医药产业主导的特色小镇发展——以磐安江南药镇为例

包舒恬 陈多长

医药产业主导的特色小镇发展
——以磐安江南药镇为例

包舒恬 陈多长

磐安江南药镇属于金华市磐安县的新渥镇。新渥镇东南与仁川、冷水两镇相连，西北与永康、东阳两市为邻，地处古代著名风景名胜区灵山之麓。中药材为新渥镇的传统特产，镇内设有浙江中药材市场，是华东和浙江的中药材主要集散地，又为“浙八味”中五味的主产区。目前，全镇全年种植中药材1万亩以上，户均种植1.73亩，主产“浙八味”中的元胡、贝母、白勺、玄参和白术又称“磐五味”，建有GAP基地1个，拥有药材生产专业村5个，种植大户450户，“户户种药材，村村闻药香”，是新渥独有的一道风景线。新渥镇的案例分析具有一定的典型性，可为全省特色小镇中以农业产销为主的特色小镇建设提供参照。

成功经验

江南药镇目前发展状况良好，征地、拆迁、道路建设等工程建设不断的推进，小镇面貌已经有了巨大的改善。从规划的角度看，特色小镇建设是一项长期工程，从调研了解到江南药镇建设正按照计划稳步推进。其主要经验可以总结如下：

以产业为基础，实现产业的深化和扩展。江南药镇的发展以中医药健康产业为核心，在发展过程中不单只发展中药材产业。小镇对未来的产业规划较为明确，首先深化产业链使得中药材产业应用到方方面面，从种子培育到中医药生物技术研究，对中药材产业链进行“深加工”。其次对中药产业的扩展。小镇积极地发展中医药的衍生产业，由此拓展出江南药镇中的两个至关重要的衍生产业——旅游服务业和养生养老产业。这两大产业未来将与中医药产业一样成为江南药镇的主要产业，此外小镇的产业还融合了中医药的学习和研究，由此有效提升小镇的整体地位。

突出政府的引导作用，以市场为主体，强调多方参与。江南药镇的建设坚持以政府引导、企业为主体、市场化运作的建设模式。在小镇建设过程中，政府在规划编制、基础设施配套、资源要素保障等方面起到了关键性的引导作用，对于新区项目建设则主要发挥企业的主体作用。除了以现有企业为支持，政府也为小镇中主要项目建设招商引资，为避免以政府为主的传统模式，政府在运营主体的选择上因地制宜、灵活决策。江南药镇建设的主体企业并不是一家或者是两家龙头企业牵头建设，而是许多参与到项目中的企业联合投资的，除了企业之外小镇中的农户也配合参与到特色小镇的建设中。

多级联动，由上至下，共同推动特色小镇建设工作的落实。特色小镇的概念提出以来受到多方面的关注，各级政府高度重视，迅速形成了省、市、县（市、区）三级联动的工作机制。省发改委还专门成立了浙江省特色小镇规划建设工作联席会议办公室负责特色小镇建设的相关工作。各部门还分别出台了对特色小镇的扶持政策。市、县政府做好政策的落实以及配合工作，认真筹划配套政策，具体落实特色小镇的建设。各部门相互协调，上下联动，滚动推进特色小镇的建设。

突出问题

小镇特色不够突显，新老城镇风貌有待协调。特色小镇的根本是“特色”两个字。经过调研观察小镇的现有建筑风格比较杂乱，缺乏协调统一，不符合特色小镇的“药镇”风貌主题。并且小镇作为江南药镇，小镇的“药”味不浓，药镇的品牌地位有待塑造。从调研来看小镇医药产业较为薄弱，知名度和规模效应有待提高，产业链有待进一步延伸。

整体用地布局杂乱，小镇开发模式较为粗放，产业现状分散。新渥镇在确立为江南药镇之前缺少系统的发展规划以至于建设用地较为分散，形态不够紧凑，未形成集中强化的小镇形象。目前，在小镇中部以工艺美术、机械五金等工业制造业已形成一定规模，对新区的开发有所影响，并且小镇建设的新区有省道横穿规划区对区域规划有影响，产业、旅游、文化、社区的功能区较为分散，不能很好地进行“产城人”的融合。

旅游产业发展相对落后。新渥镇规划地块及周边文化旅游资产丰富，群山围绕，景观优美，但是地块开发建设未充分利用好周边优良的自然环境，缺乏整体旅游体系的打造，甚至对自然环境风貌产生了破坏作用，要打造旅游产业需要花些时间系统规划、建设、宣传。

产业创新能力弱导致产业层次不高。新渥镇先前的主导产业为中药材种植业以及传统工业。在新规划的小镇中要打造中医药产业新区但囿于多年以来企业低、小、散的制约，很难在短时间内实现产业升级。特别是小镇要建立中药材研究中心、众创空间，但由于与原有企业结合并不紧密，较难摆脱旧有生产经营模式的束缚。另一方面，小镇现有的区位优势不明显、配套设施不完善，对行业领军人才或核心团队吸引能力严重不足。

行政干预模糊了建设主体，企业主体特征尚不明显。虽然特色小镇贯彻的是政府为引导、企业为主体的模式，但由于小镇处于起步阶段，规划编制、基础设施配套、资源要素保障等方面都需要由政府来完成，同时特色小镇建设投资额大且成效显现慢、对投资主体实力要求很高，这使得政府依然处在主导地位。小镇由于产业相对特殊，不易在短时间内引进资质较深的市场主体，尽管意识到“政府投资、招商引资”等传统做法不适用特色小镇，但“政府招商”的主体地位并没有大的改观，表现为招商企业领域分散、项目细碎化现象严重、核心产业不突出等现象，造成实质上的运营主体缺失。

结论与政策建议

（一）特色小镇建设特征

江南药镇建设是以政府引导、企业主体、市场运作、村民参与的运作方式进行建设的，小镇以中医药健康产业为核心带动特色小镇的发展。

主体特征。江南药镇建设由政府负责参与规划、招商、政策出台，企业作为积极地实施者在特色小镇建设中起到贯彻政府指导思想和规划的核心作用，而小镇的农民作为特色小镇建设的被动配合者在分析中也有着重要的作用。

产业特征。江南药镇的主导产业为中医药健康产业，在中医药健康产业的基础下发展出旅游服务业和养生养老产业，这三大产业相辅相成共同发展。特色小镇建设中最突出的产业特征是产业链的深化，所有产业都会衍生出一系列的衍生产品及产业。

融资特征。江南药镇建设才刚起步，基础设施和公共服务设施建设基本由政府出资，少数由集体筹资建设。而项目建设投资主体为参与项目的企业，由于特色小镇建设的投资巨大，政府的主导地位就变得尤为明显，招商引资、与企业合作、挑选合适的企业入驻小镇等都由政府牵头。

综上，小镇的成功主要在于各级政府的联动、部门之间相互协调配合和政策的大力支持，这是小镇发展最大的动力。其突出问题在于小镇原有的布局杂乱、产业分散，并且特色产业过于单一，创新能力不够，以及在此基础上由于政府引导干预过多导致的市场主体地位较弱。

（二）对特色小镇建设的政策建议

特色小镇建设要有科学的引导以及规划。特色小镇不够“特色”，镇内风貌不一致，整体用地布局杂乱等问题，解决这些问题的关键就是加快科学的规划。在特色小镇建设过程中应该注重规划从整体到局部的衔接，明确小镇的产业定位，对不符合小镇风貌的建筑、设施、项目及时进行整改，突出小镇的发展核心、凸显小镇特色。

提高产业创新能力，提升产业层次。江南药镇产业较为单一。小镇首先要突出产业特色引进有价值的项目与企业，建立招商主题定位机制，主动对接该行业国内外领先企业。其次小镇要鼓励现有企业创新，引进一些有创新能力、有创新经验的企业，深化原有产业链。最后要加强人才引进力度，提升产业层次。对于人才引进要落实创业场地补贴、贷款贴息、房票补助、引才奖励等奖励措施，同时，要完善小镇内的基础设施建设和现代服务业功能配套，为创业创新人才营造一个绿色、环保、便捷、舒适的创业创新环境。另外，可以与相关高校进行合作，提升小镇的整体地位。

强调以市场为主体，明确政府与市场的关系。目前，政府在江南药镇建设中起了关键性作用，行政干预模糊了市场主体地位。要摒弃政府主导招商引资的传统方法，鼓励由实力雄厚的投资主体牵头，政府致力于政策研究、政策配合、加快基础设施建设和公共服务的完善等。类似江南药镇这样缺少龙头企业牵头、企业实力相对薄弱的小镇，应引导公司与金融机构合作，支持开发主体以控股、参股、相互持股、PPP等方式组建集团公司，吸引民间资本参与小镇建设，实现利益共享、风险共担。

作者单位：浙江工业大学经贸管理学院。本文系国家社会科学基金项目“基于治理地方政府土地财政依赖目标的城镇化模式创新研究”（14BJL121）的阶段性研究成果。