农民专业合作社组织属性反思及法律制度创新*

马惊鸿



农民专业合作社组织属性反思及法律制度创新*

马惊鸿

(沈阳工业大学文法学院，辽宁 沈阳 110870)

【内容摘要】当下,我国农民专业合作组织集特殊企业与第三部门两种组织属性及经济社会功能于一身，在多元发展的过程中必须逐步实现一体化。全面体现合作社的复杂组织属性，是合作社法律制度创新的关键与难点。修改《农民合作社法》，应当基于合作社双重属性的法理依据与实践需求，围绕合作社两种属性的有机结合，即融新型农业经营与服务主体功能于一身，确定合作社法律制度创新的目标，完善配套的组织与运行制度。

【关 键 词】合作社双重组织属性新型经营主体社会化服务组织法律制度创新

针对农民专业合作社运行中暴露出的诸多问题，修改相关法律，创新农民专业合作社制度，成为近年来合作社发展研究的热点，同时也引起立法机构的重视，十二届全国人大已经将修订《农民专业合作社法》(以下简称《合作社法》)纳入立法计划。其中尤为值得关注的是合作社的组织属性定位问题，既是合作社价值目标与制度目标的根本体现，也是合作社各项具体制度安排的出发点与落脚点，是创新合作社法律制度的枢纽。按照我国《合作社法》的规定，农民专业合作社是一种“互助性经济组织”，其基本职能是为成员提供产前、产中和产后服务，具有内部非营利和劳动控制性质。合作社作为区别于企业的弱势主体之间的联合组织，其服务性主体属性也是早期合作社创办者的初衷和国际合作社联盟自创立至今一以贯之的原则。但是在自愿原则下，国内外实践中合作社多元化发展又势在必然，甚至许多营利性特征显著的合作社比较传统合作社的持续发展能力更强。近年来，在推进农业现代化的进程中，我国合作社政策出现明显调整， 2013年中央一号文件明确要求将农民专业合作社培育成新型农业经营主体。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也要求“加快构建新型农业经营体系”，“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。”在这种背景下，同时担当农业经营主体与服务组织两种角色，合作社集两种组织性质、两种经济社会功能于一身，如何从理论上廓清合作社的多元组织属性及其相互关系，并据此探讨《合作社法》的创新要求，是推进农民专业健康合作社发展迫在眉睫的现实课题。

一、农民专业合作社组织属性界定——经营主体兼服务主体

(一)国际合作社组织属性：制度变迁与理论探索

从罗虚戴尔合作社成立宗旨，到以之为基础的国际合作社联盟成立以来的组织原则，都强调合作社的非营利性质。1995年国际合作社联盟(ICA)成立一百周年曼彻斯特大会通过的《关于合作社界定的声明》所作的定义，“合作社是人们自愿联合、通过共同所有和民主管理的企业，来满足共同的经济、社会与文化需求与抱负的自治联合体”。按照本届大会修订的原则，合作社依然坚持入社自愿及退社自由、民主管理、社员经济参与原则，突出了合作社区别于一般企业的性质。一些国家的法律则直接规定合作社的“自治联合体”属性，如德国《合作社法》。

但是，在经济学家们的视野下，合作社则被定位为一种企业组织。并由此出发探讨其产生与发展的必然性、地位、作用、效率和制度创新要求。加利福尼亚学派的代表人物萨皮诺 ( Aaron Sapiro )就认为，农场主合作社是农业生产者组织的非股份公司[1]P112-113。20世纪40年代以后，新古典经济学关于农业合作社本质问题的研究，主要存在三种观点: 一是认为农业合作社是农场的延伸，即作为农场垂直一体化的一种形式；二是认为农业合作社是独立的企业，即“作为厂商的合作社”；三是认为农业合作社是农场主借以集体或联合行动而存在的联盟[2]。尽管有所差别，但其共同点是承认合作社以农业企业为基础，本身有企业性质或者为企业营利活动服务。此后随着科斯经济学的发展，研究者又从交易费用、产权界定、内部治理结构等方面，深化了对合作社作为企业的运行机理及制度创新的研究。也有研究者认为，随着市场竞争的深化，“合作社的管理实践和构思已经更加接近其它形式的企业了”[3]。80年代以来，学者们又深入分析了当时兴起于北美地区“新一代合作社”的出现原因及其突出企业特征的必然性。查德戴德和库克(Chaddad和Cook)指出, 随着发达国家的农业产业化, 合作社组织也在不断创新。与上述研究相呼应，一些机构直接将合作社定义为企业，美国农业部农村商业与合作社发展中心界定的合作社，是一种“用户所有、用户控制和用户受益的公司型企业”。[4]

20世纪60年代以来，合作社又被席卷后现代国家的第三部门理论纳入自己的体系之下。有研究者指出，由大多数企业和组织构成,并且首要目标不是追求盈利,同时又不属于公共部门的第三部门,是一个完全不同的新理念，其中包括在世界各地存在了100多年的互助组织和合作社。[5]在社会组织多元化的发展趋势下，第三部门的地位受到研究者的普遍重视，美国学者萨拉蒙等在调查了22个国家第三部门发展的状况之后指出，“如果说代议制政府是18世纪的伟大发明，官僚政治是19世纪的伟大发明，那么可以说，有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”(莱斯特.萨拉蒙、赫尔穆特.安海尔，2000)。[6]P257-269关于第三部门如何解决持续运营问题，贾纳·E·赫兹琳等人在其所著《非营利组织管理》一书中分析了美国的非营利组织的运作模式，认为非营利世界的经营管理需要引入营利精神和商业行为，可以与商业运作和谐地结合为一体。在美国第三部门的发展还被作为社区服务的组织形式，上世纪60年代开始，美国政府将原本由公共机构承担的社区服务任务转交给第三部门,这项举措减轻了政府机构的负担,而且提高了服务的质量和效率。[7]P10

从上述制度变迁与研究历程的回顾中可以发现：合作社营利性与非营利性以及组织属性的讨论，在西方研究者中并未达成共识。但无论是各种理论主张，还是各国及国际合作社联盟法律制度，在合作社组织宗旨及属性方面。以下几点是共同的：

第一，合作社宗旨始终如一。合作社自诞生至今历经一百七十余年，其组织属性、运行方式等具体制度随着客观环境的变化而逐渐嬗变，但“自愿联合”、“民主管理”的基本组织原则没有实质性改变；组织起来提升主体地位，共同应对市场和社会竞争，“来满足共同的经济、社会与文化需求与抱负”的根本宗旨没有改变。坚持合作社宗旨，是合作社社会、经济乃至伦理价值的根本体现，是包括组织属性在内合作社具体制度变革的方向和服务的目标。合作社制度变革的各种探索与创新并不是修正或者背离其固有宗旨，而是开辟实现合作宗旨的有效途径。

第二，合作社属性深刻变化。依(ICA)定义出发的理论诠释，合作社具有典型的非营利组织属性，但该定义又明确合作社是成员的“自治联合体”。在合作社“自治”体制与市场机制双重作用下，规范的统一性与组织运行的多元性必然发生碰撞，其结果并不是后者取代前者，而是顺应经济社会发展大势，不仅使传统合作社注入了更多营利性因素，新一代合作社更是具有显著的公司特征。实践形式的多元化，在推动理论主张多元化发展并为第三部门理论兴起提供了实践样本的同时，体现在各国合作社制度变革上，是逐步认可合作社双重组织属性：不单是合作社之间非营利性组织与营利性组织的分化，更具有本质意义的是所有合作社都是两种组织属性的融合，前者以彰显服务成员宗旨，后者以支撑合作社经济上可持续。日本、韩国建立的庞大农协组织体系中，有众多下属企业参与和支持农业经营活动，同时也承担了大量非营利性的为成员服务活动，甚至农业协会组织的功能也与之融合，就是典型例证。

第三，合作社定位更加明确。在上世纪70年代以来日益受到重视的第三部门理论的支持下，美国、日本等一些国家政府将原本由公共机构承担的社区服务任务委托给第三部门，在强化合作社非营利性的同时，也使合作社得到了政府稳定的委托费用支持。在这种背景下，合作社与政府的关系不是淡化而是不断紧密了；合作社的职能由经济服务向农村社区服务拓展，替代了政府部门的某些职能。

(二)我国合作经济制度反思：制度背景与理论分歧

我国的合作经济制度走过了很长一段弯路。从上世纪50年代初期的合作化运动开始，我国参照原苏联模式发展了本国特有的农村集体经济，实行“集体所有集体经营”的经营模式，一直到人民公社解体改行“集体所有私人经营”家庭经营模式。但在制度层面，直至目前一直将集体经济等同于合作经济，1982年《宪法》第八条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”，“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。”此后的1993年和1999年《宪法》修正案，第八条第一款修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济……” 。在《宪法》层次没有明确合作经济与集体经济的差别，使得此后的合作社立法陷入两难：作为合作经济法，则无从划分其与集体经济的边界，也直接影响按照合作经济原则改造集体经济“把合作经济与集体经济简单地等同起来”是一个“理论误区”，走出误区合作社才能健康发展；[8]作为农民专业合作社的专门法，则无以与其他合作经济形式形成整体衔接。也由此导致理论上对人民公社制度清算的不足。基本制度的不明确与理论上模糊两者交织，致使合作经济实践与具体政策的探索倍加艰难。

我国合作经济的深入研究起步于家庭承包经营之后，而有关合作社属性问题的探讨，则是围绕合作社立法展开的。张俊浩、梁慧星等都认为合作社属于非营利法人。[9]155[10]339苑鹏认为，“我国专业合作社这一组织应该是个体的、小生产者的联合体,……要求合作社的所有者和使用者同一。这就把合作社和私人企业之间的区别明朗化了”。[11]但也有研究者主张合作社应当由从前的合作经济组织改造成“农村企业”。[12]P32还有研究认为合作社属于企业法人中的特殊类型，按照我国民法通则对法人的分类，农民合作经济组织应当属于企业法人类型，同时，农民合作经济组织又属不同于公司法人等其他企业法人的特殊法人，即合作社法人。[13]也有研究者认为，“不以营利为目的，并不足以反映合作社的本质特征”，[14]P69“农民专业合作社不符合非营利组织的特征，具有明显的营利性，实质属于一类特殊的企业形态”。[15]

与之同时，许多研究者注意到合作社同时具有社会与经济两者功能，有人引用国外学者的观点，认为“合作社是在社会经济领域中与私营部门、公共部门相并列的第三部门”；[16]指出合作社与其他市场主体的本质区别，是其具有典型的经济的和社会双重属性；[17]同时指出营利法人说与非营利法人说都“存在单一目的论的致命缺陷”，“我国合作社的法律目的应定位于公私合作法人而采取双重目的论”。[18]至于哪个属性更为突出，有研究者认为，“合作社是兼具企业部门和社会部门功能的组织。它们首先是企业,同时具有社会功能,因而是具有社会功能的企业形态。它们的社会功能是通过企业经济活动实现的。合作社对经济增长和社会发展的作用是其他任何部门或企业形态不可替代的”。[19]

另外还有学者则从国际合作社联盟合作社定义出发，认为“农民专业合作社至少具有企业、社会和文化三种性质，三种性质都具备才是真正意义的农民专业合作社”。[20]

从上述研究回顾中可以发现，在学者们多重视角的理论探索中，对合作社组织性质上兼有第三部门与企业组织双重属性的认识逐渐清晰。但是，许多研究的理论触角一方面滞后于国际合作社运动从传统走向现代，从一元走向多元的实践拓展与理论深化，对其适应市场体制的现实变革认识不足；另一方面对合作社双重属性的认知尚未形成比较广泛的共识，因此不能通过法律反映其制度要求，在立法中并未得到有效体现。

(三)合作社立法创新：双重主体定位与现行法律缺陷

从我国国情与农情出发，合作社双重属性的实践定位与法律定位有着重要意义。

第一，特殊国情与农情决定合作社在现代农业发展中地位。“中国农村是典型的小农经济，必须用适宜小农经济的思路来解决农业问题”。[21]尽管近年来各级政府采取积极措施培育专业大户、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体形式，但多元农业经营主体并存、小规模经营农户占主导地位的格局短期内不会出现实质性改变。这种特殊背景下合作社担负着更大的农民经营组织化、农业服务社会化使命，发展合作农村经济是事关全局的重大战略。正如有学者所说：“农民合作组织是开启小规模农业走向现代化之门的一把钥匙”。[22]第二，合作社作为企业和第三部门的核心功能是新型农业经营主体与服务主体。如前文所述，制约中国农业经济发展基本因素，是分散经营的小农户与大产业大市场之间的矛盾。在这个判断之下，合作社双重属性的经济与社会价值体现，是融新型农业经营主体与服务主体于一身，一方面藉此连接亿万农户，实现农业经营主体的再组织化，破解家庭承包经营下农业规模化和产业化难题；另一方面依托联合的力量建构自我服务组织，从根本上破解社会化服务体系支离破碎的难题。

从双重属性的视角审视我国《合作社法》，可以发现其立法欠缺的主要问题恰恰体现在：一方面对国际合作社发展的时代特征与要求体现不足，只规定了合作社的非营利性要求而没有赋予其营利性权能；另一方面对中国小农经济的基础条件及其对合作经济的特殊要求体现不足，法律规定的合作社规模小、实力弱、彼此孤立，有服务性职能规范却缺乏服务条件与之配套。笔者认为，按照合作社双重组织属性要求重新构架《合作社法》而非小修小补，是创新合作社制度的迫切要求。

二、农民专业合作社作为经营主体的法律制度创新

(一)《合作社法》对作为新型农业经营主体的制度设计不足

合作社作为农业经营主体，换言之就是农事企业，必须能够与所有企业主体平等参与市场竞争，能够持续经营获利支撑合作经济发展；合作社作为新型农业经营主体，必须在资本要素规模、水平及市场开拓能力等方面高于一般独立经营的农户以适应未来中国现代农业发展需要，同时能够依靠合作经营为成员带来更大的经济收益以吸引更多农户加入合作社，担负作为农民组织化基本载体的使命。我国现行法律制度下合作社难以成为新型农业经营主体：

1.合作社不具备企业经营获利制度条件。合作社的多元主体属性，并不表明合作社本身必须是企业，而是要求通过社属企业获取利润为其公益事业提供持续支持。无论ICA的合作社定义，还是国外合作社的发展经验，都表明其营利性的实现主要依赖属于自己的。ICA1995年合作社定义中“通过共同所有和民主管理的企业” 的表述已经非常明确；而日本的农协金融成为农协系统的主要经营收入来源，韩国农协银行发展成为韩国第四大商业银行的成功实践，既为我国合作社企业发展提供了可行的规则参照，也在运行上有了可资借鉴的蓝本。但我国《合作社法》所规定合作社属于典型的非营利组织而非经营主体：从整体上分析，该法全文没有任何关于合作社企业的直接规定，实践中多数合作社只是联合起来共同购买和销售，除此之外再无经营活动，这样的合作社如何担当新型农业经营主体的重任？从经营制度看，合作社没有最低注册资本限制，且成员退社自由，出资也可以随之退还，同样作为经营主体，合作社法人与公司法人的资本确定原则背道而驰。

2.合作社不符合企业经营获利的职能要求。本质意义的企业是什么，它是否承担非营利职能？“企业是一种营利性机构”,[23]P1表明企业无法做到营利性与非营利性兼而有之，但如前文所述，合作社的特殊性恰恰在于其二者兼有的组织属性。这就要求合作社或者能够得到政府及社会公益机构支持以间接承担合作社的非营利性职能，或者通过市场垄断利润以担负额外的非营利职能成本，在我国合作社制度下这两点都难以实现。一方面，政府对合作社的支持并非普惠性的，其对象主要是示范合作社，按照农业部等九部委《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》(农经发[2009]10号)的规定，唯有“符合相关要求的农民专业合作社，可享受减免所得税优惠”，而在各地实践中，财政合作社项目支持的主要对象也是示范社或者示范性项目；另一方面，合作社规模普遍偏小，辽宁部分地区成员在5至10名的占35%，成员在100人以上的只有16%；[24]联合社大多没有建设实体或者没有开展经营业务，一般的市场份额尚难以企及，更遑论主导市场。

(二)培育合作社成为新型农业经营主体的制度创新思路

从合作社具有双重组织属性的逻辑前提出发，结论必然是营利属性决定了其私法主体地位，非营利性质决定了其公法主体地位。私法调整本质上属于授权法，公法调整的主要特征属于强制法。因此，合作社法需要综合运用公法与私法也就是强制法与授权法结合起来作用于其调整对象。

1.支持合作社兴办经营实体。现行《合作社法》没有兴办合作社经济实体的直接规定，但在许多条款的规范中，体现了法律支持发展合作经营的基本精神和具体规范。如第二条第二款：“农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏”等服务；第三十五条第一款：“农民专业合作社可以按照章程规定或者成员大会决议从当年盈余中提取公积金。公积金用于弥补亏损、扩大生产经营或者转为成员出资”；第七章扶持政策中第四十九条项目支持、第五十条财政扶持、第五十一条金融支持、第五十二条税收优惠等，都包含了对合作社经营性业务的支持，但是总体上看这些规定比较零散、单薄，政策指向不很明确，很难适应合作社持续发展对经营业务扩大的需要。将合作社培育成新型农业经营主体的主要形式，就有必要大张旗鼓地支持合作社兴办企业实体，在修改法律时增加合作社兴办企业的条款，明确政策上鼓励合作社在农业生产资料及农产品流通、农产品深加工、农业产业化经营领域独资或者参股设立经营实体，政府在财政、金融、税收等方面给予更加优惠的支持。合作社作为投资人或者股东兴办的企业与其他企业享有平等的法律地位，所不同的是要明确其与合作社的产权归属、业务控制、破产清算、债务清偿等方面的关系。

2.支持合作社企业参与农村基础建设。农村的村屯环境整治、荒山荒地治理以及农田水利建设、基本农田建设等基础性公益性建设，既是现代农业和可持续发展的资源环境条件，也是未来农业经营的重要领域，一举多得。但其前提是需要国家农村公共经费的支持。2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，表明政府购买公共服务已经纳入改革进程。政府支持合作社发展的相关政策措施，同样属于公共服务范畴，应当将政府购买公共服务的做法拓展到农村公益性建设。建议在《合作社法》修改时，对农村公益性建设项目，变财政直接支持为政府采购，采取委托、承包、招标等办法，选择建设项目承接的主体，同等条件下合作社企业优先。

3.支持金融合作社运行正规化。合作金融是新型农业经营主体的重要形式，同时也是合作社为成员提供金融服务的经营载体，是合作社利润的主要来源，德国莱夫艾森农村信用合作社160余年的成功运营，[25]以及日本的经验[26]都是明证。当今我国，大力支持发展合作金融已经成为合作经济的企业支撑和重构农村金融体系的战略性措施，2014年,中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确要求“发展新型农村合作金融组织”。金融的基础是信用，而注册资本则是法人的信用资本，是其承担有限债务责任的资产基础。没有严格的最低注册资本限制。按照《合作社法》的规定，合作社法人没有最低注册资本要求，与公司法的相关规定是一致的。但商业银行等金融业务公司的注册资本则要严格依据商业银行法等公司特别法的规定。合作社中的资金互助社如何确定注册资本，《合作社法》既无直接规定，也没有关于适用何种法律法规的引导性规范。为弥补其不足，2007年，中国银监会印发《农村资金互助社管理暂行规定》。按照《暂行规定》第九条第(三)项规定，资金互助社的注册资本“在乡(镇)设立的，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币”，大大低于金融业最低注册资本要求，照顾了农民出资能力低下的现实，被称为“穷人的银行”。但同时也决定了资金互助社极端薄弱的信用基础，很难想象，有多少农户会把自己的血汗钱放心地交给信用不足的合作社去经营赚钱。实践中许多金融合作社为做大规模，纷纷违规高息揽储，而许多省市的银行业监管机构也拒绝将资金互助社纳入自己的监管体系。违规操作加上监管缺失，潜在风险可想而知，近年来多地资金互助社老板卷款跑路事件使得合作信用进退维谷。市场规则不会对弱势主体网开一面，特殊眷顾。解决资金互助社长远发展的治本之策，是在《合作社法》中增加规范信用合作社的条款，对其设立与运行做出明确的强制性规定。按照金融业的一般规则，同时适当考虑资金互助社的实际，较大幅度提高注册资本水平，将其作为商业金融体系的组成部分纳入统一监管。较高的进入门槛辅以严格的监管，尽管发展可能比较迟缓，但为资金互助社持续发展所必需。国际上的合作金融合作社在结构上有金字塔模式、平行模式和混合模式，[27]我国的合作金融开始时可以是平行模式，逐步发展金字塔模式。

4.支持合作社成员均衡持股。现行法律没有明确规定最低注册资本要求，成员出资额由章程确定，意味着成员可以零出资或者只是象征性出资，各地合作社发展实践中都大量存在这种“外围成员”(实质性出资成员为核心成员)。反映到权利义务关系，无出资义务即无约束，在利益驱动下，势必导致享受权利时他们是成员，承担义务时他们则不是成员。普通成员出资普遍偏少直接弱化合作社的经营能力，潜在的问题则是成员之间的不平等甚至许多“一股独大”的合作社异化为资本控制企业。作为应对措施，可以考虑在实施合作社扶持政策时将供销合作社及集体经济组织以外的骨干成员单户出资占注册资本不超过50%以上作为评选示范社的条件；还应当明确规定，国家扶持资金转化为成员账户的份额，改变现行按成员平均分配的办法，适当参照出资、交易额的比例分配，退社时这部分财产份额应当退还合作社。

三、农民专业合作社作为服务主体的法律制度创新

(一)新型社会化服务体系的特点

市场体制、现代农业双重背景下，我国农业社会化服务的特征发生了极为深刻的变化。从需求方面来看，其基本特点是：第一，微观层次多元化，宏观层次一体化。是指微观层次的农业经营组织从计划经济时期的一元化转变为家庭承包经营的多元主体，多种需求；宏观上按照市场运行统一性要求日益需求更多国内乃至国际市场的整体信息，如供求关系、政策走向、技术进展等；第二，在生产领域深化，向流通领域延伸。生产领域的技术、资金、人才等服务固然重要，同时流通领域的市场服务作用日益凸显，农产品市场价格频繁大起大落，国外农产品进口对国内市场的不断冲击，强烈需求农产品供求关系、政策走势等一体化的大数据服务，零打碎敲的信息等服务落伍了。第三，需求逐步主导供给；价格信号成为导向。这是市场机制在农业社会化服务领域的体现。第四，“体制外”需求，“体制内”消费。市场化改革以来，农户独立生产经营，逐步脱离了计划经济下原有的政府主导服务体系，但要求所有的社会化服务都能够与农户的经营活动有效对接。

从供给方面来看，其基本特点是：第一，“体制内循环”变为 “体制外循环”。计划经济时期我国的农业服务和农业生产过程都是政府主导的“体制内循环”，但市场化以来生产领域首先从“体制内”分化出来，变为农户个体自主的生产经营，“两张皮”的问题由此而生。第二，“一元供给主体”变为“多元供给主体”。这是社会化服务供给体系对市场机制的自发回应，在原来的政府主导服务体系不能满足需求时，多种服务主体及形式就会应运而生。第三，纯粹公共物品变为“公”“私”结合。计划经济时期的农业社会化服务，现阶段则出现“公”“私”分工，但两者结合的“第三部门”却未形成。第四，纯粹行政供给变为行政与市场机制结合。这是第三个特点的延伸，是指供给主体的变化。

农业社会化服务的新特点，决定了构建新型社会化服务体系必须通过一个完善的第三部门体系，有效沟通政府与市场，为目前我国农业社会化服务体系滞后问题提供一个根本性解决方案。

(二)合作社作为新型农业社会化服务主体的制度问题

农业社会化服务主体是合作社的传统使命。顺应时代发展趋势，其第三部门的功能日益凸显。依第三部门的运行机制要求，充分发挥合作社的第三部门职能，最基本的条件应是政府切实有效的公共支持与合作社自身的发展壮大。前者是合作社社会服务成本的重要分担者；后者则是合作社组织成员抗衡工商业及金融资本提升市场地位的条件。我国合作社制度在这两方面都存在问题：

1.政府组织服务与农民需求“两张皮”问题。政府农业服务是不可或缺的农业社会化服务供给主体，包括财政对合作社的资金扶持在内的各种支农措施，都是通过政府部门及其所属公益性农业服务机构实施的。学者们深入分析了政府组织服务 “部门化”及“层级化”现象，[28]以及公共服务行政化倾向影响效率问题。但是比较起来，“体制外循环”形成“两张皮”的影响作用可能更具有根本性。《合作社法》规定了合作社政府支持政策和公共机构服务政策，但既没有规定合作社与政府如何沟通衔接、众多政府部门怎样协调，亦无指引公共机构怎样针对合作社需求，直接面对亿万农户及众多农事企业，政府主导的公共服务运行成本之高及其效率之低，一直备受诟病。

2.社会组织服务彼此孤立问题。市场的整体性决定了市场信息服务需求的完整性。这表明农业社会化服务体系必须是全国一体的完整结构。谁来整合我国农业社会化服务体系？所建构的应是何种体系？集体经济组织曾被寄予发展“统”的层次经营的厚望。但总的来看，村级集体经济组织为农户提供的社会化服务普遍较少，并且大多是自发性的和零散的。[29]其他农民自我服务组织如各种农业协会、农产品经纪人等，其服务都是辅助性的，难以成为服务全体农民及整个农业经营过程的主导力量。“以农民专业合作组织为载体, 开展农业社会化服务具有独特的组织优势”。[30]立足我国农业社会化服务体系现状，围绕破解“两张皮”和体系不完整问题，针对目前合作社经营规模及实力小、弱、散的现实问题，创新合作社制度，现阶段尤为迫切。

(三)以新型农业社会化服务体系为目标的合作社法律制度创新

1.组织创新：依托供销社变专业合作为综合性合作。同为小农经济国家，日本和韩国农协的经验表明，层级化的农协组织，是联合全国农民的有效组织形式。有学者认为，“能够为绝大多数农户(包括小农户)提供生产、供销、信用等全方位综合性服务的合作组织及其体系，是我国农民合作社发展的正确方向”；[31]P35“具有较强经济实力、组织体系健全的中国农民合作社是解决‘三农’问题的一项治本之策”。[32]习近平同志在主政浙江期间指导瑞安建立生产、供销、信用“三位一体”合作经济组织的发展，从政策和实践层面指明了合作社改革与发展的出路。综合性合作所要构建的是大合作的格局，应当融合我国所有农村合作经济成分和力量。操作上的可行思路是结合供销合作社改革，利用其现有的垂直组织系统建立合作社的区域联合社和全国联合社，并通过各层级合作社相互参股形式形成紧密联合。2009年《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》(国发[2009]40号)文件将供销社定性为为农服务的合作经济组织，其重要职能之一是领办农民专业合作社。2015年《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》(中发[2015]11号)，进一步要求“到2020年，把供销合作社系统打造成为与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台”。供销合作社是我国成立最早、组织体系最完整、在农业流通领域服务功能最完备的合作经济组织，合作社与供销社结合起来，是中国农村合作经济的独有优势和特色，是改变当下合作经济小、弱、散状态的必由之路。

2.机制创新：依托合作社承接公共服务职能。首先是赋予合作社以更多公共职能。那些政府需要做但做不了或者做不好的事情，如，首先是农业信息化服务、农产品质量安全服务、农产品流通市场服务以及行业自律与自我保护等，都应当交由合作社来做。这种自我服务不仅供需对接，而且因走出了行政供给模式使服务的针对性、及时性得到保证；其次是赋予合作社更多公共资源。赋能与赋权无法分割，在将更多农业公共服务职能交给合作社的同时，要求政府部门将相应的财政资金交给合作社管理支配和使用，改变政府部门多头支持，各自为政，资源分散，效率低下的状况，同时政府也可以集中精力抓好管理和决策；再次是赋予合作社以代表地位。合作社肩负组织农民、服务农民和带领农民共同致富职能，在更多情形下它是政府的合作伙伴和农业经营者的代表，政府部门与合作社之间的沟通交流对于支农政策及落实措施的科学制定与有效实施至关重要。因此，有必要在修订的《合作社法》中，规定政府部门与合作社的层级组织之间建立沟通协商机制，规定政府的各项支持合作社政策措施都应听取合作社代表的意见建议，并通过合作社反馈实施情况。

3.体系创新：合作社与农协的融合。 在合作社与农业行业协会之间建立紧密联系，是多数国家的普遍做法，只是两者联结的方式有所不同：欧盟国家合作社联盟在组织属性上带有显著的协会特点，通过联盟将分散的合作社联合起来，成为组织、指导合作社的基本形式，由于不需要直接面对众多农场主，使得其功能增强，成本降低；日本的农协本身就融入了协会的职能，如指导事业、农政活动等，其运行机制更适应亚洲小农经济的特点。建议修改《合作社法》时，一是借鉴日本的做法，将农业行业协会组织与合作社融合起来，由合作社的层级组织设立机构负责行业协会具体工作；二是鉴于合作社与协会很多职能重合，两者的分工协作由合作社及协会章程规定；三是政府部门对协会的服务与监管，要通过合作社组织实施。

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(责任编辑：黄春燕)

Property Introspection and Innovation of Legal System of Professional Cooperative Agency of Farmers

MaJing-hong

(Humanities and Law School of Shenyang University of Technology, Shenyang Liaoning 110870)

【Abstract】At present, professional cooperative agency of farmers combines two kinds of organization property, special business and third sector, with socio-economic functions, and at the same time, it realizes integration with diversified development. The key and difficult part to realize legal system innovation is to fully reflect the complex properties of professional cooperative agency of farmers. Based on the discussion of theoretical and practical practice, the modification the “Law of Professional Cooperative Agency of Farmers” should be built on the combination of two kinds of properties, that is, the combination of new agricultural management and service functions,set up goals of legal system innovation, and improve the relative organization and operation system of professional cooperative agency of farmers.

【Key words】professional cooperative agency of farmers; double properties; new business; social service organization; innovation of legal system

【中图分类号】DF413.8

【文献标识码】A

作者简介：马惊鸿(1984-) ，女，辽宁沈阳人，法学博士，沈阳工业大学文法学院副教授，主要从事海商法和农业领域商事主体研究。

*基金项目：辽宁省哲学社会科学规划基金一般项目“商事主体视角的农村集体经济组织与农户土地产权保护制度完善研究”(L15BFX014)、辽宁省高校杰出青年学者成长计划(WJQ2014023)的阶段性研究成果。

【文章编号】1002—6274(2016)02—080—08