湖南省完善资源有偿使用和生态补偿制度建设研究*

梁　锷



湖南省完善资源有偿使用和生态补偿制度建设研究*

梁锷

摘要：现阶段湖南经济社会发展与资源环境矛盾非常突出，“两型社会”建设需要资源有偿使用和生态补偿制度来保证。湖南资源有偿使用和生态补偿制度建设的驱动机制包括“两型社会”建设的融资驱动、政府职能转变驱动、“两型社会”建设的制度创新驱动和立法驱动。湖南资源有偿使用和生态补偿制度的市场化发展，需要在市场、法律制度和政府三个层面加强建设，以市场为主导，以法律制度为保障，更好地发挥政府的监督和调控作用。

关键词：资源有偿使用制度；生态补偿制度；资源环境市场；“两型社会”

随着湖南经济的迅速发展，资源短缺、生态环境问题开始出现，严重影响到湖南的可持续发展。一些地区片面追求经济发展，过度开发和消耗资源，忽视环境治理，造成资源枯竭，生态环境恶化，导致了生态环境破坏者和受害者的对立，生态环境受益者和保护者的利益失衡，加剧了社会矛盾，影响了社会稳定。湖南要避免走“先污染，后治理”的老路，就必须加快建设资源节约型和环境友好型社会。在“两型社会”建设和市场经济深入发展的背景下，湖南正在探索建立健全资源有偿使用和生态补偿制度，用制度解决好经济社会发展和资源环境的矛盾。

一、国内外研究现状

资源有偿使用制度是指国家采取行政法律手段使开发利用自然资源的单位和个人支付相应费用的一整套管理制度，主要包括合理的资源价格形成机制、资源开采权有偿取得制度、资源开发管理和宏观调控等。生态补偿制度，又称为生态有偿服务制度，是指根据生态服务功能的价值量向环境保护者和生态建设者支付费用的管理制度。国外对生态系统服务功能的经济价值评估方法分为三类：直接市场法、替代市场法和条件价值法。

随着我国税制改革的进展，资源税改革的条件日益成熟。资源税改革的方向包括：有序扩大资源税增税范围、引进新的计税方式、合理确定资源税税负水平和压缩资源税减免政策等。雷霆指出环境质量资源有偿使用是外部成本核算内部化的重要手段，提出了环境质量资源有偿使用制度的理论基础、补偿的主客体、支付形式、计价原则和实施管理。矿产资源有偿使用制度改革需要协调处理好近期与远期、资源税与费、政府与市场、开发与环境、收益与分配这五方面关系。水权系一种“新型的准用益物权”，水权具有流转的可能。我国应该允许取水许可证交易，建立和完善水权流转的一级市场、二级市场。

Pagiola等（2005）将生态服务市场中的交易双方分为生态服务受益方和供应方。生态服务市场机制分为融资机制、支付机制和市场治理机制。生态服务市场分为政府主导、政府和私营经济共同主导、私营经济主导三种类型。生态服务市场包括市场参与者、市场塑造者以及市场服务提供者。我国生态补偿的基本原则有“破坏者付费，保护者受益原则”“受益者补偿原则”“政府主导，市场推进原则”“公平性原则”等。根据领域和对象，生态补偿分为四类：生态要素补偿、区域生态补偿、生态功能区补偿和流域生态补偿。我国的生态补偿政策主要包括财政补偿、流域内部补偿、征收生态环境税费补偿、市场方式补偿、异地开发补偿和国家间补偿（李克国，2007）。我国现在缺乏生态补偿专门立法，相关法律规定中补偿主体不明确，补偿管理不规范，补偿标准不明确，补偿方式较单一等（李静云等，2007）。

二、湖南资源有偿使用和生态补偿制度建设的驱动机制

湖南资源有偿使用和生态补偿制度建设，应该坚持“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿”原则，摆正政府和市场的关系，坚持市场化改革方向，用市场化的思路和办法解决资源环境问题。

（一）“两型社会”建设的融资驱动

长期以来，湖南属于粗放型经济发展方式。一方面，资源低价使用甚至无偿使用，高消耗，资源利用效率低，浪费严重；另一方面，污染排放大，未经处理或经简单处理就直接排放，造成当地环境的严重恶化。政府需要投入大量的人力、物力和财力进行环境治理和生态补偿，但面临资金窘境。中央和地方的生态补偿资金的主要来源是纵向财政转移支付，资金数量不足，来源单一。湖南省资兴市东江湖周边有生态公益林40.48万亩，国家对公益林的补贴标准10元/（亩·年），而林业经营收入平均为100元/（亩·年）。公益林年平均收益仅占商品林的7%，每年的收益相差约4388.24万元。构建资源环境交易市场，用市场化融资渠道筹措资金，将完全能够补充资金缺口，实现资金来源的多样化。在交易平台上，资源价格将由市场供求关系、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的差异决定。资源的使用不再有免费行为，而是有偿使用，使用税费包括资源税、资源补偿费、环境治理备用金以及使用费等。企业在开发和使用资源的过程中，实际上承担了全部生态修复成本。生态补偿单独依靠政府的财政投入，不足以解决所有的生态问题。政府建立生态环境服务市场，鼓励生态环境需求方和供应方进行交易，实际上就解决了生态补偿的资金不足问题。生态环境受益者和保护者通过市场的直接交易行为，促进了经济社会的可持续发展。

（二）政府职能转变驱动

政府工作的一个重点是调整政府和市场的关系，确定政府管理的边界。现阶段，市场在资源配置中起决定性作用，政府在资源有偿使用和生态补偿工作中的职能必须由传统的主导向引导转变，做好服务、行政管理和监督等工作。政府不再全权负责所有工作，将负责建立、完善、监督交易市场和管理市场之外的资源环境事项。政府不再充当再分配的主体角色，不再需要制定所有要素领域的统一补偿标准。生态服务领域完全可以实现市场化直接补偿。政府将会发挥监督和引导作用，形成比较完善的环境资源交易政策体系和交易工作协调机制，保证交易的公正、有序和便利。政府将会建立与市场相适应的科学的财税体制，保证资源有偿使用和生态补偿税费的公开、透明和公正，发挥财税政策的激励作用。政府的监管应该是由点到面，包括要素、流域和区域领域。政府职能在新的环境下，必须坚持省情，与时俱进，持续创新，重点抓当前矿产、森林、流域和区域领域，解决好当下的突出资源环境问题。为推进湘江流域生态补偿，2013年，湖南省实施湘江流域生态补偿试点，确定生态补偿的责任主体为湘江流经的岳阳、长沙、湘潭、株洲、衡阳、永州、娄底、郴州市人民政府。生态补偿的方式分为超标赔偿和达标补偿两种。凡是交界断面水质指标值超过水质控制目标的，上游城市必须给予下游城市赔偿。凡是交界断面水质指标优于水质控制目标的，下游城市必须给予上游城市补偿。按照治污成本，超标赔偿标准：COD1400元/吨，氨氮1750元/吨，石油类1.4万元/吨，镉28万元/吨，砷7万元/吨。达标补偿标准为：COD700元/吨，氨氮875元/吨，石油类7000元/吨，镉14万元/吨，砷3.5万元/吨。

（三）“两型社会”建设的制度创新驱动

2007年以来，湖南省一直在进行资源节约型和环境友好型社会的改革试验，探索一条新型发展道路。建设8年来，我们感觉到，“两型社会”建设的关键是，要转变经济发展方式，从粗放型发展方式转变为集约型发展方式，在经济社会发展过程中考虑人口、资源、环境的制约，走可持续发展之路。“两型社会”的建设，要真正落到实处，需要靠制度创新来保证。资源有偿使用制度和生态补偿制度就是其中两个非常重要的制度。资源有偿使用和生态补偿领域的市场化行为本身就是一种优胜劣汰机制。节约资源、重视生态、经济效益好的企业有更好的发展平台，高消耗、高排放、低效益的企业将被淘汰。湖南省在环境保护的市场化探索方面，起步比较早，成立了环境资源交易市场，开展二氧化硫和废水等排放权的交易。排放权交易市场对企业节约资源和保护环境有很好的激励作用。2013年，根据《湖南省排污权证管理规定》，长沙环境资源交易所对已经实施排污权有偿使用的209家企业发放排污权证，共办理长沙新宇高分子科技有限公司、湖南阿瑞食品有限公司和长沙祥和再生资源有限公司等72家企业的排污权交易。在生态流域补偿方面，湖南沩水流域宁乡县与望城区双江口断面因氨氮超标，宁乡县补偿望城区22113元。2014年以来，湖南省加强了重点行业环境整治，对医药制药、铅蓄电池、皮革鞣制、电镀、重金属矿采选和冶炼等行业企业进行了环境治理检查。其中，重金属矿采选和冶炼企业共检查416家，因污染治理不达标被取缔关闭的达5%，被停产整治的达12%，自行停产或拆除设备的达39%。

（四）立法驱动

从20世纪80年代以来，我国开始建立资源有偿使用和生态补偿的法律制度，逐渐形成了矿产资源法、森林法、税法等一系列调整资源开发使用和生态补偿经济关系的法律制度，开始征收矿产资源补偿费、矿山环境治理与生态恢复保证金以及资源税等税费。2011年，《湖南省国有资源有偿使用收入管理办法》正式实施。从实践上来看，这些法律制度对规范我国资源有偿使用和生态补偿起到了重要作用，但还不够完善，具有一定的部门局限性。2010年，国家发改委牵头，会同财政部等10个部门组织起草《生态补偿条例》，建立生态补偿的基本法律依据。湖南省也积极加强了要素类立法，包括《湖南省矿产资源管理条例》《湖南省林业条例》《湖南省湿地保护条例》等。2013年，《湖南省湘江保护条例》开始实施，标志着湖南省在流域生态领域加强了立法工作。对于资源有偿使用和生态补偿市场化领域，我们还需要加强试点和探索，待积累了一定的经验之后，立法工作必须紧紧跟上，做到有法可依。在市场化实践中，法律制度也需要进一步完善，充分监管资源环境市场，提高资源配置效率。

三、湖南省资源有偿使用和生态补偿制度建设的政策建议

湖南资源有偿使用和生态补偿制度建设，应该立足于市场化改革方向，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（一）资源环境市场的构建和运行

1.确权及交易平台的构建

现阶段，资源环境市场已经初具雏形，但交易主要集中在上海、北京等经济比较发达的城市和地区。资源环境市场的交易行为应该分为在交易平台上进行的场内交易和平台之外的场外交易。湖南省资源环境市场发展的一个重要的制约因素就是产权不够明晰。只有明晰的产权，才能保证交易的可行性和合法性。现阶段湖南一个重要的任务就是进行资源的确权。湖南自然资源丰富，分布不均，产权的归属受历史条件的影响较大，决定了确权工作的长期性、艰巨性。要促进资源环境市场的运转，构建交易平台是重要的一环。供需双方、投资方等多方市场主体的交易行为促进了交易市场的运转，资源配置通过交易平台得以实现。交易平台构建的初期，应该提供一系列的优惠和便利政策，吸引企业、个人交易，扩大交易量和交易额。在交易平台不断完善的过程中，金融工具的使用将有利于市场的繁荣。当然，交易平台的监管水平必须不断提升，保证交易的公开、公平和公正。交易平台的监管和运行应该分开，保证监管的独立性。

2.价格形成机制和交易机制的构建

政府在主导资源有偿使用和生态补偿行为工作中，对区域、资源要素等的差异性往往考虑不足，存在价格基准和统一定价问题，导致资源使用价格和生态补偿标准都偏低。在资源环境市场中，价格围绕价值上下波动，反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境修复成本等。市场价格的确定有多种形式，可以由供应方确定，也可以由需求方确定，或者交易双方商议决定，甚至可以由资产评估公司等第三方确定。资源与环境价值评估方法有很多，包括条件价值法、机会成本法等。资源环境市场交易平台应该实现自由交易，鼓励企业、个人的交易行为。政府作为市场的监督方，同时也是资源环境交易方，如何保证公平确实是一个两难的问题。政府的交易行为不仅要接受外部第三方评估机构的评估，也要接受内部审计机构的审计。交易机制包含交易门槛、交易项目、交易规则、交易监管、交易投诉处理等。交易平台必须保证公平竞争，保障交易双方的合法权益，因此，必须加强市场的日常监管，打击违法交易行为，维护正常的交易秩序。

3.资源和生态产业链的培育

市场绝不是孤立的，市场实际是一张链条或网络，将市场各方以复杂的网络形态联系起来，构成产业链。资源环境市场的持续健康发现，同样需要产业链的支持。资源和生态产业链是由农业、工业、服务业等多个产业部门之间基于一定的技术经济关联，依据循环经济或可持续发展的理念形成的跨越时空区域的链条式关联关系形态。资源和生态产业链的发展需要资源开发和环境治理技术、生态管理、金融服务、电子商务等领域的支持。因此，资源环境市场和其他市场必须实现有效的融合，实现技术、资金、人才等在不同市场中的流动，优化资源配置，促进资源和生态市场的快速高效发展。资源和生态产业链在形成过程中，不能局限于一个省或一定的区域，要加强跨区域、跨流域甚至跨越国界的交流和合作，要主动融入全国市场、国际市场。资源和生态产业链的培育，要加强产业布局，注重专业分工，关注内核式发展，提升发展的质量和水平。在适宜的区域内，产业的集聚将大大加强专业分工，形成巨大的产业优势和竞争力。因此，资源和生态产业园将是未来一个重要的发展方向，将成为资源和生态产业链发展的引擎。

4.企业环境认证制度的建立

资源环境市场的构建，需要有强大的市场需求。企业环境认证需求能够促使企业在生产、流通过程中注重环境保护和治理，积极开展生态环境服务的交易。企业对生态环境服务强烈的交易动机，源于企业内外环境的压力。随着国家环境管理制度的完善和趋于严格，处罚执行的力度正在不断加大。企业的生态环境成本不再能转嫁给社会，必须由自己买单。随着公众生态意识的增强和法律制度的完善，企业和产品的环境认证会成为进入市场的入场券以及品牌的重要组成部分。企业环境认证制度不仅包括企业的环境认证，也包括产品的环境认证。例如当前的企业碳足迹认证和产品碳足迹认证，就对企业减少碳排放、参与碳排放权交易产生了深远的影响。当前，全国环境认证还处于起步阶段。2012年度长沙市对109家企业进行环境行为信用评价，环境诚信企业4家，环境合格企业88家，环境风险企业7家，环境不良企业10家。湖南省应该看准这块巨大的市场，走在全国的前列。全球环境认证市场近年来发展很快，欧美国家逐渐提高了进口产品的环境认证要求，形成了新的贸易壁垒。我们应该清醒地认识到企业只有适应这种可持续发展的潮流，才能在竞争中立足。

5.专业人才的培养

资源环境市场的建立和运行，离不开专业人才的努力。20世纪80年代末，随着可持续发展理念的提出，我们才开始把资源环境作为市场的一个要素来考虑。可以说，资源环境市场还是一个新兴的市场，产业链还正在形成当中。而且，资源环境问题涉及经济学、管理学、社会学、生态学等多个学科领域。因此，专业人才需要跨学科培养，并且需要对市场经济有深刻的认识，具有很强的创新能力和开拓精神。对于人才的培养，我们尤其需要加强交流和合作，开阔眼界，相互借鉴，共同进步。

（二）法律制度的完善

我国资源和环境法律制度还很不完善，在实际工作中还存在缺位的现象。我国资源和生态服务在市场化交易过程中面临的产权问题，必须在立法上予以完善，才能真正实现确权行为的合法化。资源税征收范围过窄，要真正对市场有调节作用，落实“普遍征收”的原则，税法必须进行调整。在进行资源开发、使用和保护的过程中，我们发现资源保护和有偿使用的相关法规还处于零散的状态，国家还没有出台资源有偿使用的规范性法律法规。生态补偿的立法供给思路，应该从环境基本法、专门法和单行法的多元路径展开。《环境保护法》作为环境基本法，应该把生态补偿的理念以法律条文的形式确定。环境保护的领域不仅包括污染治理，还应该包括生态修复和治理。环境基本法律制度，不仅有环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、限期治理制度，还应有生态补偿制度。生态补偿作为环境管理一个专门领域，应该建立《生态补偿法》，使生态补偿工作有基本法律依据，突破部门要素立法的局限性。我国资源与环境单行法很多，由于属于不同部门制定，存在内容不协调的问题，执行起来存在一定的困难。因此，资源和环境单行法需要进一步协调和完善。

湖南省资源和生态法律法规立法工作正在稳步推进，取得了一定的进展。从2005年以来，《湖南省湿地保护条例》《湖南省湘江保护条例》《湖南省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法（修订草案）》等一系列法律法规实施，对湖南资源环境工作起到了重要的推动作用。但湖南资源和生态法律法规还不健全，仍需要加强部门要素类地方立法。未来，湖南需要加强立法的领域包括流域、区域、生物多样性、气候等。在资源环境市场的构建和运行过程中，我们发现市场化交易和监管的法律法规还很不完善，工作任务还很重。湖南资源环境市场需要制定运行和交易制度、监管制度等，对交易原则、交易领域、交易双方的权利和义务、交易方式、价值评估及方法、交易限制、监管要求和程序等做出详细的规定。

（三）政府的监督和调控

1.科学财税体制的创建

从2001年到2011年，湖南省森林生态效益补偿金额累计达32.05亿元，直接受益林农约250万户。到2015年，湖南省将逐步建立流域、森林、矿产资源和自然保护区等重点领域生态补偿体系。科学的财税体制应该能够协调资源和环境各方利益，推进资源有偿使用和生态补偿制度的建设。矿产资源补偿费征收制度、矿山环境保护与生态恢复保证金制度、森林生态效益补偿制度等对生态环境在开发、使用过程中的恢复和治理起到了重要的资金支持作用。目前，中央和地方的财政转移支付是生态修复和治理主要的资金来源。资源税应该遵循“普遍征收”的原则，从当前7类应税矿产品和盐，扩大到森林资源、水资源等自然资源。资源税的征税方式从当前的从量定额计征方式转变为从价计征方式，将资源税和应税产品的价格联系起来，发挥资源税对资源级差收入的调节功能。生态补偿工作应该进一步明确补偿原则、补偿领域、补偿对象、补偿方式，建立科学的补偿评估方法，灵活地制定补偿标准，推行有差异化的区域生态补偿政策。

2.生态绩效评价制度的实施

湖南省在经济社会发展过程中，应该完善发展成果考核评价体系，建立并实施生态绩效评价制度。生态绩效评价制度包括生态绩效评价指标体系、评价标准、评价方法、实施办法等。与传统绩效指标体系相比，生态绩效评价指标体系应加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩等指标的权重。生态绩效评价是涉及社会、经济和生态环境效益的全面评价。生态绩效评价制度要求对资源有偿使用和生态补偿政策的效率和有效性、重大生态建设工程的实际效果等进行定期评价，对生态补偿资金的征收、管理进行风险评估，对资金分配的公平性展开调查。生态绩效评价制度将有利于湖南绿色GDP的建立。2014年，湘潭市湘潭县射埠镇等180个乡镇被命名为第六批省级生态乡镇。今后衡量湖南的发展水平，不仅包括经济和社会领域，也包括生态领域。

3.政府协调机制的构建

现阶段，资源有偿使用和生态补偿制度零散分布在各部门政策和法律之中，还没有形成完整的体系。一旦涉及资源环境问题，就需要国土资源部、环境保护部、农业部等各个相关部门协调解决。考虑到资源环境问题的全局性和重要性，我们应该建立资源环境问题协调解决机制。政府协调机制包括资源环境组织机构的建立、岗位的分工和职责的明确、定期不定期的协调会议、各相关方的参与等。资源有偿使用和生态补偿制度的构建，政府应该鼓励相关部门、相关企业和个人积极参与，在部门间、区域间和利益相关方之间实现有效的协调和互动。资源环境市场的管理，需要市场监督机构高效地协调各政府部门，减少交易过程中的行政干预，保障市场交易行为。针对环境执法监管的难度，湖南省加强了环保部门和公安机关的合作，建立了环境执法联动协作机制。

4.政策的宣传和社会力量的引导

湖南省在“两型社会”建设过程中，应该深层次地提炼资源节约和环境友好理念，提高公众的参与热情，加强资源环境政策的宣传教育。在宣传中，我们要抓典型的事迹、身边的事迹、令人心动或心痛的事迹，激发群众的生态建设积极性。“两型社会”的建设，同样需要社会力量的参与。政府要引导国内外非政府组织和非营利组织的发展，发挥社会组织的资金支持、舆论导向、政策监督和环境诉讼等作用。

参考文献

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（责任编辑：柳阳）

The Study of the System for Paid Resources and Eco-compensation in Hunan Province

Liang E

Abstract：At present，the contradiction between Hunan’s economic and social development and resource environment is obvious，the construction of two-oriented society needs resource paid use and eco-compensation system. The driven mechanisms of Hunan’s resource paid use and eco-compensation system include financing，transition of governmental functions，institutional innovation and legislation. Hunan’s market-driven development of resource paid use and eco-compensation system needs to work through market，law and government，forms market dominance，law guarantee and government supervision and adjustment.

Key Words：Resource Paid Use System；Eco-Compensation System；Resource Environment Market；Two-Oriented Society

作者简介：梁锷，男，长沙民政职业技术学院商学院讲师（长沙410004）。

*基金项目：2014年湖南省哲学社会科学基金课题“我省加快构建和完善资源有偿使用和生态补偿机制研究”（14YBA033）和2014年湖南省情与决策咨询研究课题“‘两型社会’下湖南资源有偿使用和生态补偿制度建设研究”（2014ZZ020）。

中图分类号：C93

文献标识码：A

文章编号：2095—5766（2016）01—0155—06

收稿日期：2015—11—02