面向新型城镇化的城市国土空间利用质量评析——城市国土空间利用质量内涵初探

■ 张玉茜/姜仁荣/杜茎深

（1.深圳市数字城市工程研究中心，广东 深圳 518034；2.国土资源部城市土地资源监测与仿真重点实验室，广东深圳 518034）

面向新型城镇化的城市国土空间利用质量评析
——城市国土空间利用质量内涵初探

■ 张玉茜/姜仁荣/杜茎深

（1.深圳市数字城市工程研究中心，广东 深圳 518034；2.国土资源部城市土地资源监测与仿真重点实验室，广东深圳 518034）

基于对城市国土空间概念特征的梳理和对国土空间利用、国土空间利用质量的剖析，将城市国土空间利用质量的内涵界定为：城市边界划定范围内国土空间的利用过程，以及由此形成的特定利用结果，包括利用结构、功能、布局、强度等，对城市社会和谐、经济发展与生态保护目标的支撑能力。新型城镇化的时代背景下，城市国土空间利用质量的评价标准应涵盖统筹协调、集约高效、生态文明、安全宜居、传承共享等五大方面。

城市国土空间；利用质量；内涵；新型城镇化

党的十八大报告指出，国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。此后的一系列文件和报告中，都指出要大力推进生态文明建设、优化国土空间开发格局。为此，2014年，国土资源部专门设立了《新型城镇化的区域国土空间利用质量提升技术》项目，旨在通过对国土空间利用质量的评价，提出国土空间质量提升的关键性技术，实现国土空间高质量利用的目标。深圳市数字城市工程研究中心承担了该项目中的课题四——《基于城市尺度的国土空间利用质量评价与提升关键技术及示范研究》的研究任务。其中，面向新型城镇化的城市国土空间利用质量内涵是研究工作开展的前提和基点。

目前，学术界对城市国土空间利用质量内涵的界定还没有明确的说法，本次研究是在新型城镇化背景下，对城市国土空间利用质量内涵进行探索性研究，为下一步指导评价和提升城市国土空间利用质量奠定基础。

1 城市国土空间的概念和特征

2010年，《全国主体功能区规划》对国土空间进行了明确的界定：“国土空间指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所与环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等”。从广度上，国土空间具有政治学行政界限限定、具有国家主权概念，包含了国家主权意义上的领海和领空；从深度上，国土空间具有立体概念，包括地上层、地表层和地下层。从社会的角度，国土空间是人类赖以生存和发展的家园，是与人类生产、生活密切相关的空间。从自然属性上，国土空间具有数量的有限性和位置的固定性以及区位的差异性。当限定在某个国家范围内时，强调国家主权的国土空间意义不大，研究时可从国家的角度分为城市群、市域和城市三个尺度。本文所探讨的正是其中的城市尺度。首先要回答什么是城市国土空间，城市国土空间特征是什么？

城市区别于农村，城市国土空间可以简单地理解是划定为城市边界范围内的国土空间。城市边界的划分标准可以多样化，不同城市所采用的划分标准不同。有的城市辖区面积较小，建成度较高，全市行政设区，其行政边界即为城市边界，如深圳市。有的城市辖区面积较大，且城市扩张较快，原有的郊县全部改制成区，如果以行政区界为城市边界则不能很好地体现城乡空间边界，如武汉、广州等城市，这一类型城市可根据城市规划区或城市建成区来界定城市范围。不管划分的标准如何，城市却表现出以下几个方面的共性特征：

(1)城市是人类创造的，它是一种人工环境，而乡村则更多的是一种自然环境；

(2)城市是人类为满足自身生存和发展的需要而创造的，因此城市是具有一定的功能；

(3)城市是人的聚集，人具有社会性，因此城市也具有社会属性；

(4)城市人口的聚集带来了大量的经济活动，表现为经济上的非农业性。

城市国土空间的主要特征有：

(1)城市国土空间利用方式多样化。由于城市具有一定的功能，城市国土空间要满足人类的生产生活及生存舒适的各种需求，因此，城市国土空间的利用方式比农村更多样化，利用类型也更复杂。

(2)城市国土空间中建设用地比重大。城市经济上的非农性特征，导致城市国土空间中建设用地比重较大。具体表现为：①交通用地等基础设施用地比例远大于农村；②工业用地、商业用地等生产性用地比例远大于农村；③居住用地比例远大于农村。

(3)城市国土空间利用集约利用水平较高。要满足人口不断增长的用地需要，必须要对城市土地进行节约集约利用。城市人均占有土地面积比例远远小于农村。

(4)城市土地单位面积经济效益高于农村。城市是各种经济活动在地理上大规模集中的结果，其经济活动比农村丰富和频繁。生产力和生产效率要比农村高，因此其单位面积经济效益要高于农村。

(5)城市国土空间立体化利用程度较强。由于城市国土空间集约利用程度较高，土地位置又具有固定性和有限性，因此，城市国土空间利用越来越向着空中和地下发展，其立体开发利用程度越来越高。

2 对城市国土空间利用质量内涵的认识

在定义城市国土空间利用质量的内涵之前，首先要界定什么是国土空间利用？什么是国土空间利用质量？

2.1 国土空间利用的内涵

目前，国内外学术界还没有对国土空间利用的内涵和外延进行明确的界定，我们可以从以下几方面对国土空间利用加以理解：第一，涉及到利用都是与人类活动密切相关的。国土空间利用可以是对国土空间的使用活动，也可以是保护活动，还可以是改造活动。第二，利用是为了实现人们一定的目的。这就决定了不同的发展阶段，出于不同的目的，国土空间利用的方式也会不同。可见，国土空间利用是一个变化的、可调整的过程。第三，利用需要遵循客观事物的自然属性和规律而开展活动。以土地为例，人们在对土地利用过程中，如果不去遵循土地的自然属性和规律而开展活动，极有可能导致严重后果，而且是很难修复的，甚至是永久性的伤害。第四，国土空间利用最终表现为国土空间结构、功能、强度等方面。空间结构是否合理、功能布局是否优化、资源开发强度是否过大，这些都是国土空间利用的表现。综合以上，可以认为国土空间利用的内涵为：在一定社会生产方式下，人们为了一定的目的，依据国土空间自然属性及其规律，对国土空间进行的使用、保护和改造等活动，主要表现为国土空间结构、功能、布局等方面的结果。

2.2 国土空间质量的内涵

国土空间利用质量，直观地说是国土空间利用的好坏程度，其质量的好坏表现在利用的过程和结果当中。另外，国土空间利用质量还具有客观性、主观性和综合性的特征。其客观性主要体现国土空间利用必须符合的结构合理性，功能多样性，布局完善性，强度的适中性等方面客观要求；其主观性主要体现在国土空间利用是以满足和实现人的目的为基础，随着社会经济的发展，人们对国土空间利用的目的和要求也在不断发生变化，则国土空间利用质量必然随着人的主观性而发生改变；其综合性表现为在实现人们目的的同时，还要考虑社会和谐、经济发展和生态保护等综合因素。因此，我们提出，国土空间利用质量是指国土空间的利用过程，以及由此形成的特定利用结果，包括利用结构、功能、布局、强度等，对社会和谐、经济发展与生态保护目标的支撑能力。

2.3 城市国土空间利用质量的内涵

综合以上，我们将城市国土空间利用质量定义为：城市边界划定范围内国土空间的利用过程，以及由此形成的特定利用结果，包括利用结构、功能、布局、强度等，对城市社会和谐、经济发展与生态保护目标的支撑能力。城市国土空间利用质量具有重要的战略意义，它不仅是优化城市国土空间开发格局的前提条件，也是推进我国城市生态文明建设的重要举措，还是促进城市社会经济和谐发展的重要支撑。

根据对城市国土空间利用质量内涵的界定，其基本要求包括：

(1)结构、功能、布局、强度要合理。针对城市国土空间建设用地增量有限的特征，需要控制开发强度，调整空间结构、优化空间布局、提升用地功能，实现存量土地再利用，促进城市国土空间实现集约高效利用，满足经济健康发展的需要。

(2)要妥善解决在快速城市化过程中形成了众多的历史遗留用地和违法用地问题，促进城市低效用地的利用，满足社会和谐发展的需要。

(3)满足人们居住环境改善的需求、生态环境迫切要求提升的需求，满足生态环境发展的需要。

(4)国土空间是我们及子孙后代共同的生存发展空间，要满足城市可持续发展的需要。

城市国土空间利用质量的内涵可以从以下几个方面加以理解：

(1)客观上讲，城市国土空间利用质量在某些方面已经有了明确的标准。比如国土空间利用过程中，城市产业用地结构、居住用地结构等标准已经较为明确，在人类密集的生态、生产、生活的过程中需要符合这一标准。

(2)从主观上讲，城市国土空间利用质量标准还需认真研究探讨。城市国土空间的利用与城市社会和谐、经济发展与生态保护目标的支撑关系究竟如何，是与人的主观感受密不可分的，而人的主观感觉各不相同，这就需要进一步加以研究。

(3)城市国土空间利用质量同样具有动态性和空间差异性。随着国土空间利用的推进，利用结构的调整，产业布局的变化，城市国土空间的利用质量也会有相应的改变。

(4)城市国土空间利用质量是对城市资源综合利用的表现。

3 面向新型城镇化的城市国土空间利用质量

党的十八大报告中提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”[1]，新型城镇化道路是将来城镇化进程中始终要坚持的方向。城市国土空间利用质量具有动态性特征，也表现在适应时代的要求方面。那么在新型城镇化的时代背景下，城市国土空间利用质量的要求是什么，评判标准是什么？

对于这一方面的研究，国际上暂时没有，国内的研究主要集中在新型城镇化下的土地节约集约利用理论与实践，包括节约集约利用的技术方法、评价指标、政策研究、利用模式等方面的探讨，研究点主要聚集在节约集约利用上，但还不能全面地反映城市国土空间利用质量的全部内容，未来对城市国土空间利用质量的研究，还需从评价技术、提升技术、示范应用等方面加以深入。

新型城镇化是城镇化发展的新阶段，是城镇化的历史性转折，是城镇化进程中量变到质变的转变过程。与传统城镇化相比，新型城镇化突出表现在：

(1)新型城镇化的核心是以人为本[2]，更加注重人的城镇化问题。新型城镇化不仅只是关系城镇化过程中城市土地的扩张，而要保护农民利益，将人的城镇化问题与土地城镇化问题一并解决，实现“人的无差别发展”，有效解决农村劳动力亟待转移的问题。

(2)新型城镇化强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转型，解决城乡差距大、二元结构矛盾突出的问题，实现城乡统筹和可持续发展。

(3)新型城镇化的“新”，是对传统城镇化的一场更新变革。不仅要在体制上、技术上进行创新，而且要对人们传统的观念上进行更新。

新型城镇化的核心是以人为本，而城市国土空间是城市居民赖以生存和发展的家园，是与人们生产、生活密切相关的空间。因此，着眼于城市，新型城镇化的发展必须依赖于国土空间的高质量利用，新型城镇化也必然对城市国土空间利用质量提出新的时代要求：

(1)新型城镇化强调统筹协调，重点关注城市内部的统筹协调。如产城融合（工业园区布局与城市功能的合理性、工业园区功能的多样化）、城市空间内部功能结构的合理性等。

(2)新型城镇化过程中随着人口规模的增加，建设用地规模必然也要增加，而城市国土空间又具有明显的稀缺性特征，这就要求对城市国土空间加以集约高效利用。尤其要重点关注城市生产、生活用地及其地上地下空间的集约高效利用。如低效用地比率、闲置用地率、房屋空置率、工业用地产出率等。

(3)新型城镇化在促进产业发展、改善居民生活质量的同时，必然会增加生态环境的负荷，因此在国土空间利用时，要注重生态文明的建设。如城市生态空间的保护、生态产品的可达性、城市生产生活的节能减排、低碳绿色等。

(4)新型城镇化以人为本，还要考虑城市居民的安全宜居性，要重点关注城市安全性如建筑抗灾质量、避灾场所的设置及其服务范围、潜在事故灾害点的空间隔离、应急设施的保障等；宜居性如生活、生产空间的保障程度和各种辅助设施的完备性，包括城市交通的便利、公共休闲空间的配置等。

(5)新型城镇化要关注城市精神的传承与彰显，共享城镇化发展成果在不同身份、不同收入阶层城市居民间的公平分享，同时还有城市文化的传承共享。

以上，既可以说是新型城镇化与城市国土空间利用质量的关系，也可以说是新型城镇化对城市国土空间利用质量的要求。综合起来，新型城镇化对城市国土空间利用质量的要求为：统筹协调、集约高效、生态文明、安全宜居、传承共享。这五大要求也是我国面向新型城镇化的城市国土空间利用质量评价标准。

4 结论

(1)明晰城市国土空间利用质量的内涵具有十分重要的意义。这也体现了党的十八大以来，中央系列文件中生态文明建设的精神和要求。

(2)在国土空间的定义上，结合城市的划分及城市的本质，分析了城市国土空间的特征。并分析了国土空间利用和国土空间利用质量的内涵。两者相结合，分析得出了城市国土空间利用质量是指：城市边界划定范围内国土空间的利用过程，以及由此形成的特定利用结果，包括利用结构、功能、布局、强度等，对城市社会和谐、经济发展与生态保护目标的支撑能力。

(3)根据新型城镇化的特征和要求，需要从统筹协调、集约高效、生态文明、安全宜居、传承共享等五个方面对城市国土空间利用质量进行综合评价。并对每个方面主要表现的问题加以剖析，为下一步的评价指标体系的建立奠定基础。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社,2012.

[2]向春玲.社会治理创新与新型城镇化建设[M].北京:中国人事出版社,2014.

Quality Assessment of New-Type Urbanization Oriented Urban Land and Space Use—Discussion on the Connotation of the Quality of Urban Land and Space Use

ZHANG Yuqian, JIANG Renrong, DU Jingshen
(1.Shenzhen Research Center of Digital City Engineering, Shenzhen, Guangdong 518034; 2. Key Laboratory of Urban Land Resources Monitoring and Simulation Ministry of Land and Resources of China, Shenzhen, Guangdong 518034)

Through straightening out the concept and features of urban land and space, as well as analyzing both national land space use and utilization quality, the connotation of the quality of urban land and space use is defned as: the supporting capacity that the utilization process of land space within the scope of city boundary delimitation, and its specifc using results including structure, function, layout, intensity has provided for realizing the goal of the city social harmony, economic development and ecological protection. Under the background of newtype urbanization, we should cover the range of overall coordination, intensive and high effciency, ecological civilization, safe and livable urban neighborhoods, inheritance and sharing in setting up the evaluating standard of the quality of urban land and space use.

urban land and space; use quality; connotation; new-type urbanization

F062.1；F061.6

A

1672-6995（2016）09-0061-04

2016-06-03；

2016-07-05

国土资源部公益性行业科研专项“基于城市尺度的国土空间利用质量评价提升技术研究与示范”（201411014-4）

张玉茜（1978-），女，江西省泰和县人，深圳市数字城市工程研究中心高级工程师，地理学与地理信息系统硕士，主要从事地理信息和土地利用规划研究。