加快推进行政体制改革为实现“十三五”规划提供保障

●王岐海



加快推进行政体制改革为实现“十三五”规划提供保障

●王岐海

党的十八届五中全会审议通过的“十三五”规划建议，是我国夺取全面建成小康社会伟大胜利的纲领性文件，为今后五年我国经济社会发展和深化改革开放绘制了宏伟蓝图。深化行政体制改革是“十三五”规划建议确定的重要改革任务。深刻领会和认真贯彻中央对这一改革任务的新部署、新要求，对新时期引领和推动我国改革发展、实现“两个一百年”奋斗目标具有重要意义。

一、深刻认识新的经济社会发展形势对深化行政体制改革提出新要求

当前，我国已进入全面建成小康社会决胜阶段，经济社会发展既处于重要战略机遇期，也面临着矛盾增加、风险隐患增多的挑战。以习近平同志为总书记的党中央不断深化对我国经济社会发展规律的认识，提出了一系列治国理政的新思想新理念。深化行政体制改革，必须深刻把握我国经济社会发展的阶段特征，把这些新思想新理念融入贯穿到改革的各个领域、各个环节，使之成为科学的理论指导和行动指南。

（一）落实“四个全面”战略布局需要深化行政体制改革

全面建成小康社会，本质是发展的问题。经济进入新常态之后，发展的主要内涵是提质增效、促进人的全面自由发展。但目前我国发展不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍很突出，包括发展方式粗放，创新能力不强，部分行业产能过剩严重，重大安全事故频发等，都与行政体制改革滞后相关，需要加快重点领域和关键环节的改革步伐。全面深化改革要求统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设等各领域改革。行政体制改革既是全面深化改革的重要内容，又对其他领域改革发挥着影响和带动作用，是保障改革顺利进行并取得实效的关键，只有把深化行政体制改革这盘棋盘活走好，建立起科学高效的管理体制，才能更好地推动实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标。全面依法治国根本问题之一就是依法行政，这也是深化行政体制改革的重要任务。通过加强政府立法、改进行政执法、强化法制监督，逐步解决政府部门权责脱节、有法不依、执法不严、违法不究等问题，使政府权力纳入法治轨道规范运行，为经济社会协调发展创造良好法治环境。全面从严治党，推进党风廉政建设和反腐败斗争，必须切断权力和利益链条，从根源上铲除滋生腐败的土壤。深化行政体制改革，大力推进简政放权，把权力关进制度的“笼子”，让权力在阳光下运行，减少和压缩权力“寻租”空间，是推进全面从严治党的治本之策。

（二）适应经济发展新常态要求深化行政体制改革

当前，我国经济发展进入新常态，要求行政体制进行相应改革，主动适应新常态、引领新常态。首先，转变经济发展方式，调整经济结构，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，要求不断深化各领域改革，因此，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，成为深化行政体制改革新常态。其次，坚持社会主义市场经济改革方向，建立统一开放、竞争有序的市场体系，激发市场主体的活力和创造力，要求政府减少对微观事务的干预，提高宏观调控水平和科学管理能力，因此，进一步转变政府职能，推进简政放权，强化事中事后监管成为深化行政体制改革新常态。再次，实施创新驱动发展，推进大众创业、万众创新，要求政府搭台铺路，创造良好环境，提供高效优质服务，因此，加强政府自身建设，优化政府组织结构、完善政府运行机制、创新政府管理方式、提升政府服务效率，成为深化行政体制改革新常态。

（三）践行五大发展理念需要深化行政体制改革

坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国经济社会发展全局的一场深刻变革。这场变革既是指发展思路和发展方向的变革，也是指发展方式和发展着力点的变革，更重要的是指发展体制机制的变革。构建发展新体制新机制，加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制等，关键是要按照五大发展理念的要求，不断深化国有企业、金融、财税、收入分配等改革，这些改革本质上都是要处理好政府与市场的关系，确保市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用，这同样也是深化行政体制改革的核心任务，需要通过转变政府职能、简政放权、优化政府管理和服务等举措来保障实现。

二、深化行政体制改革必须大力推进简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

理论上，经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得最大的效益。各国实践也表明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。而要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须合理运用好市场“看不见的手”和政府“看得见的手”。

（一）加快建立“三个清单”，厘清政府与市场的职责边界

处理好政府与市场的关系，关键是要减少政府对市场的干预。一是拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；二是给出“负面清单”，明确企业不该做什么，做到“法无禁止即可为”；三是理出“责任清单”，明确政府该怎么管市场，做到“法定责任必须为”。这三张清单体现了清晰的供给侧改革逻辑。权力清单意在纠正政府的乱作为，确立政府与市场关系的新边界；负面清单实质上瞄准政府与市场的关系，扩大企业创新空间；责任清单则是对政府的权力予以规范，是对政府职能的强力纠偏。

（二）深化行政审批等制度改革，释放市场活力和社会创造力

“十三五”期间，要取消和下放那些政府不该管、管不了也管不好的事，进一步释放市场空间和发展潜力。深化行政审批制度改革要全面清理中央指定地方实施的行政审批事项，全面清理和取消国务院部门非行政许可审批事项，继续取消和下放国务院部门行政审批事项。深化投资审批改革要进一步取消下放投资审批权限，制定并公开企业投资项目核准及强制性中介服务事项目录清单，简化投资项目报建手续，大幅减少申报材料，压缩前置审批环节并公开审批时限。深化职业资格改革要进一步清理和取消职业资格许可认定，研究制定相关管理制度。深化收费清理改革要坚决取缔违规设立的收费基金项目，凡没有法律法规依据、越权设立的，一律取消；凡擅自提高征收标准、扩大征收范围的，一律停止执行。深化商事制度改革要推进工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”，实现“一照一码”。

三、深化行政体制改革必须加强和改进政府职能，更好地发挥政府作用

政府是经济社会活动的管理者、公共权力的行使者和改革的创新组织者。落实好“十三五”规划提出的五大发展理念，全面建成小康社会，政府职能的有效发挥不可或缺。那么，如何评价中国的政府职能？美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾有一个形象的说法，中国的政府既太大又太小；在干预经济和控制投资方面太大，在提供法治、公共产品和公共服务方面又太小。从某种程度上讲，中国政府职能转变的方向就是把现有“大”的方面缩“小”，把“小”的方面做“大”，着力推动实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护公平正义的根本转变。

（一）创新和完善宏观调控，保持经济运行在合理区间

按照总量调节和定向施策并举、短期和中长期结合、国内和国际统筹、改革和发展协调的要求，创新调控思路和政策工具，完善以财政政策、货币政策为主的政策体系，在区间调控基础上加大定向调控力度。按照“十三五”规划建议的要求，减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，重点提高财政、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面风险防控能力。

（二）加强和创新市场监管，为市场主体营造公平竞争环境

建立和完善市场运行规则，推进公平准入。健全市场监管法律制度体系，厘清监管职责，明确监管规则、流程和标准。理顺监管体制，完善监管机制，推动监管重心下移，推进综合执法。规范市场监管执法，健全并严格执行监管责任制和责任追究制。创新监管手段和方式，健全科学抽查制度、推进协调监管，实施智能监管、强化社会监督。明确市场监管重点，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。

（三）加强和创新社会管理，促进和谐社会建设

“十三五”规划建议明确提出，要完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共享的社会治理格局。健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。加强社会治理基础制度建设，完善社会治安综合治理体制机制，健全公共安全体系，落实国家安全政策。

（四）加强和创新公共服务，满足人民群众的公共需求

当前我国面临的一大挑战是人民群众日益增长的公共服务需求与政府提供的公共服务总量不足、质量不高、供给不均衡等之间的矛盾。“十三五”期间要进一步增加公共服务供给，加强义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务，努力实现全覆盖；加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付；加强对特定人群特殊困难群体的帮扶。创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。搭建公共服务平台，强化政策、法律、信息咨询等服务，办好政务服务中心和办事大厅，为开展“双创”提供高效服务。

四、深化行政体制改革需要优化政府组织结构和运行机制，进一步提升服务效率和水平

政府组织是政府履行职能的载体，政府运行机制是政府履行职能的手段方式。优化政府组织结构和运行机制，对于全面正确履行政府职能、提高政府整体运行效能具有重要作用。

（一）优化政府组织结构

一是优化政府组织架构。按照转变政府职能的要求，科学界定政府间及其部门间职权范围，创新政府管理和服务方式，推进事业单位分类改革等，逐步建立起具有中国特色的现代行政体制。二是优化人员编制结构。在保持财政供养人员只减不增前提下，按照控制总量、盘活存量、有增有减、分级负责的原则，坚持向深化改革要编制、向创新管理要编制、向运用信息技术要编制，管住用好这一重要执政资源。三是优化层级结构。适应推动区域协调发展和城乡协调发展的要求，科学合理调整行政区划，重点推进省直管县体制改革，不断扩大县级政府的经济社会管理权限。

（二）优化行政运行机制

一是健全政府决策机制，把公众参与、专家讨论、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。二是推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，让政府在阳光下运行。三是推行绩效评估和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度。四是坚持依法行政，加强和改进政府立法，健全执法体制和程序，严格执法责任，推进综合执法，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

（作者系中央编办三司副司长）