美国民事调解系统培训考察报告

王学泽（司法部基层司副司长）

赖咸森（上海市司法局）



美国民事调解系统培训考察报告

王学泽（司法部基层司副司长）

赖咸森（上海市司法局）

2015年10月中旬至11月初，司法部组织的“美国民事调解系统”培训班在美国伊利诺伊州和纽约进行了培训考察。期间，听取了专家学者、法官、律师以及调解机构负责人讲授的民事调解课程，实地参观考察了部分法院和民事调解机构，与相关人士举行了座谈，现场观摩了调解模拟演示和仲裁案件实例。系统了解了美国联邦和伊利诺伊州关于矛盾纠纷调解的法律及相关规定、调解组织的种类和设置、人员组成和资质、调解程序、经费来源、调解协议效力和民事调解开展的效果，专门考察了伊利诺伊州医疗纠纷和道路交通事故纠纷调解相关情况。通过培训考察，感到美国的民事调解有许多值得我们学习和借鉴的地方。

一、美国民事调解系统的基本情况

民事调解在美国兴起，基于以下原因：一是诉讼成本高昂。在诉讼过程中，许多当事人不仅要支付诉讼费、律师费，还需支付证人出庭作证费用。以医患纠纷案件为例，如果有医学专家出庭作证，作证费用为每天5000美元，致使很多低收入当事人无力承担。二是法庭审理效率显著下降。陪审团是美国司法的一大特色，索赔金额超过20美元的民事案件，当事人即可申请陪审团审理。这样尽管能够较好地体现公平原则，但效率低、耗时长。加之美国司法体系设置复杂、审判层级多，诉讼周期漫长，许多民事案件往往需3至5年才能审结。三是不利于保护当事人隐私。美国法院系统案件审理信息公开，美国公众可以通过法院的官方网站以及公报、报纸等进行查询，难免涉及当事人隐私，特别是对一些企业商业信誉和社会声誉造成不良影响 。四是对庭审结果不满。很多案件中，当事人双方对法庭的判决结果都不满意，认为对自己不利，因而很难做到心悦诚服、案结事了。在此情况下，美国司法界尝试运用和推动调解等替代性争议解决机制，并得到社会的理解和接受，取得了不错的效果。

（一）调解机构与调解员

1.调解机构。美国的调解机构众多、种类繁杂，总体上可以分为官方主办的调解机构和民间建立的调解机构两类。当事人可以通过行政机关附设的调解机构、法院附设的调解机构或者社区调解中心来解决纠纷。调解利用率居前的政府机构有：卫生和公共服务部、公平就业机会委员会、联邦调停调解局等。

联邦调停调解局（Federal Mediation and Conciliation Service，简称FMCS）建立于1947年，因一系列劳动纠纷和日益增加的罢工及游行而产生，在全美拥有170名专职调解员，每年调解劳动纠纷5000件以上。FMCS在处理一些重大事件中发挥了重要作用，先后调解了美国土著部族100年来的土地纠纷、美国职棒大联盟球员协会和美国职棒大联盟之间的冲突、2002年西海岸罢工引起的海关10天关闭（经济损失每天10亿美元）等。FMCS在50多个国家建立了专门的调解管理项目和管理团队。

民间调解机构（一般称调解公司或替代性争端解决中心）在美国数量庞大，既有私人设立的，也有政府资助的，既有收费的，也有不收费的，调解领域广泛。社区调解中心在全美范围内都存在，调解社区内的纠纷。全美司法仲裁调解服务有限公司（Judicial Arbitration and Mediation Service，JAMS）是世界上最大的私人性质的民商事纠纷诉讼外解决的机构，它的服务内容几乎涵盖了所有诉讼外的纠纷解决方式，平均每年处理的案件数量为11000件，营业收入数千万美元。

2.调解员。（1）人员构成。担任调解员的人通常包括：律师、法学专家、心理专家、退休法官和牧师。调解员大多数为兼职，专职的调解员主要受聘于私营的调解公司。一些法官退休后，由于专业优势突出，也可能受聘于调解公司担任调解员。调解员的来源非常广泛，例如麦克莱恩县替代性争议解决中心的调解员均为志愿者，他们可能是律师、法科学生、退休法官、公务员、商业人士等。 在美国，律师担任调解员的情况非常普遍。绝大部分民事案件的调解，都有律师的参与。由于美国的法律体系庞杂浩繁，各州法律又不尽相同，当事人在如何适用法律上无所适从。律师不仅熟悉法律，而且具有丰富的出庭应诉经验，在调解时具有得天独厚的优势。特别是一些商事案件和具有给付内容的纠纷，调解员基本都由律师担任。

（2） 业务培训。伊利诺伊州法院、律师事务所、替代性争议解决机构十分重视调解员的业务培训。例如，麦克莱恩县替代性争议解决中心的调解员，如果不是法律职业人士，必须经过50个小时的专业培训。芝加哥争端解决中心要求，经过培训，学员应对调解有基本的理解、拥有解决争端的下列主要技能：创造性地解决问题，积极的倾听，情绪管理，通过协商实现双方利益最大化，有效的提出问题、发现问题。培训机构围绕这些技能来设计培训模块，形式多样，包括讲座式、圆桌沙龙、案例模拟、现场观摩等。

（3）行为规范。美国律师协会制定的《调解员行为规范准则样本》为许多调解机构所推崇，要求调解员应遵循以下道德准则：调解员应中立、诚实、称职和公正；如因过去或当下的人际关系而产生利益冲突，调解员应主动回避；调解员应避免未来的利益冲突；调解员应预先告知当事人可能引起不公正或引起不公正印象的任何事实和环境；调解员不能向当事人招揽法律业务；调解员应当保守调解过程中所获知的机密信息，不能以证人身份就自己调解过的纠纷出庭作证；调解员不能和主审法官沟通；调解员应及时披露所有费用和花销。

（二）调解费用及经费来源

美国的民事调解包括收费的调解和不收费的调解。私营的调解公司和律师担任调解员的案件，一般都会向当事人收取费用。通常按小时计价，标准是每小时175-425美元，如圣路易斯为每小时275美元。调解员的前期准备工作也是按小时收费的。另外，每一方当事人还需要支付一定数额的调解管理费用。粗略计算，一起民事案件从受理到调解终结通常要花费当事人3000到4000美元；即使调解不成功，当事人仍然要支付同样的费用。一些法院附设的调解中心，例如伊利诺伊州麦克莱恩县替代性争端解决中心对索赔不超过5万美元的民事案件，不收取任何费用。

一些社区调解中心调解民事案件不收费。如调解项目评估和冲突解决中心、原野冲突调解中心等机构始终坚持调解纠纷不收取费用，其运转的资金主要来自于政府、法院以及私人基金会的资助，还有很大一部分来自于培训调解员所收取的培训费。这些调解机构的调解员多为志愿者，无偿服务，志愿者将调解视为职业发展中的机会和有意义的培训。

（三）调解的实施

1.调解的适用范围。美国的调解只适用于民事案件，刑事案件和行政案件不能调解。民事调解的范围大体包括：商业合同、侵权、雇佣纠纷等民事纠纷；家庭纠纷，尤其是涉及孩子的抚养和探视权；小额债权债务纠纷；邻里、人际关系纠纷；环境、公共政策案件。适于调解的案件一般具有以下特点：一是当事人可能在未来要继续维持现有的关系；二是多属道德规范调整的范围，法律性、对抗性不强；三是具有通过建设性的方案加以解决的可能性；四是有益于改进双方未来的关系；五是涉及的问题具有协调和平衡的可能性。

2.调解的启动。一般由双方当事人进行协商，同意采取调解方式解决纠纷，共同选择调解人进行调解。也有一部分案件是由法官强令当事人先行调解。

3.调解的基本步骤。调解之前，调解员要做大量的前期准备工作，如了解案情、查阅案卷、查询法律、制定调解方案等。一切准备就绪后，与当事人约定调解的时间、地点，并按照以下步骤调解。

（1）介绍案情。即在开始阶段，先由调解员设定调解的基调，向当事人介绍自己的背景或专业素养，设定调解的目标框架，解释调解的步骤以及双方希望通过调解解决的事项。同时，要确定所有能够做决定的人都在场，承诺调解的保密性并寻求双方对保密性和程序的认可。双方当事人分别陈述，介绍纠纷基本情况并表明所希望达到的目标，提供相关材料与证据。

（2）寻求共同点。一是发掘问题。确定、澄清和分析问题产生的原因、背景和症结所在，认真倾听各方当事人的陈述。二是寻找切合点。确定、澄清和分析当事人的利益所在，确定双方共同的、均可接受的目标。

（3）提供方案。调解员列出可供选择的几种选择方案，包括一般选择方案和替代方案，帮助当事人对所有方案进行评估，分析各种方案的合法性、公平性。

（4）解决纠纷。即签订调解协议。在前述工作的基础上，双方作出承诺以解决纷争。制作书面调解协议，协议应当满足双方的利益需要、简明扼要、具有合法性与可执行性，并载明协议履行的时间。

调解协议具有民事合同效力，当事人一般会自觉履行。当事人也可以向法院提出申请，经由法官出具法律文书对调解协议进行认可后，调解协议即具有强制执行力。整个调解过程一般在一天之内结束，通常从上午9点到下午6点之前。如果在这个期限内没有达成协议，则意味着调解不成功。

（四）对低收入人群的调解服务与法律援助

一些法律援助机构专门针对低收入人群提供调解服务和法律援助。如林肯土地法律援助基金会公司，是由政府资助的专门为低收入人群提供法律援助的私人机构。该公司雇佣了几十名援助律师，在南伊利诺伊州设立了5个分支机构，服务区域达8.4万余平方公里，覆盖了南伊利诺伊州2/3的面积。该公司每年为40余万低收入当事人提供服务，特别是对未成年人监护权案件、教育类案件、涉及残疾人的案件实行强制调解。调解案件每件收费400～600美元，比通常的律师收费标准低很多，支付仍然有困难的当事人还可以申请免费。

（五）调解的指导和管理

1.法院的推动。在美国，没有专门的政府机构对民事调解进行管理。可以说，法院是民事调解的组织者、指导者和推动者。如伊利诺伊州，最高法院制定了专门规范民事调解的法规和程序规则，有些法院制作了调解员名册供当事人选择，有的法院为调解机构提供经费资助。有些州的法律明确规定，对于离婚案件、涉及未成年子女抚养和探视的纠纷以及小额债务纠纷必须先行调解。另外，如果法官认为某件民事案件更适合调解，可以强令当事人先行调解。正是由于法院和法官对调解不遗余力的推动，才使得90%以上的案件经由调解结案。

2.调解机构负责人的管理。调解员负责人（管理者）有6大职责：（1）对案件和调解行为负责；（2）组织专业培训；（3）提供专业支持或咨询；（4）会员服务，促进调解员的职业发展；（5）会员日常管理；（6）对外宣传，促进社会对调解的利用。加强对调解的管理，目的是建立支持和引导调解工作的系统，为调解员提供必要的协助。

二、对美国民事调解的总体评价

美国民事调解的运用非常广泛。一般纠纷起诉到法院后，在进入诉讼程序前法官会告知当事人可以采用调解的方式（非强制调解）解决纠纷。但有些州的法律规定或法院会命令某些纠纷的当事人先行调解（强制调解）。有些合同双方会约定发生争议必须先行调解才能进行诉讼，这时调解就是一个必经程序，并且双方要遵循善意条款，即要坦诚调解，但不要求必须达成调解协议。一旦进入调解程序，调解员会与双方当事人约定调解的具体截止日期，很多案件往往2～3个小时就能结案，目的是防止滥用调解、提高调解效率。如果在约定的时间内双方没有达成协议，即为调解不成。但是也有一些调解不成的案件在进入诉讼程序之前，当事人再次请求调解并最终达成协议。

推动民事调解，法院是最大的受益者。据了解，伊利诺伊州各级法院去年受理案件约340万件。仅香槟郡巡回法院年均受理案件就达4万件，而该院只有11名法官。如此庞大的案件如果都依靠法院开庭审理，势必造成大量的案件长期积压、久拖不决，法院自身也会不堪重负。因此，法院极力推动包括调解在内的诉讼外纠纷解决方式。实际上，大部分案件也都在庭审前得到解决，包括审前和解、辩诉交易等。香槟郡巡回法院琼斯法官（Hon.Judge Michael Jones）介绍说：他每月经手的民事案件，平均只有1件进入庭审，大部分案件进入调解或被驳回。他本人审理的案件每年只有8到9件，这些案件都是有示范作用的典型案件。 2008年次贷危机以来，房产抵押案件激增。当事人起诉后，法官通常要求房产持有人与银行先行和解。如果银行方的代表不到庭，法官将直接驳回案件。因此，通过调解的方式处理房产抵押纠纷，达到了双赢的社会效果，房屋持有人能继续住在房子里，银行也能按照协议逐步收回贷款。

20世纪90年代以来，美国90%以上的民事纠纷都通过调解方式解决，调解作为“替代性”纠纷解决方式中最重要的一种，实际上已成为了美国最为普遍的纠纷解决方式。可以说，调解已经深入人心，成为美国社会解决矛盾的一种文化现象，得到社会各界特别是法律职业人的共同认可，在合同中普遍会加入调解条款，连基础教育中都会开设调解课，让孩子从小树立用调解化解纠纷的理念。尽管美国民事调解起步较晚，但理念新、进展快、效果好，化解矛盾纠纷的主体和手段多元，调解已经融入很多美国人的日常生活。

三、启示与思考

尽管中美两国国情和法律制度不同，但同样都面临着矛盾纠纷数量大幅上升，法院审判压力陡增的问题，仅靠诉讼手段难以独自化解。美国民事调解实践中的一些经验和做法值得我们借鉴。

（一）更新理念切实提高全社会的调解意识

在美国，没有法定的政府机构专门指导和推动民事调解，但包括调解在内的ADR发展迅速，效果显著。究其原因，既有社会发育比较成熟、社团组织发达、公民自律性强的因素，也有调解理念即对调解的理解认识因素。培训考察期间所接触到的各类人士，无论法官、学者、律师还是调解人员、社会志愿者都将做好调解视为自己所应担负的社会责任，与本职工作同等重要，并没有把调解单纯的当作是政府、法院或调解机构的责任。基于这种理念，一些知名的法学、心理学教授走出象牙塔倾心研究民事调解，法官们审案时主动引导甚至强制部分当事人先行调解，一些法院放手将部分民事案件委托调解机构调解，许多法院、政府部门和社会组织热心为调解机构提供资金，许多热心人士成立调解机构并始终坚持免费调解，大量的社会志愿者不计报酬义务调解，很多学校在基础教育中开设调解课。正是由于这种共同的社会责任感和使命感，在潜移默化之中形成了全社会都关心支持参与调解的氛围，成为美国社会解决矛盾的一种文化现象。人民调解在我国有着悠久的历史和广泛的群众基础，调解组织和调解人员众多，近年来人民调解组织化解矛盾纠纷效果显著、成绩斐然。但不可否认，在一些地方、部门、单位和部分群众中，仍然存在着“人民调解是政府或者司法行政部门的事，与己无关”的想法，而没有将人民调解看作是全社会和每个公民共同的社会责任。导致一些地区对人民调解重视不够、投入不足，社会组织和群众参的积极性不高，加上指导手段单一、宣传流于形式，因而全社会理解支持参与调解工作的氛围尚未全面形成。需要学习借鉴美国民事调解的理念，切实改进指导手段，丰富宣传形式和受众面，加强部门间协作，充分调动社会各界积极性，增强全社会的调解意识，形成全社会支持参与人民调解的局面，使人民调解真正成为群众解决矛盾纠纷的首选方式。同时，由于我国人民调解实行不收费制度，经费紧张的问题始终困扰着工作的发展，需要各级政府和相关部门切实加大支持力度，增加投入，解决人民调解组织工作经费和调解员补助经费，并鼓励社会组织为人民调解工作提供各种帮助支持，为人民调解工作顺利开展提供保障。

（二）改进宣传培训提高人民调解工作公信力

培训考察期间，位于芝加哥市的争端解决中心开展的培训课程让我们很受启发。该中心所针对的目标人群，并不局限于现有的调解人员，而是包括了社团管理者、人力资源专业人士、社会工作者、心理学家、律师、教师和其他涉及冲突管理的人员。这种真正面向社会的专业培训，不仅广泛而有效地宣传了调解工作，提高了调解的社会认知度，也为各类社会有识之士加入调解员队伍提供了契机。该中心对外宣传的关键词——“学习调解，改变你的世界”，面向的是社会各行各业有可能成为调解员的潜在人群。原野冲突调解中心（Prairie Land Conflict Mediation Center），面向社会开设各种培训课程，其中有一门课程针对的目标人群是经常吵架、关系不和的夫妻。该中心乔伊・乔治女士为我们授课时，将学员分为几组，每组学员自定内容并模拟调解员和当事人现场演示纠纷调解过程，乔伊・乔治女士靠前指挥，边观察边辅导，培训形式活泼、课堂气氛活跃，寓教于乐，学员受益匪浅。在伊利诺伊大学香槟分校法学院模拟法庭，知名法学教授马克・安塞尔和一位资深律师以及四名法学硕士、博士研究生为我们演示了一起房屋买卖纠纷调解的全过程，调解人态度平和、思维敏捷，分析入情入理，论理丝丝入扣，过程有条不紊，驾驭调解的能力和服务当事人的真诚令人赞叹。参与模拟演示的人严肃认真、一丝不苟，体现了严谨的治学态度。学员们如同身临其境，上了一场生动的调解教学课，真实的感受到了调解的魅力，一场模拟演示课的效果远胜于一场理论课。在我国，人民调解培训对象主要是人民调解员和调解指导管理人员，培训的内容多是介绍形势任务、讲解法律法规、提出工作要求，培训受众面窄、内容呆板、形式僵化，至于现场演示调解过程、传授调解技巧则更为欠缺，这种培训由于不接地气而影响了实际效果。应当学习借鉴美国的做法，以增强人民调解员的实战能力为目标，认真设计培训模式和板块，努力充实培训内容，活跃培训形式，丰富培训手段，改变重说教轻实践的倾向，使调解员的能力真正得到提高。应加强与法学院校合作，开展调解理论研究和教学实践，组织法学专家和学生选择典型案例进行教学演示，制成影像资料作为调解员培训的教材，把调解理论研究和教学成果与调解培训和实践有机结合起来，以指导调解工作更好的开展。应当树立培训也是宣传的意识，使调解培训走进社区、走进乡村、走进工厂车间，走向社会，通过培训向更多的公民宣传人民调解知识，调解的特点和优势，使调解培训的过程变成调解宣传的过程，变成提高调解社会知晓率和壮大调解队伍的过程。

（三）加强素质建设提高调解员队伍的整体水平

美国调解的迅速发展得益于一大批高素质的调解员队伍。其调解员的主要来源包括：数量庞大的律师、热心调解的退休法官、市场化运作的调解服务公司所聘用的调解员以及热心调解的高素质的社会志愿者。在我国，人民调解员老龄化、缺乏专业背景、文化程度不高的情况比较普遍，调解员总量逐年递减、后继乏人的现象应当引起高度重视。应当结合我国国情，采取切实有效的措施，努力改变目前的状况：一是加快推进人民调解员职业化。在行业性专业性领域，特别是在县（市、区）以上层面探索人民调解员职业化的途径，积极争取将人民调解员纳入职业序列，明确职业地位、职业待遇保障。二是在结合各地实际，建立人民调解专业人才库。人员来源主要包括热心调解工作的人大代表、政协委员，法律专业人士、医疗、劳动保障等专业人士和高素质人才。充分发挥人才库的作用，遇有疑难复杂民间纠纷，借助人才库选取专业人员进行咨询和帮助调解。三是加大培养力度。地市级以上司法行政部门应加强与相关政法院校的合作，制定培训规划和大纲，明确教学内容和考核标准，从现有调解员队伍中定期择优选送人员进行培养，合格后从事人民调解工作，并规定服务年限，以确保队伍的稳定和素质的提高。这些工作需要得到地方各级政府、财政部门、人力资源和社会保障部门以及相关院校的支持与配合。

（四）加强规范化建设改进调解工作质量

在美国，由于没有明确的政府部门负责指导民事调解，因而民事调解机构的名称、组织形式、场所设置、人员组成、运作模式各不相同。培训期间，我们考察的调解机构名称性质各异，没有统一的标牌标识制度，场所设施十分简单，与我国规范化的人民调解委员会相比略显逊色，但这些并没有影响其民事调解的效果，反而使每个调解机构能够更好地发挥自己的特色。我们感到，与外表和形式相比，美国的民事调解更注重内涵和实质，外疏内紧、粗中有细。特别是在一些调解细节的处理上，体现了处处为当事人着想的人性化特点。比如，美国的调解机构都开设了推广网站，当事人如果选择调解员，可以预先搜索调解公司的网站，了解调解员的经历、背景与专业能力，从而选择自己最中意的调解员。当事人申请调解时，按规定必须与调解员签订协议，详细地列举有关事项并予以明确，包括调解有无约束力、收费标准、调解日期与场所、截止日期（何时结束调解）、保密性要求、调解员职责等。一些调解机构还将新技术、新手段应用到调解实践中。如在调解医疗纠纷中引入动漫技术，完整地复原手术的过程，直观地展现给当事人，即使外行也能一目了然；在调解交通事故纠纷中，播放行车记录仪录制的图像等。新技术、新手段的应用为纠纷顺利化解发挥了积极作用。我们在人民调解委员会建设中，更注重的是硬件设施建设，强调整齐划一，如办公场所、调解场地、印章标牌标识、规章制度、文书档案等都要求统一的模式，这些对做好调解工作固然重要。但对一些更重要的内在的和细节的问题却往往忽视，致使一些地方的调解工作仍处在粗放型状态，影响了调解质量，使一些纠纷难以达成和解或者调解协议得不到很好的履行。一些地方虽然建立了各种规章制度，但针对性、操作性不强，难以落地，无法真正得到落实。进一步加强制度化、规范化建设，重在实质、重在细节、重在落实，只有这样人民调解工作的质量才能得到提高。

（五）争取法院支持完善诉调对接工作机制

美国民事调解的发展离不开法院的大力支持和积极推动。《替代性争议解决法》强制要求联邦地区法院向民事诉讼当事人提供替代性争议解决服务。全美各级法院根据法律法规的要求，积极推动调解等ADR措施。ADR已成为很多地区法院和法官采用的固定程序和常规案件管理实践。许多法院建立了“和解周”制度——法院休庭一周，并允许待庭审的当事人使用审理厅，在调解员帮助下调解纠纷；或由法官任命资深律师、法学家或地方裁判官为特别长官，负责调解纠纷。有的法院充分发挥社会力量的作用，例如，库克县巡回法院每年将大约1500件纠纷委托芝加哥争端解决中心（Center for Conflict Resolution）进行调解。同时大力推行强制仲裁，设立强制仲裁中心，年均处理仲裁案件多达5000件，极大地提高了司法效率，缓解了法院的审判压力。在我国，经过近几年的实践，人民调解与司法调解有机衔接以及诉调对接工作已经取得了很好的经验，今后需要进一步丰富和完善。各级司法行政部门应当主动加强与基层人民法院的沟通，在发挥退休法官作用的基础上，充分整合社会资源，通过设立人民调解室、接受法院委托调解等方式进一步强化诉调对接工作，使更多的纠纷在进入诉讼渠道之前得到化解。同时，进一步完善人民陪审员制度、司法确认制度、人民调解员旁听庭审制度等，切实提升人民调解质量与水平。

人民调解在我国有着悠久的历史和光荣的传统，是我国人民独创的具有中国特色的社会主义法律制度，在维护社会和谐稳定中发挥着“第一道防线”的作用，被国外法学界誉为“东方一枝花”、“东方经验”。在新的历史条件下，人民调解工作也面临着新的机遇和挑战，吸收和借鉴国外民事调解的好经验好做法，取其精华去其糟粕，洋为中用，对于不断丰富和发展中国特色的人民调解制度，推动人民调解工作改革创新，更好地预防化解矛盾纠纷，维护社会稳定具有积极的作用。

（责任编辑 朱腾飞）