创新推行要素生态化配置改革——泰顺县要素生态化配置综合改革评估报告

吴辉江 包长远 林松跑

创新推行要素生态化配置改革
——泰顺县要素生态化配置综合改革评估报告

吴辉江 包长远 林松跑

为探索出一条县域绿色发展、转型发展新路，确立生态在经济社会发展中的刚性地位，建立资源要素分配与生态环境改善相挂钩的机制体制，泰顺县启动了要素生态化配置综合改革。要素生态化配置综合改革是泰顺县在省市范围内首创性特色改革项目，是山区创新实践“五位一体”发展布局，推动生态文明发展的突破性改革举措。推行该项改革，将有效建立起一套系统完整的生态化考核指标体系，促进县域经济社会全面生态化转型发展，为省市乃至全国同类地区提供经验借鉴和样本示范。其基本思路是：创新推行“一优先五捆绑”的要素生态化配置改革，即坚持生态优先，实行资金、项目、土地、人才、政策五要素捆绑，由县财政统筹安排1亿元，对全县10个乡镇实施生态经济体系、生态安全体系、生态家园体系、生态管理体系等四个方面28项生态化指标考核，促使要素配置与生态效益全面挂钩，引导各资源要素整体向生态功能倾斜，全面促进资源配置优化、集约高效，推动全县经济社会生态化转型发展。

主要做法

建立以环境改善为核心的生态考核指标体系。在全省率先建立乡镇生态考核指标体系，指标设置突出生态在考核中的核心地位，遵循可获取、可度量、可操作、可比较等原则设置考核指标，考核内容包括注重经济转型的生态经济层面9项、注重生态环境保护的生态安全层面10项、注重空间布局优化的生态家园层面6项、注重社会和谐发展的生态管理层面3项，共4项一级指标、11项二级指标、28项三级指标。按照各项指标对生态建设的贡献率不同，通过极值线形模式确定指标权重。

完善以生态贡献为标尺的生态考核评价办法。要素生态化配置综合改革共涉及考核评价指标4个方面28项，重点突出各指标本年度与上一年度的比较情况。同时，为保证考核的科学性和合理性，根据各乡镇的生态环境、经济社会发展的不同基础，在每一项指标考核中赋予乡镇不同的考核难度系数。考核以百分制进行赋分，考核得分=生态经济得分（35%）+生态安全得分（30%）+生态家园得分（25%）+生态管理得分（10%）。

强化以资源要素为动力的生态考核结果运用。按照生态化考核结果的不同档次，实行资金、项目、土地、人才和政策等资源要素的差异化分配。资金方面，县财政统筹安排1亿元,专项用于县级要素生态化改革财政补助奖励。项目方面，对优胜乡镇将优先安排政府投资项目、三年特扶项目、民生项目、产业项目，并列入年度政府投资预算草案，积极向上申报争取资金支持。土地方面，每年安排100亩用地指标作为要素生态化改革用地奖励指标，且允许奖励指标进行有偿统筹使用。人才方面，对优胜乡镇将优先安排省市下派的挂职干部及大学生村官，允许行政人员和事业人员实际在编率比全县乡镇平均水平高5个百分点。干部激励政策方面，对考核第一档次乡镇授予“绿色发展优秀奖”，连续两年考核结果均为优秀的给予集体嘉奖，连续三年考核结果均为优秀的给予集体记功。

主要成效

为“三大国家级试点”改革提供了有效抓手。2014年以来，泰顺县先后承接国家主体功能区建设试点、全国生态文明建设试点、国家生态保护与建设示范区建设试点“三大国家级改革试点”，特别是国家主体功能区试点，其基本思路是调整完善区域政策和绩效评价，建立国家公园体制，优化空间开发结构，推动区域转型发展。在此思路基础上，泰顺县提出打造“廊桥国家公园”的目标定位，积极探索符合国家主体功能区战略的体制机制、空间布局、发展模式和转型路径。要素生态化配置改革，就是统揽三大国家级改革试点和推进“廊桥国家公园”建设的具体抓手，力求在主体功能区试点建设中先行先试、创出品牌、抓出成效，将山区生态文明建设制度化、系统化、常态化，从而为省市乃至全国同类地区提供试点经验和典型示范。

确立了生态在山区转型发展中的刚性地位。生态文明时代，自然资本必然会替代人造资本成为最稀缺资本，生态环境将成为生产力中最活跃要素。对于泰顺县这种担负特殊生态功能的山区县而言，探索发展与保护“双赢”的绿色发展道路，从一开始就是改革的题中要义。去年全省取消26个欠发达县GDP考核之后，泰顺县因势利导，推行要素生态化配置改革，除空气外其他28项生态要素指标全部进行量化考核，就是通过制度化创新，确立生态在经济社会发展中的优先地位，在保护好山区特色生态禀赋的前提基础上，形成生产生活生态融合、人口资源环境和谐、保护发展富民共赢的良好局面。

构建形成了资源要素竞争性分配机制。要素生态化配置彻底摒弃了以往“天女散花”式、“摊大饼”式的要素分配方式，在二次分配环节引入竞争机制，把资金等要素用在刀刃上，切实调动了乡镇的积极性，有利于公平与效率的有机统一，实现资源要素向更加重视生态建设和生态环境更优的区域转移，提高财政资金等的使用效益，使有限的要素资源更好地满足绿色发展需要，进而实现全县转型发展的目的。

全面形成生态文明建设导向和氛围。“廊桥国家公园”建设目标，绝非政府一己之力所能推进，需要在全社会形成共建共享的强大合力。要素生态化配置改革在土地、资金等基本要素优先分配的基础上，将干部、人才激励列为重要内容，设立“绿色发展优秀奖”，集体嘉奖，集体记功，优先安排挂职干部及大学生村官，提升优秀乡镇实际在编率等举措，是把基层干部成长与县域转型发展绑定起来，通过政策引导来激发基层人才干事活力和工作信心，为一批勇于开拓、善于创新的“绿色人才”提供良好土壤，形成优秀乡镇“名利双收”激励导向和良好干事创业氛围。

需要深化完善的问题

生态化考核评价体系有待优化完善。要素生态化配置综合改革评价指标体系设置主要是依据国家和省市生态文明建设评价体系，并结合泰顺经济社会发展的实际需要，综合考虑省对县考核目标任务的基础上建立起来的，主要从生态经济和生态环境保护两个层次设计和考核。经过对指标体系的分析对比来看，一级指标和二级指标还存在指标过于庞杂、指标选取不够全面等问题。同时，指标选取的平衡性方面还待加强，比如森林安全就涉及5项指标，占总指标数的17.9%。部分指标选取过少，出现只是对某些方面有所侧重、对其余方面就会关注不够的情况，也就不能全面反映各乡镇生态环境改善的真实变化水平，比如指标体系中未充分引入群众满意的概念，整个考核指标体系中涉及群众评价的指标仅有1项。此外，要素生态化配置综合改革纳入乡镇考核法，而纳入考核指标体系的“五水共治”“三改一拆”等指标，同样作为与要素生态化配置综合改革并列的项目对乡镇进行考核，存在重复考核问题。

差别化要素分配力度有待加大。在已经出台的泰顺县要素生态化配置综合改革实施方案中，除安排1亿元的分配资金之外，其余项目、土地、人才、政策等四要素对改革的总体贡献不大，影响力不够。为此，要进一步通过争取国家、省市的要素资源，提高要素生态化配置综合改革的整体含金量和影响力，从而有效调动工作积极性和主动性，促进全县生态环境的进一步改善和经济社会的进一步发展。

符合改革的长效化机制有待加快建立。目前，要素生态化配置综合改革仍处于摸索阶段，在实施方案的修订完善、指标体系的调整补充、政策措施的兑现落实、改革成效的评价评估等方面的机制还未全面形成，从而影响了改革的总体进度，严重制约了改革的成效。

基本判断和建议

基本判断。总体来看，泰顺县要素生态化配置综合改革始终贯穿经济社会生态化发展这“一条主线”，通过建立生态化考核评价体系和差别化的要素配置机制，奖优惩劣，为优化生态环境和产业转型提供了动力、腾出了空间。充分发挥考核和分配“两个作用”，把生态化考核作为“有形的手”，把要素分配作为“无形的手”，“双手”合力形成要素配置与生态化考核相挂钩的机制。改革方案总体规范完善，实施步骤科学严谨，成效较为显著，社会认可度较高，在社会上引起了广泛关注，在生态型山区发展中具有较强的典型示范效应，其主要做法和经验可复制、可推广。

下步建议。一是修改完善改革总体方案。为切实增强改革的针对性，提高资源要素集约节约利用水平，重点围绕资金、项目、土地、人才、政策五大要素，建立五大分配机制。考核指标评价体系是要素生态化配置综合改革的基础，要将生态化发展的理念融入考核评价体系，在评价方法上注重可操作性和有效性，淡化生态环境质量现状，注重生态环境质量变化，进一步修改完善考核评价体系确保考核能充分体现生态环境的改善程度。二是申请作为省级改革试点推广。要素生态化配置综合改革不仅是生态文明体制改革的基层探索，还是实现资源要素最优配置的主要路径，更是生态保护倒逼经济发展的重要抓手，改革的经验是可复制、可推广的。为此，要在完善实施方案、落实配套政策的基础上，争取列入省级改革试点，在全省生态型发展县中推广泰顺经验，并在资金、项目、土地、人才、政策等五要素方面争取省级层面支持。三是探索第三方评估机制。从深化生态文明体制机制改革出发，探索引入第三方机构进行要素生态化配置综合改革成效评价和总体环境质量改善评价，着力形成第三方评估的长效化机制，确保改革取得实质性成效。

作者单位：泰顺县发展和改革局