美国政府购买图书馆公共服务制度研究

张宏涛（曲阜师范大学图书馆　山东曲阜　273165）



美国政府购买图书馆公共服务制度研究

张宏涛
（曲阜师范大学图书馆山东曲阜273165）

〔摘要〕在美国，图书馆公共服务属于“政府固有职能”范围以外，可以采用政府购买方式开展的事项。美国将购买的图书馆公共服务分为两类：硬服务和软服务，这两种服务的差异主要体现在合同形式、购买模式以及服务供应者选择等方面。在我国政府购买图书馆公共服务过程中，需要从立法角度明确图书馆公共服务购买的类型、流程和标准，并建立“投出-产出”分析制度、图书馆服务质量监测机制和合同争议的协调机制。

〔关键词〕政府购买美国图书馆公共服务合同外包

〔分类号〕G250

〔引用本文格式〕张宏涛.美国政府购买图书馆公共服务制度研究[J].图书馆，2016 （3）：76-79, 84

近年来，国内许多地方在图书馆公共服务政府购买方面进行了试点，这为促进图书馆公共服务供应模式转变、提高财政资金利用效率、改进图书馆公共服务质量等方面做出了积极探索。但在相关试点工作快速铺开的同时，相关法律法规建设却没有及时跟进，主要表现为图书馆公共服务政府购买法律依据不足、缺乏系统完善的法律规范，无法满足当前发展的需要。法制建设滞后严重制约了图书馆公共服务政府购买工作的健康发展，使其在购买方式、购买类型和质量监管等方面存在诸多困扰。上世纪70年代，发达国家就试图建立“政府购买图书馆公共服务”机制，并在新公共管理理论和新公共管理运动和推动下得到快速发展。新公共管理理论对如何弥补市场机制缺陷、节省政府财政支出、建立完全竞争市场等方面给予了重点关注。在新的理论和实践活动推动下，政府部门开始重新审视传统政府购买流程存在的问题，并尝试引入社会组织和机构来改善政府绩效。以美国为例，图书馆公共服务的政府购买在20多年时间里经历了三个主要发展阶段：前期摸索阶段、中期快速发展阶段和后期收缩阶段，并在发展过程中建立了一套完善的购买制度。因此，本文将分析美国图书馆公共服务政府购买的边界以及相关管理模式，以总结和吸收其先进经验，促进国内政府购买图书馆公共服务的健康发展。

1　美国政府购买图书馆公共服务的方式和标准

美国学者认为，“政府购买图书馆公共服务”属于“民营化”（Privatization）研究领域。根据美国学界的理解，民营化是指将政府承担的公共管理事务交给社会组织来负责和完成，通过利用民间力量来提供和改进服务[1]。一般来说，民营化主要分三种类型：政府撤资、政府委托、政府淡出。政府委托是指将政府职能或管理事务委托给私人部门负责完成，政府主要做好监督和验收工作。政府委托主要有五种具体形式：即合同外包、特许营业、补助津贴、代金券和强制执行。这里的合同外包与国内“政府购买图书馆公共服务”相似，是指政府与民营组织签订合同协议，将政府负责的图书馆公共服务交给企业或者其他社会组织完成，政府按照合同监督和验收。承接图书馆公共服务的主体可以是企业，也可以是其他公益性组织。在“民营化”模式下，合同外包方式使用最多。有学者研究发现，美国政府几乎都是用合同外包的方式来开展图书馆公共服务购买活动的[2]。因此，本文将重点研究美国政府图书馆公共服务购买的合同外包模式。

一是要符合法律规定。根据美国联邦政府印发的相关文件，在做出图书馆公共服务购买决策时，主要以“政府固有职能”（Inherently government functions）作为依据，凡属于政府固有职能的，严格禁止合同外包。1992年，美国联邦政府购买政策局发布了92号文件，明确了“政府固有职能”界定标准：如果政府的某一职能直接影响公共利益，且属于公务执行范畴的，则可列入政府固有职能范畴内。例如，行使公权裁定利益关系，代表政府作出重大决策时的价值辨别等。“政府固有职能”不包含向政府提出工作建议，也不包含政府内部管理职能。由于“政府固有职能”定义比较笼统，为了提高实际工作中的可操作性，避免出现部分职能的外包决策失误，联邦采购部门对“政府固有职能”进行了细化阐述，并给出了十九条界定标准[3]，明确了禁止外包的职责清单，但是其中没有包含图书馆公共服务，因此，可以对图书馆公共服务购买实施合同外包模式。

二是考虑政府部门工作绩效。从理论上看，只要不属于“政府固有职能”的，都可以通过合同外包的方式由民营机构负责完成。另外，1993年联邦政府发布的《联邦政府绩效和结果法》，要求政府在外包图书馆公共服务之前必须要进行绩效评估。《联邦政府绩效和结果法》是一部关于政府绩效管理的法律，这也是美国历史上第一部政府绩效管理法。该法主要宗旨是促进政府压缩财政支出、提高预算管理水平。该法案对政府绩效管理和评价作出了全面具体的规定，并鼓励政府部门精简部门和优化管理流程。政府部门在作出图书馆公共服务外包决策之前，必须要通过“投入-产出”绩效评估。另外，市场上可提供外包服务的机构数量也会影响政府决策，因为要保证在外包市场是公平、自由竞争的前提下将业务外包给最合适的机构。同时，要保证图书馆公共服务质量达到预期标准，外包成本也要低于政府自己提供服务所需的成本。一般来说，外包成本主要包括支付给承包者的酬金、交易成本以及监管成本。

2　美国政府购买图书馆公共服务的运作模式

美国政府购买图书馆公共服务主要有三种主体参与，分别是政府部门、民间组织、社会公众充当了服务购买者、提供者和接受者的角色。政府部门与民间组织之间是合同关系，双方通过签订合同由民营组织面向公众提供图书馆服务，政府部门主要负责监督和验收。公众则可以针对服务质量问题向政府反馈。

美国政府购买图书馆公共服务主要通过合同约定的方式来进行。政府与民间组织就购买事项签订合作合同，这是法律授予政府的专项采购权力，属于政府合同（Public contract）范畴。因此，图书馆公共服务购买合同适用于政府合同的相关法律依据。值得一提的是，美国联邦法和州法律是相互独立的，各个州有权制定自己的法律，因此美国国内法律体系十分复杂，但基本的法律精神是类似的，本文将主要讨论联邦法律中关于政府合同的立法内容。

2.1购买合同签订程序

目前，美国联邦层面关于政府合同的立法主要有《联邦政府财产管理法》、《联邦政府采购合同法》、《联邦合同管理法》、《政府服务采购改革法》等。上述法律从不同角度对政府制定购买合同作出了约定和规范，形成了一套完善的购买合同法律体系。其中就招投标和谈判程序作出了比较详细的规定。公开招标程序主要分为六个主要阶段：即确定图书馆公共服务购买项目、制定招投标资料、对外公开招投标信息、接受投标、标书评估和决标。竞争性谈判是指政府要求有意向提供服务的社会组织递交竞标申请，政府收到正式申请后与其进行单独会谈，以选实力最强、服务质量最高、价格最公道的社会组织作为购买对象，最后再由上一级主管部门确定最终合作伙伴。上述程序与常规政府购买程序相同，这里不再赘述。

他给罗衫搭一辆出租车，站在原地不动。罗衫钻上车，又摇开车窗，问，你当初完全有理由拒绝她……你为什么要自讨苦吃？西双笑着，挥手向她告别，出租车于是无声地扎进流淌着的紫雾之中。

竞争模式是政府购买公共服务的基本要求之一，在图书馆公共服务购买中也广泛适用。一般竞标采用两种方式，即最低报价或者性价比最高原则[4]，采用这种方法可以从市场上选择最优秀的服务供应者，以达到经济效益和社会效益最优。另外，合同内容要明确购买事项和服务质量，并在此基础上进行成本测算。美国政府购买图书馆公共服务主要分两种：一种是软服务，另一种是硬服务。硬服务是指由明确标准和规范的服务，在制定购买合同过程中，双方可约定购买内容、购买价格、服务方式、质量标准等，例如图书馆建筑、基础设施维护、安保、保洁等。软服务是指没有明确、统一服务质量标准的无形服务，例如咨询服务、图书馆推广服务、特殊人群的服务、服务创新等，这类服务购买成本相对较高。硬服务能够直接采用竞争模式进行购买；软服务购买主要以非竞争购买模式为主，例如合作模式和协商模式等，以弥补竞争购买模式存在的缺陷。

协商模式与竞争模式有较大区别，在协商模式下，政府部门先和一些有服务能力的社会组织进行接触，要求具有购买合作意向的社会组织递交服务方案和设计。服务方案中要明确服务内容和技术方法，但是不需要提交成本预算。政府部门以社会组织提交的服务设计方案作为选择参考依据，并就相关内容与其进行沟通和谈判，最后确定合作内容和方式。在协商模式下，社会组织的服务方式和手段可以灵活选择和调整。除此之外，对于第一次通过竞争购买的社会组织，在合同即将到期之前，政府可以根据其过去服务表现作出是否续期的决定。例如，为了控制购买成本、提高行政管理的稳定性，协商模式通常被用于续约。

合作模式是指政府部门与社会组织开展合作，共同开发和提供图书馆公共服务的方式和内容。合作模式下，购买合同内容比较灵活多样，可以不受绩效评价约束。这种合作模式可以形成长期合作的伙伴关系，从而提高服务质量的保障水平。另外，双方在开展合作过程中，通过进行信息沟通和交流，根据实际需要调整合同内容和服务方式。通常来说，能够与政府建立长期合同关系的，往往是行业中比较有代表性的企业或机构。但是这种合作模式也有其弊端和不足。如果不加以控制，可能会形成垄断，将一些更优秀的企业或机构排除在合作范围外，同时也不利于监管。因此，政府在使用合作模式之前，要尽可能与行业内所有服务供给者进行接触，了解各家机构的优势和劣势，并在此基础上选择最佳合作者。

2.2合同形式的选择

根据合同形式划分，可以将政府购买图书馆公共服务合同分为两种：一种以任务为导向；另一种是以结果为导向。

任务导向合同是一种比较传统的合同形式，它事先在合同中约定购买事项、具体任务的内容、要求和标准，供应者须严格按照合同规范提供服务。政府根据合同约定对服务供给者进行监督和管理。美国政府早期图书馆公共服务购买方式，以任务导向合同为主。

在新公共管理理论快速发展推动下，绩效评估逐渐成为政府部门重要的管理考核方法，纳税人是政府的“客户”，政府公共管理相当于提供社会服务，因此打造一个“低投入、高效率”的政府迎合了社会发展需要[5]。在这种形势下，结果导向合同开始成为政府购买的主要方式。结果导向合同注重以公共服务效果或服务对象感受来评价图书馆公共服务绩效，但是对服务过程没有给出具体要求。结果导向合同认为，在没有任何约束的情况下，公共服务供给者采用的服务方式是最具效率的。政府部门根据服务质量来支付购买费用，这是一种基于服务效果的计价方式。这种购买模式下，服务供给者被赋予了更多自主决策权。例如，某些图书馆为民众提供就业培训，政府会将成功就业的人数作为其服务绩效考核的重要标准之一。

虽然法律对使用结果导向合同没有硬性规定，但是由于这种购买模式具有较大的优势，使得越来越多的政府部门开始使用。但这并不会彻底取代任务导向合同，因为它们具有不同的功能和作用。结果导向合同主要适合目标清晰，考核指标可操作性强的购买项目。例如，图书馆内部安保服务，政府只要求保证图书馆资产安全，内部环境整洁即可，而对图书馆采取何种安全保洁措施则没有硬性规定。任务导向合同主要应用于目标难以衡量的任务，例如图书馆针对特殊人群的服务，目的是为了改善他们在图书馆的体验，这种考核存在较大难度，因此需要事先约定服务内容和标准。

2.3服务供给者的遴选

根据是否盈利，可以将参与政府购买图书馆公共服务的组织分为两类，即盈利性组织和非盈利性组织。美国政府严格按照《合同竞争法》规定，为所有服务供给者创造平等的竞争机会。因此，法律对提供图书馆公共服务的组织机构的盈利性质并没有区别对待。

随着政府购买图书馆公共服务规模不断扩大，学者们对服务供给者的研究也日益深入。有学者指出，从机会平等角度出发，盈利组织和非盈利组织并无差别，但是其不同的性质使得其在承担服务类型方面有较大差别。盈利性组织主要目的是最大化自身收益，追求效率目标。但是图书馆公共服务不能单纯的用经济指标来评价，而是要综合考虑社会公正、信息公平等因素。盈利性组织在提供服务过程中，如果遇到利润与公平冲突，利润必然会占据上风。例如，河滨县图书馆在购买LSSI（Library Systems & Services Inc，图书馆系统和服务公司）的服务时，增加购买支出并没有带来服务质量的提高[6]，因为，如果服务供给者觉得没有利润空间，就会采取不作为或者降低标准来应对，从而导致服务质量下降，这意味着公共利益会受到损害。而对非盈利性组织来说，它们的经营目标并不是利润最大化，大多数是为了更好的履行社会责任和义务，带有明显的公益色彩，因此如果选择非盈利性组织提供服务，更能够保证服务质量。

由上可知，对盈利性组织来说，它们更加适合那些对效率要求较高的服务项目，例如图书馆安保、硬件设施维修等；而对于非盈利性组织来说，它们比较适合对效率目标要求较低，同时比较重视服务价值的项目，例如图书馆的软服务等。因为在提供软服务方面，政府与非盈利性组织的目标更为接近。

2.4服务质量的监管

政府将图书馆公共服务外包出去，并不是说将责任也转包出去了。因此，在采用服务外包模式下，政府必须加强对服务过程的监督，保证服务项目达到预期质量，同时控制好购买成本。根据《联邦政府绩效和结果法》，美国建立了一套比较完善的购买合同监管制度和考核评估体系。开展绩效考核和评估可以保证购买服务达到合同约定要求和目标。根据相关法律规定和购买合同约定，政府部门主要采取以下监督手段：一是实行信息上报制：服务供给者定期将服务提供情况上报给政府进行审查，供政府部门评估；二是建立工作检查机制：政府部门定期对服务供给者开展实地检查，检查人员一般由政府部门工作人员和专家组成，深入到服务提供给者内部开展检查，对于一些重点项目，有时候也会组织社会志愿者或者退休专家长期进驻监督；三是开通用户投诉平台。公众如果对服务供给者提供的服务存在异议，可以直接在投诉平台上投诉，政府部门会处理相关意见；四是审计监督制度：政府委托具有专业审计资质的机构对服务供给者进行审计；五是开展阶段性评估工作[7]。在此基础上，政府还会对购买的服务进行综合评估，以此作为是否续约或更换供给者的参考依据。

2.5合同争议的解决

美国政府签订的图书馆公共服务购买合同属于政府合同范畴，政府合同约定了争议的解决方式，例如可以通过仲裁、协商方式解决，但由于政府是纳税人的代表，因此其与民事合同有一些差别，主要表现在以下几个方面：首先，政府部门掌握了合同解约主动权，政府部门可以根据实际需要自行决定是否终止合同，如果合同继续执行不利于公共利益，政府就可以行使这个权利。现行法律针对政府单方终止合同的行为没有作出明确规定，只是要求其在善意动机下进行。这相当于拓宽了政府部门在履行合同义务方面的自由裁量权。但是在正常情况下，政府部门很少使用这种权力，因为对方可能会寻求其他权利救济方式，从而增加谈判成本。其次，一旦双方出现合同纠纷和争议，可以向法院寻求帮助，也可以向上一级政府申请行政复议和裁决。如果采取行政复议解决合同争议，则要进行内部审查，即服务供给者向上级政府部门提交解决合同争议的建议书，并给出合理的理由，裁决机构根据双方陈述内容和证据作出裁定。这种争议解决手段体现了平等协商精神，以尽可能降低谈判成本。如果协商不能够有效化解争议，当事人可以在作出裁定之后的 90个工作日内向法院提请诉讼[8]。法院上诉委员会负责受理这类案件，这类诉讼程序相对简单，且之前政府部门作出的裁决结果不再具有参考意义，这主要是为了更好的保证双方合法权益。

3　美国经验对完善我国政府购买图书馆公共服务制度的启示

通过前面分析可以发现，美国政府购买图书馆公共服务制度主要有以下几方面特点：①图书馆公共服务被纳入到政府购买范围内；②在作出图书馆公共服务购买决策之前，必须要进行“投出-产出”分析；③政府购买的图书馆公共服务主要分为两种，一种是硬服务，另一种是软服务，两者分别对应不同的购买程序和合同管理机制；④购买模式可以有多种选择，例如竞争模式、协商模式和合作模式；⑤任务导向合同和结果导向合同适用于不同的购买任务；⑥同盈利性质的社会机构可以承接不同的图书馆服务；⑦政府要做好服务供给者监督管理，同时要听取公众意见调整购买方式。鉴于此，本文在总结美国政府购买图书馆公共服务经验基础上，结合本国实际情况提出以下建议：

首先，要实行图书馆公共服务购买“投入-产出”分析制度。在实施图书馆公共服务购买活动之前，要对购买项目进行“投入-产出”分析，对比不同方案的成本和效益。只有购买项目具有最优成本或性价比时，才实施购买活动。在“投入-产出”分析基础上，综合比较其他影响购买的因素，最后再作出购买决策。

其次，要对图书馆公共服务购买的项目进行分类管理。这可以参考美国政府将图书馆公共服务分为软、硬性服务的做法。硬服务强调效率和成本，软服务在此基础上还要体现社会公平、公正原则。对这两个概念明确划分，有利于优化购买程序、提高服务供给者遴选的合理性和科学性。

第三，要规范完善图书馆公共服务购买工作程序。在购买资金使用和预算编制方面，要做到信息公开透明，要使用公开、公平的竞争模式，最大程度降低购买成本，只有将购买流程建立在合理竞争基础上，才能够规避各种权力交易、暗箱操作等不法行为。通过分析美国经验可以发现，竞争性招标无法完全满足图书馆公共服务购买需要，必须要在对购买服务分类基础上，根据不同服务灵活选择相应的购买模式。

第四，加强购买服务质量监督和管理。目前，政府在图书馆公共服务购买监管方面主要集中在资金结算方面，对服务质量缺乏足够重视。根据美国立法经验，要从以下几方面加强监管：一是从服务供给者角度出发，建立信息上报机制；二是从政府角度出发，建立服务过程监督检查制度，发挥第三方专业机构的监督检查作用；三是发动公众参与监督，图书馆

公共服务购买主要是为了满足社会公众需要，他们对图书馆的服务质量更具发言权，因此要重视他们的监督权利。不仅要在服务购买决策之前搜集公众意见，还要在服务提供过程中了解他们的意见和建议，为政府开展服务监督和管理提供参考依据。

第五，要建立购买合同争议解决机制。当前政府在解决图书馆公共服务合同争议时，主要参考其他政府购买项目的做法，除了民事诉讼外，还可以对服务提供过程中提出投诉意见。现有的质疑和投诉制度主要是针对实物购买项目设计的，局限于对购买活动有损害购买方权益的情况下提供解决对策，而很少对合同履行过程中出现的纠纷和争议提出解决方案。对此，我们要尽快建立图书馆公共服务购买争议和纠纷解决机制，如果合同约定的纠纷处理机制不能有效解决问题，则可以向法院提请诉讼或者向上一级政府部门提出行政复议，以完善纠纷处理机制。

（来稿时间：2015年9月）

参考文献：

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8.Das M A.Outsourcing of Library Services in Amravati City: A Case Study[J].Global Journal of Multidisciplinary Studies, 2015, 4（6）：55-62

The System of Government Purchasing Library Public Services in US

Zhang Hongtao（ Library of Qufu Normal University ）

Abstract〔〕In the US, public library services are not “inherently governmental function” range, can carry out government purchases.Public library services are divided into hard services and soft services, the differences are reflected in the form of contract, the purchase pattern, and the choice of service provider.In our country, we need to define the type, process and standard of library public service purchase from the perspective of legislation, establish a “cast - output ‘analysis system, service quality monitoring mechanisms and dispute settlement mechanism.

Keywords〔〕Government purchasesUSLibrary public servicesOutsourcing contract

〔作者简介〕张宏涛（1974-），男，硕士，曲阜师范大学图书馆馆员，研究方向：图书馆学。