关于完善行政纠纷化解机制的思考

赵杰伟

（铁道警察学院 法律系，河南 郑州 450053）

关于完善行政纠纷化解机制的思考

赵杰伟

（铁道警察学院 法律系，河南 郑州 450053）

近些年来，我国的行政纠纷越积越多，治安管理中的矛盾纠纷尤为明显。传统的单一的行政复议和行政诉讼等纠纷解决方式已难堪其重，行政纠纷解决的难度也越来越大。因此，更新纠纷化解理念，完善行政调解制度，加强信访制度建设，改革行政复议制度，改进行政诉讼制度，加强几种纠纷化解方式的衔接，对我国的行政纠纷化解和治安管理工作的加强显得尤为重要和紧迫。

行政纠纷；行政调解；行政复议；信访；行政诉讼

一、我国行政纠纷发展的新趋势

（一）行政纠纷主体呈现多元化趋势

随着我国经济的高速发展，经济结构和财产分配方式发生了巨大变化，行政纠纷主体也在不断增多，正由一元化向多元化方向发展。改革开放初期，1978年开始的以市场化为取向的农村改革，是我国农业发展的历史性转折点，这一时期农民收入快速增长，但引发的行政纠纷相对较少。而在1985年左右开始的国企改革，逐步扩大企业经营自主权，实施减员增效，很多国企职工下岗，一些职工在下岗后没有及时实现二次就业，往往成为当时行政纠纷的主体。近些年来，随着改革开放的进一步深化，一些新问题不断出现，如城乡有别的户籍制度、贫富差距的不断拉大、城市发展中的强制拆迁、日益上涨的房价引发的住房保障纠纷、个别医生职业道德的沦丧造成的医患矛盾、大学扩招带来的就业困难等引发的行政纠纷层出不穷，其主体也从单一向复杂化发展。而行政纠纷主体的多元化发展带来的直接后果就是行政纠纷的不断增多，从而影响到社会稳定。

（二）行政纠纷内容呈现多样性复杂性

随着社会改革的迅猛发展，我国转型期的行政纠纷日益向复杂化方向发展。目前我国的行政纠纷除了传统的行政纠纷类型外，经济发展的高速态势引发的强制拆迁、雾霾治理、房屋质量、物业管理、交通拥堵、医疗事故、行政执法、社会保障、大学生就业等纠纷越来越多。现代社会人们的法治意识在不断增强，接受信息的渠道也越来越方便、快捷，矛盾纠纷的触发点相对增加，如警民关系、噪声污染（广场舞等）等等，这些纠纷已经成为非常普遍的现象。

（三）行政纠纷形式呈现多发性、突发性、暴力性和群体性

行政纠纷主体和内容的多元化、复杂化导致行政纠纷的形式多样化。一般情况下，语言冲突、信访、上访等合法行为是行政纠纷的初期表现。后来逐渐发展成缠访、闹访等不合法行为，在实践中，有的行政冲突通过温和的方式如集会、游行、示威、上访等进行，而有的行政冲突则表现为具有暴力色彩的械斗、集体围攻。无论哪种形式，参与者的目的都一样，都是想通过这些方式维护自己的利益，表达自己的诉求。行政纠纷的发生往往出人意料，非常突然，防不胜防，无法对其进行事前的控制，具有突发性特点。

随着基层群众维权意识的进一步增强，加上不少群众受“法不责众”心理的驱使，行政纠纷涉及的人数越来越多，规模越来越大，群体行为逐渐呈现出自发松散型向组织策划型发展，并容易做出情绪化、过激化、暴力化的行为。如据和讯网报道，2012 年1月1日上午9点左右，河南省安阳市发生了因非法集资引发的堵路堵门、恶意串联、聚众闹事等违法行为。当地数千名市民聚集于安阳市火车站、文化宫等地，导致该市解放大道等道路拥堵，随后，安阳市调集几百名警力赶赴现场，通过多种手段维持现场秩序，并要求全市欲前往安阳火车站、汽车站等地的车辆绕道通行。

（四）行政纠纷成因复杂，调解难度加大

错综复杂的行政纠纷有些起源于参与者的权益受到侵害后找不到合理的诉求渠道，有些起源于群体之间千丝万缕的利益纠纷，有些起源于国家宏观调控政策的不公正的后果，另外长期积累的相对剥夺感等也会成为行政纠纷的起因。行政纠纷种类越来越多，主体和内容越来越复杂，以致行政纠纷越来越难以处理。

二、我国已有行政纠纷解决方式的困境

目前，我国的行政纠纷解决方式主要有行政复议、行政诉讼、信访、行政调解等。但是，这些行政纠纷解决方式在实践中存在很多问题，在适用的过程中面临一些困境。

一是行政调解制度亟需完善。行政调解是一种非常重要的纠纷化解方式。它在实践中主要存在以下问题：第一，行政调解工作人员素质不高。现有的行政调解工作人员主要是基层政府或其职能部门的工作人员，文化水平和法律素质相对较低。第二，行政调解没有形成与人民调解和司法调解衔接的联动机制。行政调解、人民调解、司法调解并称我国的三大调解机制，形成了我国的“大调解”制度。但三种调解机制缺乏相互配合，没有形成联动机制。

二是行政复议制度需要改革。行政复议作为我国的行政内部监督机制，因其具有及时、方便行政相对人等特点在解决行政纠纷的过程中发挥了重要作用，但也存在问题。主要表现在是：第一，行政复议机构不独立。我国的行政复议机构在实践中往往是政府的法制部门，而许多行政决定就是政府职能部门作出的，出于政府自身利益的考虑，行政复议申请很难被受理，即使受理也很难作出撤销或变更决定。行政复议机构很难公正、公平地受理和审理行政复议案件［1］。第二，行政复议案件胜诉率不高。行政复议机关一般是作出行政行为的上级行政机关或同级政府，它们之间存在上下级的关系，它们往往为了维护上下级行政机关的利益而作出维持决定，行政相对人通过行政复议很难获得相应的救济。第三，行政复议机关工作人员法律素质不高。行政复议具有准司法性质，这就要求行政复议机关工作人员具有较高的法律素质。但是，实践中行政复议机关工作人员没有相应的资格准入制度，只要通过一般公务员考试即可进入这个队伍，并且往往需要干其他行政工作，不能专心于行政复议工作，法律素质不高。第四，审理机制不完善。目前的行政复议审理主要采取书面审理的方式，存在很多弊端。

三是行政诉讼制度仍需改进。2014年我国《行政诉讼法》的修改，在很大程度上缓解了立案难、审理难、执行难的问题，但行政诉讼制度仍然存在很多问题。首先，受案范围狭窄。虽然本次行政诉讼法的修改已经扩大了行政诉讼的受案范围，将行政规范性文件纳入了司法审查的范畴，但相对于国外对受案范围采取的否定列举式规定，我国的受案范围还是过窄，不能全面保护相对人权益。其次，案件审理无法实现司法独立，行政干涉较多。行政诉讼案件一般由被告所在地法院管辖。而法院和当地政府存在千丝万缕的联系，在行政审判中，法院受到行政机关的干涉较多，不能依法独立审判。最后，行政案件不适用调解。很多行政案件如果采用调解的方式解决，可能会取得更好的效果，而且与中国的传统文化相契合，但是我国修改后的行政诉讼法仍然规定了行政诉讼不适用调解制度。

四是信访、行政调解、行政复议、行政诉讼等纠纷化解方式之间缺乏有效衔接。行政复议、行政诉讼、信访、行政调解等均是解决行政纠纷的方式。但是在实践中除了行政复议和行政诉讼存在一定的配合之外，其他几种纠纷解决方式没有衔接和配合，不能很好地保护相对人的合法权益。

三、我国行政纠纷化解机制的完善

当前，行政纠纷的化解已成为政府和社会共同关注的重要课题。为有效预防和减少行政纠纷的发生，必须建立一套切实有效的行政纠纷解决机制。结合前述分析，笔者认为应在以下几个方面予以完善。

（一）完善行政调解制度

1.提高行政调解工作人员素质

首先，在选择行政调解工作人员时要注意把一些文化素质高、懂政策、懂法律、责任心强、热爱调解工作的人员吸收到调解人员队伍中，按照“三懂三会”（懂政治，会做群众工作；懂政策，会用政策规定处理行政纠纷；懂法律，会用法律、法规化解行政纠纷和处理群众关心的“热点”、“难点”问题）的标准选取行政调解人员。其次，要加强对行政调解工作人员的培训及考核，由所在地行政机关法制部门组织关于调解知识和法律知识的培训，提高行政调解工作人员的专业水准和法律素质。再次，实行行政调解工作人员持证上岗制度，由行政机关专门针对行政调解工作人员设置相关的资格，并组织相应的资格考试，合格者方能担任调解工作人员。最后，要提高行政调解工作人员的待遇。对取得调解员资格并愿意长期从事调解工作的，在职务升迁和工资待遇上由所在行政机关予以保障。

2.开展联合调解，形成人民调解、司法调解和行政调解的联动衔接机制

长期以来，在行政纠纷化解机制中，人民调解、行政调解、司法调解各自为政，相互之间缺乏配合和协调，甚至有时会出现相互推诿、不负责任的情况，化解矛盾的效率大大降低。郑州市金水区近年来立足调解工作的实际，经过不断探索和发展，已经形成了行政调解和人民调解工作之间的联动衔接［2］。在此基础上，笔者认为，应当继续探索建立人民调解、行政调解、司法调解“三调对接”的衔接机制，使三者有效联动，有利于更好地解决行政纠纷。一方面，在人民调解与司法调解的衔接配合上，通过诉前告知、诉中委托和吸收人民调解员参与建立起诉讼调解等机制。另一方面，在人民调解与行政调解的衔接配合上，通过组建联合调解室、调解中心等方式建立联合调解机制。人民调解、行政调解、司法调解在行政纠纷化解中形成良性互动，最大程度地以调解的方式解决行政纠纷，推动行政纠纷化解工作的进一步发展与深化，可以实现三种调解方式的优势互补，形成化解行政纠纷的合力，有助于相关职能部门加强相互了解，发挥调解优势，成功化解人民内部矛盾，从而更好地维护社会和谐与稳定。

（二）加强信访制度建设

首先，坚持领导干部定期接访制度。省、市、县、乡领导干部应该定期接待上访群众，设定上访群众接待日，与群众面对面地的近距离接触，当场答复和解决群众反映的问题，对于不能当场解决的，列出解决问题的时间表。其次，构建领导干部包案制度。领导应该身先士卒，做好表率，带头承包信访案件，与上访人实现零距离接触，抓住人民群众上访的主要矛盾，找准解决途径，及时把矛盾纠纷消灭在萌芽状态。再次，在信访部门设立专门的信访专员。信访专员可以为人民群众提供信访咨询，及时了解人民群众的利益诉求。为保障当事人的合法权益，可以赋予信访专员独立的调查权，任何组织、机构和个人不得干涉信访专员的调查。这样可以更好地查清案件真相，解决矛盾纠纷。另外，信访专员还可以享有调解权。信访专员对行政机关与信访人员之间存在的问题可以居中调解，促使双方达成一致，更快地解决矛盾纠纷［3］。

（三）改革行政复议制度

第一，设立行政复议委员会。行政复议委员会委员可由具有较高法律素养的行政机关工作人员、具有丰富法律知识和实务经验的法学院校教师或研究人员、律师等组成。其中行政机关之外的人员要占到2/3以上，以保障做到行政复议的独立。第二，提高行政复议工作人员法律素质。要实现行政复议人员的专职化和专业化，可以借鉴司法考试、公安民警执法资格等级考试等，建立行政复议工作人员准入制度，实行全国统一考试，持证上岗，提高行政复议工作人员准入门槛。第三，完善审理机制。在审理机制上可以采取以开庭审理为主、书面审理为辅的方式。开庭审理时可以采用听证、实地调查、现场勘查等方式来进行调查取证，公正地作出复议决定。

（四）改进行政诉讼制度

首先，扩大行政诉讼受案范围。一是扩大对行政相对人的权利保护范围，把宪法规定的基本权利如受教育权、劳动权、监督权等纳入行政诉讼的审查范围。二是将内部行政行为规定在受案范围之内。法院在受理案件时应当根据行政行为的性质而不是行政行为的对象来确定是否立案。因此，无论是行政相对人还是行政机关的工作人员，只要其权利受到行政机关的侵犯，就可以向法院寻求司法保护。三是对行政诉讼受案范围的规定方式进行修改。目前，我国对行政诉讼受案范围主要采用的是肯定列举式，如果行政机关作出的行为在行政诉讼法中没有被列举，就不能向法院提起行政诉讼，这不利于保护相对人的合法权益。可以考虑借鉴国外立法经验，采用否定列举的方式，把不能受理的行政案件明确规定出来，其余的案件法院均可受理。

其次，设立专门的行政法院。目前，我国人民法院有专门的行政审判庭，并且为了避免行政机关的干涉《行政诉讼法》还规定了“异地管辖”制度。但是，这些制度仍然不能完全避免行政机关对行政审判的干预，而且会增加相对人的诉讼成本。可以考虑设立专门的行政法院。行政法院的设置可以根据经济发展水平、人文等因素，不按行政区划设立，这样可以避免行政机关的干涉，保证法院审判的独立。

最后，建立行政诉讼调解制度。在中国的传统文化中，“无讼”“耻讼”观念影响至深。行政相对人不在万不得已的情况下，一般不愿意和政府对簿公堂。如果能在行政诉讼中设立调解制度，通过法院的调解使行政机关和相对人握手言和，既符合相对人的心理期待，又有利于纠纷的解决，同时也符合行政机关的需求。实践中，行政机关也不愿意参加行政诉讼，因为如果被法院判决败诉，会影响到政府形象和领导人的政绩。因此，行政诉讼中应当以调解为原则，但调解不能违背法律。行政诉讼调解的根本目的应当是政治考量和法律考量的结合，调解的关键应当是保证程序的公平公正。

（五）加强信访、行政复议、行政诉讼等行政纠纷解决方式之间的衔接和配合

行政纠纷解决机制主要包括行政复议、信访、申诉、行政诉讼等方式。从解决行政纠纷的法律和社会效果上来讲，它们各有优势和劣势，而且从一定程度上来说，它们在解决社会矛盾纠纷时体现出一种明显的互补性。为了更好地化解行政纠纷，就必须做好这些行政纠纷解决方式的衔接。具体来说，主要包括以下几点。

1.加强行政复议和行政诉讼的衔接

从传统意义上来讲，一般情况下，行政相对人如果不服行政机关作出的具体行政行为，既可以到行政复议机关申请行政复议，也可以到法院提起行政诉讼，从而解决行政纠纷。但是，我国的相关法律法规规定，有些行政纠纷只能通过申请复议的方式解决，或者是申请两次复议后就不能再提起行政诉讼，这样的解决方式既不利于解决行政纠纷，也违背了“司法终局”的原则。因此，为了加强行政复议和行政诉讼的衔接，应当允许行政相对人对任何行政纠纷的解决方式进行选择，并且在选择行政复议后还可以最终通过诉讼的方式解决，这样有利于化解矛盾，维护社会秩序。

2.加强信访和行政诉讼的衔接

行政机关的信访部门在维护社会稳定、促进经济发展、解决行政纠纷方面起到了很大的作用。但在与法院的工作对接上存在较大问题。应加强这两种行政纠纷解决方式的对接。法院可以派工作经验丰富的法官到信访部门协助处理，信访部门在遇到重大、疑难行政纠纷案件时也可以邀请人民法院的法官协助处理信访案件，实现信访工作与行政诉讼的有效对接。

3.引入行政诉讼调解制度，实现“判调结合”

行政诉讼调解制度方便、及时，并可以降低诉讼成本，在解决行政纠纷时具有迅速和便利的特点，能够相对简便地解决行政纠纷，使当事人能以较低的代价获得较大的利益。因此，行政诉讼调解对于化解行政纠纷、构建和谐社会具有重要意义。为此我国法院应在行政诉讼领域引入行政诉讼调解制度。对于行政机关与行政相对人之间的行政纠纷，法院在调解时要坚持自愿原则，对双方当事人都同意调解的案件进行调解，如果当事人不同意调解或者久调不决，应当坚持“能调则调、调判结合”的原则，及时做出判决。

［1］湛中乐.论行政复议法的修改与完善［J］.中国工商管理研究，2005（7）：4-5.

［2］刘永红，王安平.构建多元化纠纷解决机制的法律思考［J］.西华师范大学学报，2009（1）:9.

［3］李青，沈建军.创新大调解机制的思考［J］.中共乐山市委党校学报，2011（3）:58-61.

责任编辑：时娜

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1009-3192（2016）03-0116-04

2016-01-26

赵杰伟，男，河南濮阳人，郑州大学宪法行政法学专业2013级硕士研究生，铁道警察学院法律系讲师，主要研究方向为宪法、行政法。