网络时代公众参与的失范及其治理

段加保，朱士翰（广西师范学院 经济与管理学院，广西 南宁 530001）



网络时代公众参与的失范及其治理

段加保，朱士翰
（广西师范学院 经济与管理学院，广西 南宁 530001）

摘 要：网络时代的到来，为公众参与社会治理提供了新的载体形式。但目前网络背景下的公众有序参与存在诸多失范问题，无序低效的公众参与成为制约我国政治民主化进程的重要因素。网络背景下公众有序参与失范问题的治理之策主要包括培育公众的秩序意识、重构多元主体参与机制、创新网络法律体系和健全网络沟通对话机制。

关键词：网络时代；有序；公众参与；失范；治理

随着网络信息技术的迅猛发展，社会公众的政治参与形式愈加多样化，传统参与方式的不足日益明显，公众选择网络参与表达其利益诉求成为当下一种发展趋势。网络的平等、自由、经济、及时互动与20世纪90年代兴起的治理理论“分享权力，合作治理”的核心相契合。与此同时，如何消减网络无序的泄愤及由此造成的社会冲突事件，已经成为学界探讨的热点话题。因此，分析当前网络时代公众有序参与问题，对研究社会治理方式的深度和广度具有重要的现实意义。

一、网络时代公众有序参与的内涵及特征厘定

（一） 网络时代公众有序参与的内涵

关于公众参与的论述，中外学者尽管见仁见智，但其核心观点基本相同。亨廷顿认为，现代性追求的结果是稳定，但是现代化过程却充满不稳定[1]31。在探讨现代化过程中的公众参与和政治不稳定时，他又认为“政治参与 / 政治制度化 ＝ 政治动乱”[1]42。由该公式可以看出，政治参与和政治动乱成正比，政治制度化和政治动乱成反比。这个结论恰好印证了现代性和现代化过程的根本不同：现代性是现代化过程的结果，现代化过程是现代性的不可或缺的要素。现代化过程是一系列相关的观念、制度、规范和行为的综合体，公众参与的程度和规模是政治现代化过程的重要标识。王浦劬根据马克思主义参与观，将政治参与界定为“普通公民通过合法方式参与政治生活的一系列的行为规范合称”[2]166。亨廷顿和王浦劬关于政治参与认知的共同之处是合法性和追求终极的政治民主价值。合法即为合乎法则规范，也即有序。只是亨廷顿的政治参与是指公众参与，包括有序和无序的公众参与，而王浦劬的政治参与是指有序的公众参与。由此看来，公众参与的外延大于政治参与，其本质表现为参与国家政治生活的主体范围的扩大。

据此，笔者将网络背景下公众有序参与界定为：公众凭借互联网平台，以合法的途径围绕着公共利益和公共事务的表达、分配、决策、博弈而展开的一系列参与活动。网络是一把双刃剑，公众有序参与拓宽了社会治理的方式和范围，客观上有利于政治民主化的进程；相反，无序的政治参与内含的非法化、非理性化、非规则化、欺骗化会极大地增加社会动乱发生的可能性。

（二） 网络时代公众有序参与的特征

网络时代公众有序参与的特征主要包括：（1）参与的合法性，即公众有序参与的前提必须是“合法”。因此，网络时代的公众有序参与是一种法制化的民主活动，它作为现实社会的虚拟延伸，具有自身的潜在规则，但这种规则不能是违反宪法和法律法规的外在约束。当利用网络进行意见表达时，公众个体内在道德约束的底线是不能损害社会公众公共利益的。（2） 参与主体的等价性。网络环境中，独立的参与主体在每处信息节点上，均可以发表自己的观点，不受社会地位、性别、宗教信仰等因素的直接干扰，不需要委托他人或组织进行参政议政，这是公民直接进行网络参政的最突出表现。（3） 参与的低价性。相对传统社会监督而言，网络参与突破传统社会监督的间接时间差，将重要信息及时呈现在公众的视野，使参与社会监督的经济成本、机会成本、社会成本得到有效降低。

二、网络时代公众有序参与的失范

网络时代公众有序参与是社会有效治理的重要组成部分，有序地将个体的意见组合凝聚成网络公共利益的集体诉求，是一个长期缓慢的过程。该过程要素包括虚拟社会契约精神的建立、网络环境多元主体参与机制的有效运行、网络法律规范体系的完善、网络基础设施条件的改善等。各要素间的“共生性”问题是影响公众有序参与失范的根源。

（一） 网络公民意识尚未成熟

网络环境下公众的有序参与离不开其理性、成熟的现代公民意识的确立。由于网络环境下公众的权利和责任意识淡薄，导致公众网络参与的无序化、非理性化程度加深。更有甚者，别有用心的政客利用当前网络公众参与的失范，制造社会矛盾，影响社会秩序的稳定。网络公众有序参与意识的不成熟与我国传统的专制型文化背景密不可分。专制型文化培育的是公众的绝对服从，公众缺少自己的话语权优势。此外，现阶段我国正处于社会转型期，各阶层矛盾日益凸显，个人主义、利己主义等与核心的政治价值博弈不断，公众的政治认同容易出现混乱或真空，历史和现实的因素最终导致我国公民规则化意识的不成熟。

网络时代公众参与是现实社会实践的进一步延伸，本质上二者追求的政治价值是一致的。现实社会公众参与公共事务管理的弊病，切实地存在于网络社会中，近年来网络民粹主义倾向正是虚拟社会公民意识失范的反映。因此，在网络时代，培育公民正确的公众有序参与意识的工作迫在眉睫。

（二） 网络参与机制尚未健全

为了确保多元利益主体借助网络手段有序地参与公共事务，相应的机制保障必不可少。目前，多元主体参与机制中的意见表达机制、诉求回应机制和监督评价机制仍旧处于不健全的境地。无论是基于网络中公众个体的兴趣爱好等内在心理影响下的“政治功效意识”，还是公民社会要求的责任承担，都离不开网络参与机制的有效运行。意见表达机制是网络环境下公众表达个体意愿的信息载体，网络投票、网络听证会、论证会是其具体的表现形式。诉求回应机制涉及公众个体和政府两个主体，当公众个体向政府部门进行某项利益诉求时，政府回应的速度、内容等因素是判断网络公众有序参与的依据。监督评价机制是当前网络参与机制的最薄弱环节，由于网络的匿名性和公共事务评判的专业性、复杂性，它仍处于十分低端的水平。

我国地区间发展水平不均衡，现实条件的制约，导致基层政权的电子政务流于形式，缺乏科学的公开指标，地方特色不突出、信息更新不及时、决策不透明等问题比较突出，既定的网络公众有序参与机制成了一纸空文。问题的实质在于地方政府对于多元参与机制的信任度低，公众自治组织发育缓慢，最终影响参与社会治理的质量。

（三） 网络法律体系尚未完善

公众的网络参与是公民直接参与社会治理的途径，但网络也可能成为不实或有害信息的传播平台。一套完整的网络参与体系是净化网络空间的制度保障，是强化网络有序的现实基础。目前，我国网络立法尚处于不断探索、发展的阶段，缺乏一系列兼顾整体性、行业性、国际性的针对性强的法律法规体系。如何确保网络公众的有序化参与，成为我国网络立法工作的一道难题。如何有效整合网络信息，实现“大数据时代”数据价值的最大化，提升应对网络信息危机的能力，也是目前各级政府面临的一个现实挑战。

2001年初，全国人大常委会首次将网络公众参与纳入民意收集系统，征集公众对婚姻法草案的建议。2007年，国务院也启动了网络民意征集系统。据有关统计，全国31个省级人民政府部门中有93.5%的单位有法规草案征集系统[3]84−96。大范围的网络民意征集系统，在一定程度上起到了公众积极参与的良好局面。但是网络的制度化建设远未能满足现实的需求。虽然现有的《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》《公众意见征询法》及专项公共事务法律草案征集稿等在一定范围内解决了网络参与中的无序难题，但是不断出现的新的网络参与难题无法得到有效的解决。

（四） 网络基础设施尚未普及

相比较传统的政治参与而言，网络背景下的公众参与是公众直接参与社会治理的一大进步。但是，网络仍有其自身的局限性。也就是说，网络公众参与是网络公民的意见表达，却未必代表绝大多数公众的利益诉求。截至2012年6月30日，中国互联网普及率为39.9%，远低于美英日韩（均在70%以上）。2013年1月发布的《第31次中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国发达地区的网络普及率达到70%，而欠发达地区的网络普及率不到30%[4]。网络基础设施地区差异大，资源分布不均衡的矛盾突出。网络基础设施建设的滞后，严重影响了我国基于网络平台的民主化发展进程。

另外，网络基础设施相对健全地方的网络公众参与有序化管理也成为提高我国民主化水平的重要议题。由于当下网民不会同时在线关注某一公共领域的事情，网络民意“碎片化”现象严重。“数字鸿沟”衍生的信息集中者和信息贫乏者之间的差距，最终导致前者对后者的话语霸权干涉。网络公众意见异质化往往带有很大的负面情绪性、宣泄性，使依托于网络平台的公众有序化参与的进程严重受阻。

三、网络时代公众有序参与的治理策略

实现网络时代公民参与的有序化，除了尽快提高各地区网络基础设施的普及率，还需从培育公众的秩序意识、重构多元主体参与机制、创新网络法律体系和健全网络沟通对话机制入手。

（一） 培育网络公众有序意识

阿尔蒙德将政治文化分为参与型、臣属型和地域型三种类型[5]22。网络公众参与秩序意识属于政治文化的一部分，合法化、理性化和制度化是构成参与有序的三个核心要素。首先，通过继续推进网络文明参与专项活动，让公众的网络参与必须在宪法和相关网络法律法规的范围内进行，可以切实提高公众参与的法律意识，自觉做到权利和义务相一致，增强公众参与的公共责任感。其次，引导公众理性发言，建立理性意识，可以避免盲目跟风转发不实有害信息现象的发生。政府和各社团组织应该利用现有的技术条件，定期开展免费的网络知识文化普及教育。再者，在公众网络参与的合法化、理性化基础上，公众有序参与可以常态化、制度化。政府应根据社会发展情况，设立互联网日，逐步为培育公众的有序参与意识奠定制度化基础。公众秩序意识的培育应以社会主义核心价值观为导向，以“自由、平等、公正、法治”为衡量标尺，促进网络公众理性参与，遵守网络法规和网络道德约束，进而循序渐进引导公众有序意识的最终确立。

（二） 重构多元主体参与机制

网络多元主体参与是社会各阶层围绕公共问题而展开的互动。重构多元主体参与机制涉及多元主体利益博弈，必须以相互信任合作为前提，以法律法规为行为准绳，以道德内化约束为底线。首先，重构意见表达机制，意味着政府必须以“开放、包容”的信任态度接纳网络公众的意见表达，克服“全能政府”的思维方式；网络参与必须实行“注册实名制”，便于政府监管、及时引导，防止网络不实信息爆炸式的传播。其次，重构诉求回应机制，意味着提高政府网络公信力必须以问题的有效处理为核心，加快网站管理的制度化建设步伐。再者，重构监督评价机制，意味着我们可利用“大数据”技术优势，按社会阶层、行政区划等要素设置监督评价机制，克服笼统模糊的无效评价。具体方法是，针对政府官员、学者代表、企业主设计不同的评价问卷，最大限度地汇聚整理网上网下的个体意见，并向社会公布，形成有序参与的新局面。

（三） 创新网络治理法律体系

就制度方面而言，网络空间中公众有序参与的实现，需要完备的网络治理法律体系提供保证。完备的网络治理法律体系是保障政府与公众之间网络畅通的坚实基础。公众有序参与的网络立法目的，在于最大限度地保障公众参与社会治理活动。立法的原则包括：（1） 个人自由与公众秩序的平衡。公众个体意愿的表达及利益的诉求是为了追求自我利益的最大化，公利和私利的范围界定应以社会主义集体价值观为指导，维护公共利益的最大化。（2） 法律规范与条令条例的平衡。从立法层面来看，具有较高效力的法律法规立法周期长，而较低效力的地方性条令条例具有较高的灵活性，能很好地弥补法律法规的不足。各地方政府可以较好地从各地的实际情况出发，提高应对各种突发状况的能力。为了控制地方政府自由裁量权的过度使用，应将政府制定的地方性法规纳入当前的“权力清单”中，对公众参与过程中提出的批评建议，做到正确对待，合理引导。（3） 保密与公开的平衡。对涉及政府治理中的保密事项或现阶段不适宜公开的事项，国家要做好信息泄露的防范工作，进一步完善网络公众参与的法律体系。

（四） 健全网络沟通对话机制

近年来“两会”特别栏目“我有问题问总理”，领导人与民众进行直接、真诚的网络对话，社会反响强烈，得到了社会的普遍认同。究其原因，是网络参与的平等性极大地提高了公众参与社会治理的积极性。网络沟通对话机制作为传统官僚科层制的弹性补充，缩短了领导人和普通公众的心理距离。完善网络沟通对话机制，应做到以下几点：（1） 信息公布常态化。政府应利用电子政务网络，及时、准确地将政府决策信息发布到网站上，并定期更新；设立专家点评栏目，精确解读信息内涵，避免各地方政府网站、官方微博、官方微信等平台建设流于形式。（2） 公众监督畅通化。公民监督权的顺利实现依赖于监督渠道的畅通化。传统信访工作“围、追、堵、截”的不当处理方式，不利于社会矛盾的顺利化解，而网络参与监督打破了传统工作方式的弊端，可以保持公众监督渠道的畅通化，防止传统的监督弊端“改头换面”出现在网络时代的公众参与中。（3） 政府回应制度化。政府和公众作为社会治理的主体，二者之间的有效沟通是判断社会治理效果的尺度之一。政府部门定期的专业化回复，一方面可以提高政府的公信力，另一方面可以进一步提高网络空间中公众的参与热情。

总而言之，实现网络时代公众有序参与，除了要总结我国网络公众参与的诸多失范教训外，还要借鉴发达国家的有益经验。只有结合现阶段中国网络时代的本土化特点，达成中国特色的重构再造，才能真正使得我国现代化治理过程中的阵痛早日缓解。本文探讨网络时代公众有序参与失范的治理之策，是一种定性描述。如果能在此基础上进一步量化社会各阶层的网络有序参与的指标，通过数理模型分析，将能更准确地揭示虚拟社会公众有序参与的深层次规律。

参考文献：

[1] [美]塞缪尔·菲利普斯·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等译.上海：上海人民出版社，2008.

[2] 王浦劬.政治学基础[M].2版.北京：北京大学出版社，2006.

[3] 杨福忠.网络征求民意法治化——探寻公民有效网络政治参与的分析框架[J].政治与法律，2012（2）.

[4] 第31次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL]. （2013-01-15）[2015-06-18].http://news.xinhuanet.com/tech /2013-01/15/c_124233840.htm.

[5] [美]加里布埃尔. A. 阿尔蒙德，西德尼·维巴.公民文化[M].徐湘林，译.北京：华夏出版社，1989.

〔责任编辑 牛建兵〕

The Anomie and Governance of Public Participation in Net Era

DUAN Jia-bao, ZHU Shi-han
（Guangxi Normal University, Nanning 530001, China）

Abstract:The coming of net era offers a new carrier for the public to participate social governance. But the public participation has many anomie problems which become the main factors restricting the process of political democratization. Under the background of net era, developing the public consciousness, rebuilding the multiple participation mechanism, innovating net legal system and improving the net communication are the main countermeasures.

Key words:net era; order; public participation; anomie; governance

作者简介：段加保（1989-），男，河南新乡人，硕士研究生。

基金项目：广西研究生教育创新计划项目（YCLT20144009）

收稿日期：2015-07-15

中图分类号：C912.3

文献标志码：A

文章编号：1006−5261（2016）01−0063−04