济发展的一大瓶颈，同时，大部分地区农房年久失修，农民建房意愿迫切。为统筹城乡发展，通过实施增减挂钩政策，在保障农村未来发展用地的前提下，将节余的农村建设用地指标有偿流转到城镇使用，筹集了新农村建设和农民建房资金。

2.农民参与积极性高

通过几年来增减挂钩项目的开展，有力地改善了农村生活环境，促进了农村产业化发展，特别是参加了统筹城乡综合配套改革的农民，保障水平明显提高，收入增加，农民看到了实实在在的实惠。目前通过摸底调查，农民对于实施增减挂钩项目的积极性非常高。尤其是想通过下山脱贫的农民，愿望非常迫切。

3.农业产业化发展需要实施增减挂钩

农村宅基地复垦后的耕地与周边耕地连接成片，便于农业规模化流转、产业化经营，提升现代农业规模化、产业化、专业化水平。通过增减挂钩，使未利用土地、废弃农用地和闲置宅基地等变成优质耕地，中低产田变成旱涝保收的高产田。对整治后的耕地，按照“依法、自愿、有偿”的工作原则，做好土地承包经营权的流转工作，引导土地向承包大户、经营大户集中。

五、浙江省增减挂钩工作面临的挑战

1.新增耕地潜力小，搬迁成本高

一是浙江省已开展多年的纯建设用地复垦和5年的增减挂钩工作，容易复耕、搬迁成本低的地方都已复耕。二是有些地区农村住宅用地本来就控制得较严，例如温州市农村人均建设用地面积仅60多平方米，仅杭嘉湖地区的1/4，拆迁改建后能节地的村庄较少。三是部分村庄座落在山坡上，拆迁后难以复耕，即使复耕后耕作管理也较难。

2.空间指标紧张，规划调整受限

一是规划空间指标紧张。各县（市、区）至2020年可用的新增规划空间有限，个别乡镇空间指标已用完，增减挂钩项目用地指标难于落地。二是规划调整受限。增减挂钩项目要求拆旧和建新区必须符合新一轮土地利用总体规划，对不符合规划的，应先调整规划后立项。同时，项目实施过程中拆旧区可能还需要进行局部规划调整。

3.资金整合难，资金难于平衡

一是涉农项目资金整合难度较大。各部门支农惠农项目和资金都由各部门管理使用，存在“各唱各的调、各吹各的号”的问题，资金不能得到有效整合，发挥不出整合效益。二是融资比较困难。金融机构对农民的还贷能力存在疑虑，农民建房融资难问题普遍存在。三是资金平衡难度大。目前开展的增减挂钩项目大部分都是政府投入资金，压力很大。比如搬迁补偿、拆旧地块复垦、新村建设及配套设施都需要大量的资金，难于平衡。

4.生产不便，就业能力弱

增减挂钩项目实施后，农民居住地与原来的承包地、承包林等生产距离将大幅度增加，尤其是山区，通过增减挂钩垦造耕地质量往往相对较低，位置偏僻，开垦出的耕地能否得到连续耕种，进行耕地质量提升，产生效益是非常重要的问题，否则的话开垦出来的耕地抛荒，只是单纯地获取到了用地指标，从根本上来说违背了增减挂钩的初衷。另外由于长期交通不便，信息闭塞，文化教育落后，以及从事农业生产为主的经济生活方式，使得广大山区农民缺乏谋生技能，就业能力比较弱。

六、对浙江省今后在开展增减挂钩工作中的建议与展望

随着工业化、城镇化的推进，农村劳动力和建设用地向城镇适度集中仍是大势所趋。同时，部分农民随意侵占耕地建房、建新不拆旧，出现了农村空心化和城镇农村建设用地“双增加”现象。在新一轮土地利用总体规划对建设用地总规模实行控制的条件下，开展增减挂钩工作，是盘活农村存量土地资源、优化城乡土地利用结构的有效途径，也是促进现代农业发展、新农村建设和增加村级集体经济的重要举措，是实现农民增收、农民就地城镇化的重要抓手。

1.因地制宜，维护农民合法权益

开展增减挂钩，涉及到市县、乡镇、村与农民利益分配，必须明确“为什么做？为谁做？”。要按照国务院常务会议精神，把维护农民合法权益放在首位。拆迁改建村庄，要防止农民“减收增支”“被上楼”等现象发生；要因地制宜、量力而行，防止在政府扶持资金缺少、拆迁改建资金收不抵支的情况下勉强实施整治项目。编制增减挂钩方案要充分征求村民意见，村庄拆迁改建方案要体现村民意愿，对拆迁补偿存在抵触情绪者要耐心地进行说服动员，防止强制拆迁。要根据农民的生产就业特点规划新村和建造安置房，积极推动农户向小城市、中心镇（村）集聚，实施多元化安置，如鼓励务工农民迁居城镇的多层公寓，土地性质变为国有出让或行政划拨，使农民资产增值；引导务农农民迁居中心村，统一规划建造集约用地的联列式住房；对已搬迁城镇居住的农户，进行货币安置或物业补助。要让绝大多数村民在整治前同意，整治时支持，整治后满意。要增加政府对增减挂钩工作的资金投入，真正体现城市反哺农村、工业反哺农业的战略思想，使农民真正得到实惠。

2.加强宣传力度，提高公众参与度

增减挂钩工作必须发动农民，尊重民意。只有在农民自愿、各方支持的前提下，政府才有可能推动增减挂钩工作。一是各级宣传部门要组织电台、电视台、报纸、网站等新闻媒体宣传增减挂钩的政策、各地开展增减挂钩的做法和成效，使广大干部群众了解增减挂钩的政策以及好处，支持增减挂钩。二是要通过会议宣讲等多种途径，让各级、各部门的干部了解增减挂钩，形成支持增减挂钩的共识，增强组织开展增减挂钩工作的自觉性和责任感，把好事办成办好，使更多的农民获益。三是在增减挂钩工作开展过程中，要让农民全程参与其中，做到公开、公平、公正。

3.保护生态环境，提升可持续发展能力

增减挂钩中宅基地及其他建设用地的复耕，新村的建设，都有可能导致自然生态系统组织结构等发生较大变化，引起水土流失、滑坡等自然灾害。在增减挂钩工作中，要密切注意生态环境的保护，可以在增减挂钩规划编制过程中，引入生态风险评价体系；在旧村改造及新村建设选址时，要做好地质灾害评定工作；在建设用地复耕过程中，要因地制宜配套基础设施。地势高、地块面积零散的，重点要做好边坡护理和排水沟设施；地势相对平坦、面积较大，应做好道路、林网配套，田块规整化；有水源的，尽量配套水利设施。

4.合理规划编制，进一步提高工作合力

增减挂钩项目的开展必须要有规划的引导。一是省、市、县、乡镇四级在全面、认真地排摸增地潜力的基础上，按统筹城乡和全域规划、全域设计、全域整治要求制定土地整治专项规划。二是土地整治专项规划必须与新一轮土地利用总体规划、镇村建设规划、中心村培育规划相衔接。三是有条件的乡镇可开展整镇推进增减挂钩规划的编制工作（目前建德市大洋镇、淳安县文昌镇已完成规划编制，仙居县横溪镇正在开展规划编制工作）。四是要加强规划队伍建设，做好土地整治规划设计机构资质认证工作。五是加强业务培训，提高规划管理干部和专业人员素质。