员额制条件下落实司法责任制有关问题研究

●柳小勤罗旭强/文

员额制条件下落实司法责任制有关问题研究

●柳小勤*罗旭强**/文

新一轮司法改革赋予了检察官在其职权范围内的案件决定权，突出了检察官的办案主体地位。员额制实行后落实司法责任制要坚持检察官办案的亲历性原则，完善案件质量保障机制和内部监督制约机制，完善检委会的职能定位，以确保案件质量，确保检察权的统一、规范、正确行使。

员额制检察官检委会职责监督

目前，司法改革已进入第三批试点阶段，很快将在全国全面实施。落实司法责任制是司法改革的重要内容。实行员额制后检察官人均办案数的增长以及检察官的亲历性职责、案件质量的保障以及检察官的监督制约等都是值得研究的课题。本文以甘肃省平凉市崆峒区人民检察院的人员结构和办案情况为基础，就员额制条件下落实司法责任制有关问题进行探讨。

一、实行员额制后的若干新情况预测

（一）检察官人均办案数量增加后落实司法亲历性原则的难度加大

甘肃省平凉市崆峒区院侦监科2011年至2015年共办结案件881件，年人均办案数58.7件。改革后侦监科预计入额检察官2人，年人均办案数88件，平均4天（包括双休日和节假日）办结1件审查逮捕案件。公诉科2011年至2015年共办结案件1533件，年人均办案数51件。改革后，公诉部门预计入额检察官4人，年人均办案数达77件，平均4.7天（包括双休日和节假日）办结1件公诉案件。按照司法亲历性原理，要求检察官亲身经历案件审理的全过程，直接接触和审查各种证据，特别是直接听取诉讼当事人的主张、理由、依据和质辩，直接听取其他诉讼参与人的言词陈述。在以上不足5天办结1件公诉案件的工作量下，要求检察官亲自讯问犯罪嫌疑人，讯问关键证人和其他重要诉讼参与人，组织收集、审核证据、出席法庭、审核法律文书等工作，从时间和精力方面难度较大。而且在实行员额制后，大部分检察官将同时是部门负责人，还要承担检察管理职责，这就使得落实司法亲历性原则遇到了挑战。在这种情况下，实行员额制时，一定要按照司法亲历性原理合理确定检察官与检察辅助人员的权责界限，以防检察官将本该自己履行的职责无限制地授权给检察辅助人员，做“甩手掌柜”，出现新的“定者不审、审者不定”。

（二）检察官独立承办案件后案件质量保障机制和监督制约机制需要完善

按照最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定，独任检察官和主任检察官在职权范围内可以对办案事项作出决定，而且可以将检察长的部分职权委托检察官行使。较之传统办案模式，改革后的检察官办案主体地位突出，自主决定权明显增加。权力增加后随之而来的问题就是案件质量的保障和监督制约问题。如果没有一套严密的监督制约机制来保障检察官规范行使职权，保障案件质量，出现权力滥用和案件质量问题的可能性就会大幅度增加。由此，实行员额制后一定要有新的案件质量保障机制和监督制约机制与之配套。

（三）案件质量责任加大后检察官向检委会让度责任的可能性增大，检委会的职能定位需要调整，检委会工作机制需要进一步完善

以甘肃省平凉市崆峒区院为例，2013年召开检委会29次，讨论案件46件；2014年召开检委会44次，讨论案件81件；2015年召开检委会49次，讨论案件107件。基层院检委会承担了大量案件的讨论决定任务，基本上成为个案决策机构。改革后，检察官的独立决定权增加，案件质量终身负责制增加了检察官的办案责任和风险。在这种情况下，检察官会尽可能地把存在质量风险和上访风险的案件推向检委会，向检委会让度责任，由检委会承担办案风险。这就要求检委会要与检察官合理分权，明确检委会的职能定位和职责权限，完善检委会运行机制，防止更多的本该由检察官独立决定的案件流向检委会。

二、合理确定检察官亲历性职责，切实保证案件质量

为切实保证案件质量，根据司法亲历性原则要求，检察官除必须履行最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第17条规定的职责之外，还应当亲自承担以下办案事项：

（一）组织对人民检察院直接受理立案侦查的案件开展初查

初查在检察机关查办职务犯罪案件中具有极为重要的作用，初查中涉及走访相关涉案人员、核实相关事实等工作，初查工作规范与否、初查工作质量的高低关系案件能否成功立案，也关系到检察机关的公信力。最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第17条规定的检察官应当亲自承担的事项中没有涉及初查工作。鉴于初查环节对于查办职务犯罪案件的重要意义，为保证初查工作的深入有效进行，笔者认为初查工作应当由检察官亲自组织开展。

（二）审阅侦查机关的全部侦查卷宗。不管是办理审查逮捕、审查起诉案件，还是办理诉讼监督案件，侦查卷宗是最主要的案件材料

侦查卷宗全面记载了侦查机关查明的案件事实、证据、侦查机关的法律适用以及侦查活动情况，也是检察机关认定事实、证据、适用法律和进行诉讼监督的主要依据。如果不全面审阅案卷，就无法全面掌握案件事实、证据和侦查活动开展情况，无法认定事实和证据，也无法准确地进行诉讼活动监督。因此，检察官作为案件承办人，应当对案件卷宗进行全面审阅。

（三）讯问犯罪嫌疑人、被告人，询问证人和其他诉讼参与人，应当由检察官亲自参加和主持

如果检察官实在不能到场，检察官应当事先就重要讯问、询问事项制作讯问、询问提纲交由检察辅助人员按照提纲讯问、询问。

（四）办理诉讼监督案件中询问有关人员、核实相关情况的工作

涉及办理诉讼监督案件的职责划分问题，最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第17条只规定了“代表检察机关当面提出监督意见”由检察官亲自承担。笔者认为，代表检察机关当面提出监督意见的工作只是一种结论性质、终局性质的工作，监督意见是在规范、深入的调查基础上形成的。调查过程是否规范、深入和全面，决定了监督意见的质量。因此，检察官作为诉讼监督案件的承办人，应当亲自参与办案中询问相关人员和核实相关情况的工作，以保证诉讼监督案件的质量和效果。

（五）制作法律文书

从理论上讲，法律文书充分体现了对案件事实、证据的认定、处理以及法律适用等重大问题，制作法律文书应当由办案检察官亲自完成。但是由于员额制的人数比例限制，检察官人均办案数量增加，检察官的工作量大幅度增加，全部法律文书由检察官亲自承担不够现实，草拟法律文书可以由检察辅助人员完成。为落实司法工作的亲历性原则，在制作法律文书中，对案件的核心问题以及实质性处理意见必须由检察官亲自制作。

三、科学构建案件质量保障机制和内部监督制约机制，保障检察权的规范、正确行使

新的检察权运行机制改革的价值取向，主要是让检察官成为有职有权，相对独立的办案主体。在“放权”的同时必须构建科学完备的案件质量保障机制和对检察官的监督制约机制，以保障检察权的规范、正确行使，保证案件质量。由于案件质量保障机制和监督制约机制具有紧密的内在联系，在此一并讨论，不分别论述。

笔者设想，在新的检察权运行机制条件下，除最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定的监督制约制度之外，还可以采取以下措施加强对检察官的内部监督制约，保障案件质量。

（一）建立院领导同步审查机制，将对检察官的监督落实到事中

按照监督行为与被监督行为的时间差异，可以将监督行为分为事中的同步监督和事后监督。从监督的效果来看，事中的同步监督有利于防范滥用权力问题的发生，属于“治未病”；事后监督是对已经发生的滥用权力问题的监督，属于“治已病”。两者相较，事中的同步监督比事后监督的意义更大，效果更好。因此，在对检察官的监督中，更应该研究设计一套科学严密的事中的同步监督措施。措施之一就是检察官在办理每一件案件的每一个环节，都应当同时将有关材料报送分管副检察长或检委会专职委员同步审查，分管副检察长可以随时就检察官办理的案件提出指导意见和纠正意见，开展同步指导和监督。报送的材料应当包括侦查部门的卷宗、案件当事人、诉讼参与人提交的相关材料以及检察官办案形成的案件材料。当然，这种同步审查不是代替检察官的审查办理，更不能代替检察官作出决定，而是为了了解案件办理情况，适时提出意见，预防检察官滥用权力。这种同步审查，类似于“顾问”和股份制企业的“监事会”的作用。这样同步审查，也为院领导核阅部门负责人的案件材料提供了足够的依据，为检委会讨论案件提供了充足的材料和依据。

（二）建立对检察官司法办案的核阅制度

有些试点地区建立了业务部门负责人对检察官司法办案的核阅制度。对检察官承办的案件，业务部门负责人对处理决定或意见没有异议的，在相关文书中签“已阅”；有异议的，可以向检察官提出意见建议，也可以向分管副检察长或检察长报告，但不得改变检察官处理决定或意见。意见、建议、报告应当以书面形式作出，归入案件卷宗。这种制度完全不同于传统的“三级审批制”，但对保障案件质量，保障规范司法有重要意义。推而广之，对部门负责人办理的案件，应当由分管副检察长或专职委员核阅，副检察长和专职委员办理的案件，应当由检察长核阅。

（三）完善个案考核，实行案件质量评查常态化

按照目前通行的做法，考核评价一个地区的检察业务工作情况一般采用设置比例指标的做法，比如不捕率、不诉率、抗诉率、抗诉采纳率、抗诉改判率等等。这种指标对规范检察权的统一正确行使起到了一定的作用，但是在保障个案质量方面作用非常有限，控制指标并不能从根本上防止冤假错案。笔者认为，要让考核回归司法规律，就要在个案考核方面下功夫，让考核百分之百覆盖所有案件，把所有案件都作为独立的个体进行考核评价。通过对所有案件无一例外的考核评价，来防止出现冤假错案，让司法办案的瑕疵能够及时得到纠正。首先要制定个案质量标准。可以由省级以上检察院就审查逮捕、审查起诉案件、直接受理立案侦查的职务犯罪案件、诉讼监督案件等分类制定每一类案件（如盗窃案件、抢劫案件、毒品案件、贪污贿赂案件等等）的事实认定标准、证据证明标准、法律适用标准、释法说理标准、法律文书质量标准等，作为对案件进行考核的依据。其次要建立检察官履职档案，对检察官必须履行的职责逐案登记，建立档案，作为对其进行个案考核的主要依据。再次要实行个案由上级院评价考核制度。对检察官办理的每一件案件，都应当由上级院定期从办案程序、事实认定、证据审查、法律适用、社会效果等方面全面进行考核评价，做出量化评定。由上级院对下级院检察官办理的案件进行考核评价，有利于排除人情困扰，有利于发现和解决问题，全面客观的对个案进行评价。

四、建立检委会讨论案件过滤机制，防止规避责任

最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》赋予了检察官就承办案件提交检委会讨论的请求权。由于改革后的检察官对案件质量终身负责，为了防止检察官为分散和规避个人责任而随意将案件提交检委会讨论，应当明确检委会讨论案件的范围，由检委会办事机构按照案件范围对提交案件进行过滤。

从案件类型方面来看，以下四个方面的案件应当由检察官全面审查，提出意见，业务部门负责人审核，报检察长提交检委会讨论决定：一是对涉及国家外交、国家安全、民族宗教、社会稳定等重大敏感、复杂案件和新罪名、新类型的案件，应当由检委会讨论决定。二是有可能引发当事人上访和媒体关注的案件，应当由检委会讨论决定。三是对有领导干部、司法机关内部人员过问，有可能影响公正司法的案件，应当由检委会讨论决定。四是对定性处理有重大分歧的案件，主要是涉及罪与非罪、此罪与彼罪，或者对法律适用有重大分歧并可能导致案件处理出现重大差异的案件，应当由检委会讨论决定。

从个案的审查处理方面来分析，按照司法亲历性要求，由于检委会委员无法在讨论案件前亲自审查案件事实和证据，对案件事实和证据的讨论存在“审者不定、定者不审”的问题，检委会的职能定位可以参照人民法院审判委员会改革的趋向，以讨论决定法律适用问题为主，事实、证据认定问题为辅，一般不讨论事实、证据认定问题。事实、证据的认定应当由检察官独立担责。这样，更符合检委会的职能定位，能够更好地发挥检委会的职能作用。

总之，落实司法责任制既要突出检察官的主体地位，给予其职权范围内的案件决定权，又要坚持检察官办案的“亲历性”，更要加强对检察官的监督制约，完善检委会的职能定位，确保案件质量，确保检察权的统一、规范、正确行使。

*甘肃省平凉市人民检察院法律政策研究室主任［744000］

**甘肃省平凉市崆峒区人民检察院法律政策研究室主任［744000］