精准扶贫视阈下的社会救助定位探究

吴 镝

精准扶贫视阈下的社会救助定位探究

吴 镝

党的十八大以来，中央提出精准扶贫的新要求，是扶贫机制的重大创新。各级民政部门如何在扶贫开发大格局中，理清社会救助新思路，助推精准扶贫取得新实效，是当前值得深入研究的一个重要课题。

一、落实精准扶贫的部署离不开社会救助

社会救助是中央扶贫开发大格局中的重要一隅。2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号），提出要“建立精准扶贫工作机制”，“在已有工作基础上，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”。中共中央、国务院下发的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（国发〔2016〕1号），提出要“对完全或部分丧失劳动能力的2000多万贫困人口，全部纳入低保覆盖范围，实行社保政策兜底脱贫”。民政部在安排部署2016年社会救助工作任务时，把“制定实施农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接工作方案”作为一项重要内容，把精准扶贫摆上议事日程。

社会救助是解决农村贫困问题的重要举措。最低生活保障制度是社会救助制度体系中最为核心的制度，农村低保是我国农村扶贫战略目标和思路的一次重大调整，从20世纪90年代初开始探索，经过20余年的探索和发展，基本实现了对全国农村贫困人口“应保尽保”的目标，对保障农村困难居民的基本生活，维护社会稳定发挥了重要作用。根据民政部发布的民政业务统计数据，截至2015年12月底，全国保障农村低保对象2800多万户、4900多万人，平均每人每月救助140元。

经过十多年的实践探索，我国城乡低保、五保政策体系日趋健全，各项规章制度不断完善，保障标准和补助水平逐年提高，保障人数持续相对稳定，在整个社会保障体系中充分发挥了“最后一张安全网”的作用。我国低保、五保制度的持续实施，较好地解决了农村困难居民的基本生活问题，社会救助托底和兜底的保障功能更加突出，这同时也开拓了扶贫方式的新路径，解决了扶贫开发“授人以渔”不能解决的尴尬问题。据调查，低保对象中因病致贫现象比较普遍，这些人可能由此丧失劳动能力，致使家庭收入低于低保标准，有的甚至陷入绝对贫困，所以对于那些部分或全部丧失劳动能力的贫困群众最好的扶贫就是通过最低生活保障，使其生活水平跟上经济社会发展的步伐，共享改革发展的成果。

二、以农村低保为核心的农村社会救助是农村扶贫开发的新路径

农村低保是国家建立的一项基本生活救助制度。农村低保以家庭为单位实施，凡家庭人均收入低于当地农村低保标准且家庭财产状况符合当地政府规定条件的家庭均可以得到保障，家庭每个成员获得的保障金按低保标准与人均收入的差额计算，保障金按月发放。农村低保标准由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的消费支出（包括吃饭、穿衣、用水、用电等）费用确定，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。从理论上讲，低保标准通过基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法等方法确定，其标准水平是满足贫困家庭基本生活需要。

扶贫开发是国家实施的一项农村扶贫措施。在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。扶贫开发有整村推进，也有重点户帮扶，主要是帮助发展生产、扶持就业。扶贫标准由国家统一发布，各省也根据本地情况制定省级扶贫标准。扶贫标准是综合国际和国内最低限度营养标准（我国采用2100大卡热量作为农村人口贫困的必须营养标准），用最低收入农户的食品消费清单和食品价格确定达到人体最低营养标准所需的最低食物支出作为食物贫困线，维持生存和正常活动必不可少的衣着、住房、燃料、交通等的非食品支出费用作为非食品贫困线，用“食品贫困线”加上“非食品贫困线”得出贫困人口扶持标准。扶贫标准由统计部门测算并公布。从扶贫标准确定原理上看，扶贫标准和低保标准都是贫困居民维持基本生活的最低保障线。国家现行扶贫标准是2011年11月确定的2300元/年（2010年不变价），比2009年的1196元/年提高了92%。

农村低保和扶贫开发之间有着明显的政策边界：一是功能定位不同。农村低保制度的功能定位是通过资金给付保障困难群众基本生活，稳定解决农村贫困居民温饱问题。扶贫开发措施的功能定位是通过发展生产、扶持就业提高困难群众自我发展能力，实现劳动脱贫。二是帮扶手段不同。农村低保是发放救助金，以此来保障农村困难居民家庭基本生活。扶贫开发是通过产业扶持、财税支持、投资倾斜等办法，扶持贫困对象发展生产、就业创业，用劳动创造价值，提高收入。三是工作性质不同。农村低保是政府救助，按月发给救助金，靠“输血”来保障困难群众生活。扶贫开发是政府组织实施的多元帮扶措施，扶持贫困村发展生产，帮助有劳动能力的贫困居民创业就业，靠“造血”来提高贫困群众收入，从而摆脱贫困。正是由于农村低保与农村扶贫开发有着明显的政策边界，这也决定了农村低保在农村扶贫开发中具有重要的兜底保障作用，农村低保与扶贫开发缺一不可，二者相辅相成，相得益彰。

三、农村社会救助与扶贫开发衔接的几点建议

众所周知，农村扶贫开发的主管部门是扶贫办，农村社会救助的主管部门涉及民政、人社、住建、卫生计生等职能部门。由于两项政策的主管部门不同，如何实现农村扶贫开发和农村社会救助相衔接是难点，也是重点。

第一，完善社会救助制度体系。以贯彻落实《社会救助暂行办法》为契机，细化农村社会救助政策措施，一是充分发挥最低生活保障制度的兜底作用，着重解决好养老助残问题，将困难家庭中依靠父母、祖（外祖）父母、兄弟姐妹等共同生活的家庭成员供养的完全丧失劳动能力、生活不能自理的重病残人员单独纳入低保范围；二是探索制定农村支出型贫困对象救助政策，构建应对因疾病、医疗等刚性支出较大造成家庭基本生活难以为继型贫困的救助机制；三是在全面落实好低保对象、特困供养人员、低保边缘家庭成员医疗救助的基础上，探索制定其他特殊困难人员医疗救助的具体标准和认定办法。

第二，持续提高社会救助水平。根据经济社会发展情况，不断提高社会救助水平，逐步实现社会救助标准与农村扶贫标准相衔接，经济较发达地区的社会救助标准原则上应高于当地农村扶贫标准，经济欠发达地区也要逐步达到农村扶贫开发水平。当前民政部门要科学确定补助水平，提高农村低保、特困人员供养、医疗救助、临时救助的救助标准，减免贫困县（市、区）配套资金，切实发挥兜底作用，确保贫困救助对象实现政策性脱贫。

第三，加强申请社会救助家庭经济状况核对工作。与扶贫开发一样，社会救助也要实行精准救助，确保救助对象准确。居民家庭经济状况核对是社会救助实现精准的创新性举措，目前已经在低保救助、保障性住房、特困人员供养等领域发挥了较好的作用，大大提高了社会救助的准确性和科学性。各地应加强各级核对机构人员队伍建设，配齐配强工作人员，尤其是专业技术人才；制定和完善社会救助申请家庭经济状况核对办法，规范核查程序，细化核查内容，为开展核对工作提供法规政策依据；加快推进核对信息平台建设，早日实现各级互联互通的核对系统。

（作者系辽宁省居民家庭经济状况核对中心主任）