浙江省“十二五”高标准基本农田建设成效分析

浙江省土地整理中心 何佑勇 严庆良 沈志勤

浙江省“十二五”高标准基本农田建设成效分析

浙江省土地整理中心 何佑勇 严庆良 沈志勤

开展土地整治和高标准基本农田建设，对于提高土地利用效益和农业综合生产能力、促进耕地保护和农业现代化建设、推进节约集约用地，统筹城乡经济社会发展，加强土地资源保护和利用，落实最严格的土地管理制度和最严格的耕地保护制度有着十分重要的意义。“十二五”期间，浙江省通过对各涉农部门正在实施的农田基础设施建设项目，经验收符合建设标准的认定一批；对已建成的标准农田中不完全符合现行建设标准的，按照“缺什么、补什么”的原则提升一批；对已建成的标准农田中基础设施年久失修的，以及已划定为基本农田的中低产田改造建设一批等三种途径，累计投入各类资金150多亿元，完成高标准基本农田建设项目3922个，建成高标准基本农田1043万亩（统计截至2016年1月底），全面完成了国家下达的建设任务。开展“十二五”高标准基本农田建设成效分析，总结取得的经验、查找存在的问题，对加快全省高标准基本农田建设步伐，全面推进“十三五”耕地质量提升工程建设具有十分重要的意义。

一、“十二五”高标准基本农田建设任务完成情况分析

1.以土地整治项目为主，统筹相关部门涉农项目

“十二五”时期，浙江省高标准基本农田建设项目主要包括国土部门的土地整治项目、农业部门的粮食生产功能区建设与标准农田质量提升项目、财政部门的农业综合开发项目和水利部门的农田水利标准化建设项目等。其中，国土部门开展的土地整治项目共2156个项目，建成高标准基本农田面积540万亩，占总面积的52%。

从分市情况看，嘉兴国土部门项目占比最高，为67%，即三分之二的高标准基本农田是国土部门建设的；舟山国土部门项目占比最低，不足30%。

2.建设方式各异，认定比例偏低

国土部门的土地整治项目采用项目管理，能够做到图、数、实地一致，可以落实到图、数据库上。而从其他部门项目的建设方式主要有三种类型：一是采用项目管理，且有较明确的项目区，如农业综合开发项目；二是采用项目管理，但没有明确的项目区，如农业部门千万亩标准农田质量提升田间工程、水利部门灌区改造、小农水等建设项目；三是采用“以补代建”形式的项目，如农业部门的肥力提升等项目。对其他部门建成高标准基本农田的认定，主要由国土部门将项目立项、验收文件和竣工图纸等相关资料收集汇总，根据《高标准基本农田建设标准》（TD/T1033-2012）对其进行认定，并将地块落实到土地利用现状图上。其他部门项目建设总规模为700万亩，经国土部门认定后，认定建成高标准基本农田503万亩，认定比例为72%。各部门建成高标准基本农田面积占项目建设规模的比例见图1。

其中，农业部门认定比例最高，为79%，主要是由于其粮食生产功能区在标准农田范围内建设，而标准农田数据库由国土、农业两个部门共享，认定较为简单，认定比例也最高；财政部门的农业综合开发项目与国土部门项目管理模式相差不大，但与国土部门项目以耕地为整治对象不同，其将耕地、园地、林地均作为其整治对象，因此其项目认定为高标准基本农田的面积视其项目区内耕地比例而定，全省总的认定比例为61%；水利部门的项目由于多为线性工程，认定其具体范围较困难，所以认定比例最低，为54%。

3.新建项目建设规模小，区块多

鉴于国土部门建设类项目多为新建区块，因此本文对全省已报备的建设类项目规模和区块进行了分析。2012-2015年，全省共实施建设类项目398个，项目区规模60万亩，项目区平均面积1532亩；全省建设类项目共涉及5859个地块，平均每个项目15个地块，最多的一个项目有227个地块；全省建设类项目地块平均面积为104亩，地块平均面积小于100亩的有173个项目，最小的仅为8亩。

从时间来看，2012-2015年全省项目地块平均面积呈逐年降低趋势，其中2015年全省平均地块面积仅为56亩。主要是由于坡度在6度以下的、集中连片的耕地已基本认定和提升成为高标准基本农田，而新建高标准基本农田建设的后备资源主要集中在山区和坡度大于6度的区域，区块面积难以满足《高标准基本农田建设标准》（TD/T1033-2012）所规定的南方地区高标准基本农田耕作田块规模不低于100亩的要求。

图1 各部门建成高标准基本农田面积占项目建设规模比例图（单位：万亩）

二、“十二五”高标准基本农田建设资金投入和使用情况分析

1.投资渠道多元

“十二五”期间，全省高标准基本农田建设共投入各类资金157亿元，其中国土部门土地整治项目投入资金72亿元，占投资总额的45%；其他部门投入资金85亿元，占投资总额的55%。

从国土部门项目看，建设资金以新增建设用地土地有偿使用费（简称“新增费”）和耕地开垦费、指标调剂所得资金等土地整治专项资金为主。但由于财政将新增费、耕地开垦费等造地改田资金打捆使用，国土部门很难区分各个渠道投入的具体资金额度。

2.新增费报备率低

根据省财政厅、省国土资源厅《中央分成新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》和《省分成新增建设用地土地有偿使用费分配使用管理办法》，中央新增费主要用于36个国家、省级高标准基本农田建设示范县实施提升类和建设类项目，省分配市县的地方留成新增费主要用于高标准基本农田建设的提升类和建设类项目补助。2012-2015年全省共下达中央分成新增费（不含宁波市）15亿元，同样由于国土部门难以区分资金来源，仅有临安、兰溪、临海等个别示范县在农村土地整治监测监管系统中报备了中央新增费2亿元，占下达资金的13%；2012-2015年全省（不含宁波市）共下达中央分成新增费80亿元，45个县在农村土地整治监测监管系统中报备了中央新增费23亿元，占下达资金的29%。

3.投资标准偏低

全省高标准基本农田建设单位面积投资标准为1213元/亩，与《全国土地整治规划（2011-2015年）》设定的1500元/亩的预算标准还有差距。从部门投资标准来看，各建设部门相差不大，最高的是财政部门的农业综合开发项目，为1260元/亩；国土部门土地整治项目投资标准为1195元/亩，其中提升类项目为901元/亩，建设类项目为2116元/亩。

通过对已验收报备的高标准基本农田建设类项目投资情况进行分析，各市国土部门开展的高标准基本农田建设类项目亩均投资标准差异较大，杭州、舟山、丽水三地在1800元/亩左右，嘉兴地区由于立地条件好，亩均投资标准最低，仅为402元/亩。

从单个建设类项目投资看，亩均投资最低的仅163元，最高的为25712元；项目亩均投资小于1000元的占22%，亩均投资在1000-2000元的占40%，亩均投资在2000-3000元的占21%，亩均投资在大于3000元的占17%。

三、“十二五”高标准基本农田建设工程量分析

1.以农田基础设施配套为主

根据《高标准基本农田建设标准》要求，高标准基本农田建设主要包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程和其他工程。通过对已验收报备的1746个国土部门开展的提升类和建设类项目工程量完成情况进行分析，项目主要建设内容为灌溉与排水工程和田间道路工程，主要是由于“十二五”期间高标准基本农田主要在原标准农田基础上进行提升，大部分地块不需要进行平整，且土地权属调整难度大。

从单项工程看，共有570个项目开展了土地平整工程，平整土地91万亩，占项目区面积的18%，土方工程量达4728万立方米；灌溉与排水工程方面，共新建、修建各类泵站、蓄水池等水源工程1481座，新建、修建涵洞、渡槽及倒虹吸等水工建筑物4900座，新建、修建各级灌排渠道、管道1.17万公里；田间道路方面，共新建、修建田间道、生产路9028公里；农田防护与生态环境保持工程方面，共种植各类农田防护林15万株。

2.各地侧重有所不同

从区域看，杭州、宁波、衢州地区各单项工程量均超过全省平均水平；湖州、金华地区土地平整比例较低，不足项目区面积的5%，但灌溉与排水工程量和田间道路工程量超过全省平均水平；舟山、绍兴、台州地区土地平整比例较高，但灌溉与排水工程量和田间道路工程量均不到全省平均水平；嘉兴地区由于立地条件好，各单项工程均不到全省平均水平；丽水地区较为重视水源工程、道路工程（表1）。

3.耕地质量等别提升情况不够理想

从前文的分析可以看出，“十二五”期间，浙江省高标准基本农田建设投资标准不是很高，建设内容缺乏地力肥力提升等，且各地区不均衡，建成后难以全部达到《高标准基本农田建设标准》规定的耕地质量等别（利用等）提升1个等别的要求。从农村监测监管系统中各地填报情况看，只有60%的项目填报了建设前后耕地质量等别情况，涉及建成高标准基本农田面积的43%，其中高标准基本农田建成后提升1等以上的只占45.36%，提升小于1等的只有0.32%，建设前后耕地质量等别未提升的占54.32%。

四、“十二五”高标准基本农田建设成效评价

1.改善农业生产条件，提升粮食安全保障能力

一是改善了项目区农业交通条件。项目建成后田间道路通达度达到95.77%，新增和改善机耕面积595万亩项目区，有效提升了田间机械化操作程度，降低了农民劳动强度。二是完善了项目区水利设施。新增和改善农田防涝面积356万亩，新增和改善节水灌溉面积379万亩，有效改善了田间灌溉、防洪能力。三是改善了农田生态环境。全省新增农田防护面积191万亩、农田防洪面积227万亩、水土流失治理面积88万亩，有效提升了项目区内的农田防护能力。四是提高了耕地质量。全省通过推进农田水利、道路设施建设与建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用等措施，提升耕地质量等级，新增粮食产能3.64亿公斤，为确保全省300亿斤粮食生产能力做出了重要贡献。

表1 高标准基本农田建设提升、建设项目主要工程量完成情况表单位：万亩、%、公里、米/100公里、座

2.注重节约集约用地，促进农村可持续发展

一是优化项目规划设计，控制基础设施占地率。通过合理设计项目区内的道路、沟渠等基础设施布局，并严格按照设计方案进行施工，全省已建成高标准基本农田基础设施占地率为3.04%，低于国家不超过8%的要求，切实做到了节约集约用地，提高了土地利用率。二是推进农业规模化经营。通过对36个高标准基本农田示范县的调查，高标准基本农田建成后，共培育农业企业、种粮大户16760个，规模化经营生产用地规模达121万亩，土地流转面积达175万亩，土地流转面积占项目区面积的13%，极大地促进了土地流转和农业规模化经营。三是促进农村可持续发展。通过高标准基本农田建设，初步形成了方田成网、道路通达、水渠畅通的田园景观，美化了环境，为发展生态农业、观光农业等现代农业、可持续农业奠定了基础。结合现代农业园区建设，全省共培育和建设了777个蔬菜大棚、葡萄、水稻等农业产业基地，提升了农业产业化水平，促进了农村可持续发展。

3.提高农民生活水平，推进全面小康社会建设

通过对36个高标准基本农田示范县的调查，高标准基本农田建成后，项目区受益人数为727万人，项目建设前人均农业年收入为11266元，项目建设后为13061元，人均增加了1795元；农民通过土地流转所获取的土地租金平均提高了364元/亩；项目建设过程中，参与项目施工的农民超过20万人，农民参与工程施工总收入超过11亿元，人均超过5000元；项目建设后，项目区农民将其所有土地进行流转后，从事农业生产或外出务工所得收入超过212亿元，人均约1.8万元/年，极大地改善了农民生活水平，提高了农民收入。通过实施高标准基本农田建设，在完善农业基础设施、改善农村环境的同时，也进一步密切了党群、干群关系，解决了许多想办而办不了或办不好的事情，得到了项目区群众的好评。本次评估还随机抽取了393个乡镇4444个村实地开展了问卷调查，从问卷反馈情况看，94.54%的农户对工程建设质量表示满意，94.90%的农户对村基层组织推进高标准农田建设情况的表示满意，86.80%的农户表示通过项目建设提高了生活便利程度，项目区农民对高标准农田建设项目的总体满意度达到95.03%。可以说，高标准基本农田建设推动了农村经济的现代化和农村社会的全面发展，达到了社会效益、经济效益与生态效益的统一，为全面建成小康社会做出了重要贡献。

五、推进“十三五”高标准基本农田建设的建议

“十二五”高标准基本农田建设虽然取得了不错的成效，但也存在着一些地方政府积极性不高，部门联动、规划统筹不够，资金筹措困难、整合难度大，非粮化和抛荒情况时有发生等问题。“十三五”时期，浙江省高标准基本农田建设还将面临后备资源不足，建设难度加大，建设任务与可用资金不匹配等一系列问题。为顺利推进“十三五”时期高标准基本农田和千万亩耕地质量提升工程建设，现提出如下建议。

1.部门联动，统筹规划

“十二五”时期虽然全省有近一半的高标准基本农田是认定相关部门的涉农项目，但认定比例不高，主要原因就是部门联动和规划衔接不够，实施又各自为战，资金也没有很好的整合。此外，由于各个部门建设项目侧重点不同，单独一个部门建成的高标准农田，难以做到田、土、水、路、林、电、技、管8个建设目标面面俱到，耕地质量等级也不易得到实质性提升。因此，要进一步加强对涉及高标准基本农田建设的国土、财政、农业、水利等部门的联动体系建设，特别是在县级层面，国土部门要以编制“十三五”土地整治规划为契机，加强与相关部门涉农规划的衔接，力争实现各规划实施区块的相互融合。在实施过程中，国土部门要主动加强与相关部门的沟通协调，通盘考虑各类建设内容，特别是土壤改良、地力培肥等工程，应结合相关部门项目，统一规划设计，采取集中投入、整体推进的方式，确保耕地质量等级切实得到提升。

2.政府主导，投入多元

“十三五”期间浙江省高标准基本农田主要在基础设施不健全、坡度超过6度的耕地上建设，据测算，平原地区亩均投资要3000-5000元，丘陵山区要5000-10000元，预计需投入资金近400亿元。而作为建设主要资金来源的新增建设用地土地有偿使用费，每年仅约30亿元，资金缺口很大，而且从“十二五”使用情况看，新增费投入高标准基本农田建设的比例并不是很高。因此，建议在安排新增建设用地土地有偿使用费时，要进一步突出高标准基本农田建设重点，明确要优先保证高标准基本农田建设、管护及相关配套项目的资金需求。同时，应积极统筹协调相关涉农部门，加强资金和资源整合，合力推进高标准基本农田建设工作。鼓励创新财政资金使用方式，在投入方式上将直接投入更多地改变为间接引导，充分发挥财政杠杆作用，带动民间投资和社会资本投入高标准基本农田建设。如探索“以补代投、以补促建”的管理模式，鼓励农村集体经济组织和农民根据土地整治规划开展高标基本农田建设；探索高标准基本农田建设PPP管理模式，鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济体参与高标准基本农田建设。

3.政策激励，调动积极性

虽然浙江作为试点已开展“旱改水”和“补改结合”，但其适用范围还不够宽，而且各地优质耕地后备资源已枯竭，无法直接落实“占优补优”耕地占补平衡规定。而耕地质量等级年度更新数据显示，全省“利用等”8-11等耕地占比66%，其大部分耕地农田水利条件、田间道路条件、土壤有机质含量等因素都具有不同程度的提升空间，耕地质量提升潜力较大。因此，建议全面实行“补改结合”耕地占补平衡政策，允许将高标准基本农田建设提升的耕地质量用于补充各类建设占用耕地和补充耕地、农村土地综合整治复垦区和建新区之间的质量等级差，既符合“藏粮于地”战略和“占优补优”占补平衡制度的初衷，又能充分调动地方建设高标准基本农田的积极性。此外，“十三五”时期高标准基本农田建设将主要在山区、坡度高以及农业结构调整后的基本农田上开展，各地还可以在生态文明建设、绿色发展、农业产业现代化等方面加强对高标准基本农田建设的政策支持。