瞄准型社会政策的三种目标群体识别方法

唐丽霞

瞄准型社会政策的三种目标群体识别方法

唐丽霞

瞄准还是普惠一直是社会政策的两种不同的理念，瞄准型政策设计体现的是社会政策救助的只能是一部分应该获得福利的人群，是基于特定条件上的所得；普惠型政策设计则认为获得社会福利是每一个公民的权利，是基于公民身份基础的一项基本权利。两种政策取向各有利弊，普惠型社会政策能够覆盖更多的人群，管理成本相对较低，但需要更多的财政资源支持，普惠式社会政策适用于收入不平等程度相对较低的国家，发达国家的社会福利体制通常采取的是普惠型；对于存在收入高度不平等以及经济发展水平有限的发展中国家而言，瞄准型政策能够有效地通过瞄准机制来将有限的资源用于最贫困的穷人。瞄准型社会政策的提出是为了让穷人更能直接受益于发展，让发展更加有利于穷人。但是，发展中国家的大量相关研究表明，瞄准型社会政策都没有实现这一目标。世界银行对48个国家的122个瞄准式扶贫干预政策的研究发现，25%的项目效果非常差，不能有效瞄准穷人；在撒哈拉以南地区，瞄准式项目让穷人获益要少于普惠式项目8% （Coady，2004）。导致这些政策出现偏差的主要原因在于受益对象识别机制的不完善。瞄准型社会政策需要一整套受益人群识别机制，但准确识别的成本非常高，同时还要求管理体系有很高的管理能力，并且还非常容易出现瞄准的两类错误，即瞄准了不该受益的人群和排斥了应该受益的人群。精准识别是瞄准型社会政策能够发挥作用的前提。瞄准识别是指确定社会政策受益人资格的规则、标准和方法，目前比较常用的识别方法有三种。

第一种方法是让社会政策自动排斥非目标人群受益，这种方法主要是指社会政策设计让富裕的人对受益内容不感兴趣，通过设置极低的受益程度来自动排斥富人争取资源，如支付较低工资的以工代赈项目、需要支付高于银行贷款利息的小额信贷以及住宿条件极为简陋的廉租房等政策。中国很多社会政策不能有效地排斥富人受益，一个很重要的原因是受益内容设计不仅没有排挤富人受益，反而只有富人能够受益或者是对富人也有很强的吸引力，如一些补贴式政策需要受益人先垫付资金，尤其是一些产业补贴政策、建房补贴政策，一些地方的产业补贴政策需要农户先自筹资金建好蔬菜大棚、牲畜暖棚或者沼气池等，相关部门验收合格以后方能发放一定补贴，这样就势必排斥了无法筹集到资金的农户；一些地方的建房补贴政策，要求农户在特定期限内要自行完成规定的建筑量或者要求农户必须建造规定面积和结构的住房方可获得补贴，这些要求超出了贫困农户可承受的范围，贫困农户要不就只能放弃获得这样的补贴，要不就是为了获得补贴举债来建设符合标准的房屋。一些扶持性的政策，虽然给予的直接扶持比较有限，但是由于附着了一些优惠政策而非常有吸引力，从而导致了“精英捕获”现象的出现。如最低生活保障制度，虽然按照补差标准，每个月给予经济困难户的现金补贴十分有限，但是一些地方的“低保户”可以享受全额建房补贴、子女上大学可以享受困难救助、全额新型合作医疗费用补贴以及大病救助等其他“优惠待遇”，一些地方出现了“只要低保称号不要钱”的情况。这种做法还出现在当前的一些到户扶贫政策的实施中。过去，扶贫到户扶持的力度比较有限，加上扶贫资源有限，农户对于是否被识别为“贫困户”并不在意，但现在不少地方加大了到户扶贫的支持力度，以某省为例，贫困户易地搬迁农户可以获得4万元补贴，非贫困户只能获得2万元补贴，出现了“户户争当贫困户”的情况，当资源变得有“吸引力”，富裕农户和贫困农户都会去争抢时，就很容易出现“扶富不扶穷”的情况。

第二种方法是社会特征选择法。这种方式主要是指确定一些社会扶持政策的受益条件，这里的受益条件主要是指性别、年龄、劳动能力、家庭结构或者收入水平等社会特征，这也是最常见的瞄准型社会救助政策中识别受益人群的方法，尤其是针对一些特殊人群的扶持政策，如残疾人、老人、妇女、儿童以及少数民族人口等的扶持政策所采取的就是这种社会特征识别机制。从方法上来说，这种根据人口的社会特征来识别受益人口的方法的识别成本相对较低，前提是要有比较完整和充分的人口信息，如我国实行的针对农村高龄老人的补贴政策、针对孤儿的救助政策和农村计划生育家庭的补助计划等，这些政策虽然具有瞄准性，但同时也具有普惠的意义，只要符合一定社会条件，均可以直接受益。在这种方法中，最难进行精准识别的是根据家庭收入来确定受益人口，目前我国的农村最低生活保障制度和贫困户扶持政策采取的都是根据收入标准来识别受益人口。

根据收入识别受益人群面临的困难，主要来自于收入统计成本高并且收入处于不断的变化之中，尤其是在农村地区，进行收入统计基本上是难以操作的，即便能够进行调查统计，但其成本是非常高的。因此，在现实生活中，收入方法只是理论上和政策上的，收入是用于估算和推断某一个区域大约有多少符合条件的目标人群，然后采取指标分配方法，将一个村庄、一个乡镇的受益人口数量确定，将受益人口识别的权力下放给基层，在实践中运用的识别方法则更加多元化和指标非收入化，一些地方贫困户识别的基本标准主要为：第一，家庭没有壮劳动力；第二，有残疾或患重病的家庭成员；第三，家庭成员文化程度低，没有外出打工的人；第四，有两个或以上的孩子在上学。还有一些地方也会采用一些非贫困指标因素，主要包括：第一，需要获得农户支持的政策性鼓励，如一些乡村为了搞好计划生育工作，鼓励农户进行节育，通常会给“少生快富”农户一个贫困户的指标。第二，需要农户支持村集体的活动，如有些地区因为村集体修建公路、水库等公共基础设施，需要占用一些农户的土地，为了获得更多的配合，乡村干部也会给这些农户贫困户的指标；还有一些地方，会优先考虑支持村委会工作的农户，如通知开会积极参加、积极主动地缴纳新型合作医疗和农村养老保险等费用的农户。第三，一些扶贫政策对扶持对象有特殊要求，如产业扶贫项目规定了只能支持发展养牛或养羊户；有些扶贫政策需要农户起到带头示范作用，将选择发展能力比较强的农户作为贫困户扶持（唐丽霞，罗江月，李小云，2015）。虽然如果严格用收入来评估这些贫困人口识别方法时会发现存在一些精度的问题，但是这样的方法却能够降低识别成本，并且在乡村社会容易达成共识，还是非常有实践意义的。

第三种方法是通过设立受益条件来选择目标人群，目标人群必须通过采取一定的行动方能获益于社会政策，即有条件的现金转移支付。精准识别受益对象是社会救助政策发挥作用的前提，但仍然不能确保社会救助政策能够发挥作用，还需要有一定的机制让受益人口将救助资源运用到社会政策所期待的目标上。在农村调研时，经常听到“一些老人将自己获得的养老补贴拿出来给孙子女交学费”的事情，这在农村被认为是非常合理的事情，但是却降低了这项政策的实施效果，因为即便瞄准了老人，但并没有改善老人的生活。因此，在拉美和南亚地区比较盛行的是有条件的转移支付社会政策，通过设立一定的受益条件，即受益人口需要采取一定的行为。有条件的现金转移支付的最终目标并不是仅仅为了给予贫困人群现金补助，而是为了促进其人力资本的提高，所以其受益条件是围绕能够促进人力资本提高的教育、健康和营养三个方面来设置的，比如，受益家庭要保证其儿童的上学出勤率达到一定程度，受益人口必须要定期参加体检或者关于健康知识的讲座等。这种条件的设置使得补贴资金的使用有了针对性和目标性，严格使用指向性的补贴资金能够保证家庭将资金优先用于项目所要求的行为，而不会被其他家庭必要支出所替代，促使政策目标更好地实现（唐丽霞，赵丽霞，李小云，2009年）。中国实行的农村学校营养餐计划、贫困学生助学金计划以及农村家庭“两后生”职业教育扶持政策，采取的就是这样的识别方法。除此之外，一些国家还采用“代金券”来替代现金，以保证资金的“专款专用”。

当前，我国提出了要进行精准扶贫。识别贫困农户，对其进行建档立卡，提供有针对性的资源扶持，成为未来我国扶贫工作的重点。需要注意的是，大部分理论上精准程度高的机制都会伴随着极高的管理成本和能力。无论是哪一种方法来识别穷人，都有自己的适用范围，并且不仅取决于政策的目标，还取决于各种信息的可获得性和可用性，以及治理能力和人口分布等，切忌用一种方法识别出来的贫困人口作为所有扶持政策的目标人群。

（作者系中国农业大学人文与发展学院讲师）