对中国地方纵横向关系法治化的研究*

朱未易

(南京市社会科学院，江苏南京210018)



对中国地方纵横向关系法治化的研究*

朱未易

(南京市社会科学院，江苏南京210018)

地方法治研究有两个重要问题亟待深入，一是中央与地方关系法治化的纵向关系研究，二是地方跨行政区域之间关系法治化的横向关系研究。实现央地关系法治化的途径在于，用法治思维规划央地关系，用法治规则规范央地关系，用法治方式治理央地关系；达致跨行政区域间关系的法治化的路径在于，构建地方横向关系的法治模式，实现地方横向关系的软法规制，推进地方横向关系中的合作治理。在对中国地方纵横向关系法治化进行研究的过程中，应当选择借鉴法治发达国家的经验。在今后的拓展研究中，还应区别对待两类关系的正当性与合法性问题。

地方法治；纵向关系；横向关系；法治化

促进我国地方法治的全面实现要研究两个维度的问题：一是纵向关系法治化，也就是中央与地方关系的法治化问题；二是横向关系法治化，也就是地方上不同行政区域之间关系的法治化问题。对地方法治纵横向关系的法治化进行研究，有助于全面准确地把握地方法治的核心和趋向所在。有鉴于此，笔者将近20年来有关我国地方纵横向关系法治化的经验作出总结，并提出自己的初步观点，以便为地方法治研究的进一步深入提供一个历史性观照，并试图为后续研究提供一个可能的选项。

一、地方纵向关系法治化研究

若要实现地方法治的目标，首先需解决中央与地方关系的法治化问题。研究中央与地方的关系可以有多种不同的视角，如果说经济学视角下的中央与地方关系便主要体现为利益的博弈，那么政治学视角下的中央与地方关系就主要体现为权力的博弈，社会学视角下的中央与地方关系便主要体现为治理的博弈，法学视角下的中央与地方关系则主要体现为规则的博弈。伯特兰·罗素对于国家与地方关系有一个精辟的论述：“在权力集中于一个组织——国家的情况下，如要避免产生极端专制的流弊，就必须把那个组织里面的权力广泛地分散开，并使下级组织享有大量的自治权。如果没有民主、没有地方分权、不取消法外处罚，那么，经济权与政治权的统一只会是一个新的、骇人听闻的暴政工具。”*[英]伯特兰·罗素：《权力论》，商务印书馆1991年版，第208页。实际上，央地关系的实质是权力和利益的分配关系，处理好这对关系的关键在于促使央地关系法治化，即用法治思维规划央地关系，用法治规则规范央地关系，用法治方式治理央地关系。

第一，改进地方法治纵向关系的法治思维。中央与地方的矛盾主要包括行政权力和利益方面的冲突，因此在中央与地方争议解决机制上的法治思维是，确立中央与地方的法律分权模式，确立解决中央与地方争议的基本原则，建立中央与地方争议的立法解决机制、行政解决机制和司法解决机制等，并建立健全中央与地方相互越权的责任追究机制。中央与地方关系法治化必须遵循和遵守宪法的原则性框架，必须以具有可操作性的规范和制度作为其基础和保障，必须以实现民主化、科学化和均衡化要求为现实目标，必须以建立权力划分的动态性协调机制为依托，必须以保障人权、实现社会和谐为价值追求。在中央与地方权力的划分与运行中应充分体现民主、法治、公平、自由、科学、均衡以及和谐的精神，为保障中央与地方的权力运行不偏离宪法所确立的框架，应当建立中央与地方关系的宪法保障制度。只有适当协调地方分权和中央集权的关系，才能最大限度地提高社会治理效率；只有从根本上重构主权观念，改变中央权力无所不在、不受控制的传统思维，才能为地方自治留下充分的空间，进而在此基础上梳理中央和地方在立法、行政、司法等诸多方面的法律关系，并通过有效的司法制度保证中央和地方共同遵守宪法或法律规定的权限。而且，历史经验表明，地方自治是中央和地方关系法治化与理性化的制度基础，不以地方自治作为基础，地方往往会陷入“资源越多越不幸”的制度困局，若要实现中央与地方关系的法治化，必须实行地方自治与合理的分权治理。甚至，中央与地方关系的核心已经不是传统意义上的中央和地方分权，而是中央通过制度设计更有效地保障各地公民的平等权利，将权利保障作为处理中央与地方关系的基本出发点，即中央通过更合理的宪法制度设计有效地保障公民的基本权利不受地方政府侵犯，同时，中央通过统一实施宪法与有效地执行法律，迫使地方政府向公民放权，并使各地公民的基本权利获得平等保障。另外，推进中央与地方关系的改革，需要切实转变中央与地方政府职能，科学界定和合理划分中央与地方的权力，正确处理和依法规范地方政府部门与上级业务主管部门、与本级地方政府的关系，加强中央的权威性，增强政策的执行力，扩大地方自主权，建立地方利益的表达与平衡机制，建立中央部委与省级地方政府的协商机制，理顺中央与地方的财政收支关系。一种稳定并可预期的中央与地方间的权力关系不仅要实现职权法定，还要探索权力行使的法治化与正当性途径。法律程序体系为中央与地方之间的权力配置奠定了法治基石，而在程序的合法标准尚未确立的情况下，目的正当就为中央与地方权力行使的规则指明了方向。中央与地方之间的权限划分仅仅是一种手段，目的在于通过规范约束权力的行使，实现人民的自我统治。同时，完善中央与地方关系，必须加强宪法制度和观念文化的有机结合，这就需要树立分权理念，合理划分权限；增强民主意识，扩大地方对中央决策的参与；强化法治观念，实现中央与地方关系的法治建构。在中央与地方的关系上，与国家整体主义法治观相对的是地方中心主义法治观，后者认为地方才是国家法治建设的主战场，地方法治在国家法治格局中处于中心地位，地方是规则制度的主要创新者，地方是宪法法律的主要实施者，地方是矛盾纠纷的主要解决者，地方是公平正义的主要输送者。在中央与地方的参照系中，地方法治建设属于区域法治建设的范畴，全国法治建设与地方法治建设是整体与局部的关系、普遍与特殊的关系。我们是在全国政治法治统一、国体政体统一、经济社会统一、文化思想意识形态统一以及中国共产党统一领导的前提下，在一部宪法、一个中国特色社会主义法律体系、一套统一司法制度的环境下开展地方法治建设的，这也是开展地方法治建设的政治前提和法治要求。如果从政府与国家、政府与社会、政府与市场的多重复合结构关系来看中央与地方关系，那么，中央与地方政府间职能分工和权力分配的制度化是关键；在公共服务供给中有效推进社会建设，构建政府、社会、公众等多元主体参与的地方政府合作治理是重塑地方政府治理模式的战略重点；立足于基本国情的制度创新和民主建设则是现代国家赋予地方政府重塑治理模式的使命。然而，一味地强调法治建设中国家自上而下的推动作用而忽视地方的主体作用，既是一种“计划经济”思维的体现，也可能延误法治建设的整体进程。因此，国家法治与地方法治的互动是当前中国法治建设必须正视的一个问题：法治中国为地方法治确立了目标和方向，地方法治贯彻和落实了法治中国的各项要求；法治中国对地方法治进行了规范和引导，地方法治为法治中国进行了试点和探索；法治中国对地方法治环境进行了培养和扶植，地方法治为法治中国的实现积累了能量和经验。加强法治中国与地方法治之间的良性互动，实现两者的有效衔接，防止两者的悖离，有利于法治中国与地方法治的协同推进。*参见薛刚凌主编：《中央与地方争议的法律解决机制研究》，中国法制出版社2013年版，第193-215页；杨海坤、金亮新：《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》，《现代法学》2007年第6期；张千帆：《国家主权与地方自治——中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年版，第55-56页；张千帆：《中央与地方关系法治化的制度基础》，《江海学刊》2012年第2期；张千帆：《权利平等与地方差异——中央与地方关系法治化的另一种视角》，中国民主法制出版社2011年版，第283页；任进：《和谐社会视野下中央与地方关系研究》，法律出版社2012年版，第191-198页；徐清飞：《我国中央与地方权力配置基本理论探究——以对权力属性的分析为起点》，《法制与社会发展》2012年第3期；李海亮、任进：《中央与地方关系的宪法文化解析》，《国家行政学院学报》2012年第2期；黄文艺：《认真对待地方法治》，《法学研究》2012年第6期；李林：《建设法治国家必须大力加强地方法治建设》，载田禾主编：《广东经验：法治促进改革开放》，社会科学文献出版社2012年版，序言第4页；徐晨光、王海峰：《中央与地方关系视域下地方政府治理模式重塑的政治逻辑》，《政治学研究》2013年第4期；周尚君：《国家建设视角下的地方法治试验》，《法商研究》2013年第1期；韩业斌：《法治中国与地方法治互动的路径选择》，《法学》2015年第9期。

第二，构建地方法治纵向关系的法治规则。中央与地方关系法治化的核心范畴之一是中央与地方立法关系的法治化。我国大致属于所谓的“集权——分权型”国家，即立法权主要由中央行使，地方可以在一定的条件下行使中央授予的地方立法权，否则就不可能有多层级的地方性立法，更不可能有地方先行立法。而且，中央与地方应在法治基础上形成新型的权利义务关系，以现行宪法的规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，贯彻权力制约的基本原则，形成中央权力与地方权力的分立与制约。在制度转型期内，一切都在变动，立法的主体以及主体间关系也会随时变动，应该让中央和地方各显神通、各自依权限立法。然而，针对地方立法中所发生的立法侵权、立法越权以及立法无序的问题，首先应以宪法为根据，合理具体地明确中央和地方的立法权限，尤其是中央和地方权力机关的立法范围；其次应加强立法监督，通过法规规章备案审查制度的完善确保监督实效。目前我国的地方制度可概括为有限行政分权制，即地方是作为国家的分治区而存在，其并没有独立的法律地位，但又存在一定程度的分权，只是地方分权不充分，且缺乏法律保障。因此，地方制度改革的近期目标应当是实行法律分权制，赋予地方独立的法律地位。另外，要通过法律手段保障分权，通过立法确立中央与地方事权的划分，建立中央与地方冲突的解决机制。我国社会转型背景下中央与地方立法关系法治化，应该是实现中央立法集权与地方立法分权的“适度均衡”。中央立法与地方立法之间已不再是单纯的上下服从关系，中央与地方已成为两个具有各自权利(力)内涵和利益考量的立法主体，具有各自的行为目标、价值和功能。此外，目前我国主要把立法事项的“重要程度”作为中央与地方立法权限的划分标准，这不仅容易造成中央立法在某些事项上的“虚置”与“空缺”，而且容易造成地方在一些亟需以地方立法形式加以规范的事项上“不作为”、“难作为”或“乱作为”。由此，我国中央与地方立法事项的划分应合理引进“影响范围”的标准和方法。然而，以“影响范围”视角的“地方性事务”来确定省级地方立法的界限在法律上依然不明确，但在理论上，其应该包括地方政权建设，地方文化、教育、司法和行政，地方市场经济管理，地方社会权益保障等。*从我国《立法法》第72条和第73条的规定来看，作为设区的市的地方立法界限和范围是基本清晰的，但对于省级地方立法的界限和范围，法律规定得非常模糊和不确定，什么是“本行政区域的实际情况”、什么是“地方性事务”等问题都没有明确和清晰的概括式或列举式规定，导致省级地方立法的界限和范围不清。除此之外，根据事权与财权相统一原则，中国应采用集中与分散相结合的立法模式，赋予地方政府相应的税权，体现在尽快出台与税权相关的法律规范，合理划分税收立法权、税收归属权、征收管理权及其他税权，并尽快出台相关配套措施。中央与地方关系的制度性重构应该以强化中央权威为首要前提，以地方自治为根基，以规范化的事权与财权划分及其均衡制约为主要内容。因此，中央与地方应该在三个层面进行分权，即中央与地方的立法分权、中央与地方的财政分权、中央与地方的治理分权，最终走向中央与地方关系的法治化格局。为了落实中央和地方的立法分权，有必要实行财税分权制度。要解决中央和地方法律规范冲突，必须制定一部调整中央与地方关系的基本法律。*参见李亚虹：《对转型时期中央与地方立法关系的思考》，《中国法学》1996年第1期；刘小兵：《中央与地方关系的法律思考》，《中国法学》1995年第2期；徐向华：《论中央与地方的立法权力关系》，《中国法学》1997年第4期；应松年、薛刚凌：《地方制度研究新思路：中央与地方应用法律相规范》，《中国行政管理》2003年第2期；薛刚凌：《论府际关系的法律调整》，《中国法学》2005年第5期；封丽霞：《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社2008年版，第506页；孙波：《论地方事务——我国中央与地方关系法治化的新进展》，《法制与社会发展》2008年第5期；张千帆、[美]葛维宝编：《中央与地方关系的法治化》，译林出版社2009年版，第302-306页；魏治勋：《中央与地方关系的悖论与制度性重构》，《北京行政学院学报》2011年第4期；张千帆：《国家主权与地方自治——中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年版，第354页。

第三，探索地方法治纵向关系的法治方式。在立法、行政过程中进行政府间权力范围的调整有较大的弊端，应该用司法方式调节中央和地方政府关系。通过裁决个别纠纷，可以间接协调政府间关系，通过司法改革，可以使司法办案独立、司法机关的人财物管理权适当统一，从而减少上级法院对下级法院的行政干预，同时注入判例法的因素。而且，中央与地方府际关系的法律保障应该体现为：加强中央与地方关系的立法，确定中央与地方事权的划分规则，明确中央政府和地方政府的具体事权，建立中央与地方关系的监督保障机制。中央与地方彼此的权限，应尽可能地在宪法的层面上加以明确界定，成为“宪法保留”的内容；同时必须精确地界定双方的权力事项，对于剩余事项实行竞合立法制；中央的立法也可实行原则性立法模式，实施必要的授权立法制度；而为了确保立法的合宪性以及中央法律的优越性，中央与地方宜建立两级违宪审查制度，且此制度应该由目前的“立法审查”改为“司法审查”为宜。另外，要以“法律保留”为重心来推进中央与地方关系法治化，在“法律保留”原则的指导下，明晰中央与地方的权限划分，健全相应的监督机制，确立和完善相应的权限协调机制和纠纷解决机制。概言之，中央与地方关系法治化的焦点在于，地方政府由宪法所赋予的双重地位必须得到尊重和保障。一方面，地方政府作为中央政府的下级机关，有接受中央委托履行中央政令的职责；另一方面，地方有法定范围的自主权，有按照地方民众的意愿提供高质量公共服务的主体资格。此 外，在中央与地方合理分权的路径选择上，应该由系统内分权向系统外分权发展，由行政分权制向法律分权制模式转变，由重放权轻监督向分权与监督相结合转变。*参见刘海波：《中央与地方政府间关系的司法调节》，《法学研究》2004年第5期；熊文钊：《论中国中央与地方府际权力关系的重构》，《河北法学》2005年第9期；陈新民：《论中央与地方法律关系的变革》，《法学》2007年第5期；张艳：《我国中央与地方关系困境与出路》，《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)》2008年第4期；朱丘祥：《中央与地方行政分权的转型特征及其法治走向》，《政治与法律》2009年第11期；上官莉娜：《合理分权：内涵、地位及路径选择——以中央与地方关系为视角》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2014年第4期。

第四，借鉴地方法治纵向关系的域外经验。中央与地方关系法治化的一个核心问题是央地立法关系法治化。单一制国家的中央与地方立法关系表现在：一是中央立法处于绝对的主导地位，立法主权为中央所保留；二是中央与地方立法权的划分，是在保证中央对地方的有效控制和统一指挥的前提下进行的；三是中央对立法权划分的最后结果起着决定性的作用。单一制国家的中央与地方立法关系有两种模式——以1982年前的法国为代表的单一集权模式和以英国为代表的单一分权模式。而联邦制国家的联邦与成员单位立法关系的特点是：一是，联邦立法与联邦成员立法关系通常由一部刚性的联邦成文宪法加以确定，且不能单方面独自作出修改；二是，联邦与州立法事务实行法定、明确的分权体制，存在联邦与联邦成员两个相互独立的立法权力体系；三是，联邦与联邦成员都在联邦宪法规定的权限范围内进行立法活动，彼此不得侵犯；四是，联邦立法与联邦成员立法之间的冲突与纠纷，通常是交给作为第三方的联邦最高法院作出裁决；五是，在联邦制国家中，联邦与州立法关系比单一制国家要复杂得多。联邦制国家的联邦与州立法关系也有两种模式，即以美国为代表的的联邦分权模式和以印度、加拿大等为代表的联邦集权模式。*参见前注④，封丽霞书，第168-169页、第173-175页。

美国的联邦与成员单位关系法治化大致体现在以下四个方面。其一，权限划分。美国宪法对联邦政府与州政府之间的权限划分及其相互关系作了明确规定，美国的联邦制实际上是一种“有限分权制”，美国宪法规定的联邦政府和州政府的权力大致分为五类：列举权力、专有权力、禁止权力、共有权力和保留权力；而美国州政府与地方政府(市、县、市镇和乡)的权限由各州宪法和法律来确定，与联邦政府没有直接的联系。美国联邦除了宪法规定的专有权力外，各州几乎有绝对的自由决定内部宪法结构，但美国宪法的“共和保障条款”授权联邦保证各州政府的共和形式，并不能受司法审查，因而必须由国会全权实施。其二，法制规范。美国联邦宪法清楚地界定了联邦与各州间及州与州的权力行使与限制的范围，从根本上避免了“联邦过度干涉各州、某州割据独立为王，各州法制规范互相扦格，州政府与联邦政府分庭抗礼”等有碍国家统一、削弱联邦权威、不利各州互相往来之情形发生；美国就联邦政府权力的范围采取列举方式，对州政府的权力则采取保留形式，而在实际的政治过程中，若事务的性质超越州界时，联邦政府便以联邦规定、法规与司法指令等联邦训令的方式加以规制；美国联邦政府为使全国性的政策或计划落实至五十个州及地方政府，便运用补助金制度加以整合，作为沟通各州及地方政府各项公共计划的桥梁，其中分为财源共享制、项目补助金制度和综合补助金制度三种。其三，争议解决。美国与英国类似，传统上公私法不分，没有专门的行政法院，政府机构之间、个人与政府之间的争议如同私人间的争议一样皆由普通法院解决。然而，美国在进行联邦和州之间权力范围调整时，往往不是基于两个政府间的诉讼，而是涉及个人利益的案件或者纯粹是私人间的诉讼。另外，美国联邦政府由国会授权成立“联邦政府互动关系咨询委员会”(政咨会)以缓解府际关系的纷扰与争议，负责全面关系的调整与建议。其四，治理模式。美国的中央与地方是一种多元重叠治理模式下的不同层级政府之间的关系，联邦、州、县三者之间没有上下级的隶属关系，而是在各自的管辖范围内拥有法律所赋予的各自权力。*参见前注②，薛刚凌主编书，第165-166页、第168页、第172页；前注②，张千帆书，第78页；刘君毅：《中央与地方关系法制化初探——对美国制度的借鉴》，《中国行政管理》2008年第10期；宣晓伟：《美国的中央与地方关系：司法调节体系的方式和原则》，《中国发展观察》2015年第5期。

德国的联邦与州关系法治化大致体现在以下四个方面。其一，联邦体制。德国是一个参与联邦制或曰执行联邦制国家，联邦与州的关系体现在，联邦做出最初的决策，而州及其以下各级地方政府负责实施和贯彻；但各州可以通过联邦参议院影响联邦的决策过程，抵制任何架空各州法律的决策。其二，制度核心。德国联邦与州关系构建的几个制度要素具有决定性的影响：“宪法”奠定了联邦与各州之间关系的基石；“联邦宪法法院”负责在联邦和州等政治机构之间出现宪法争议时做出最后决定；“联邦参议院”由州政府代表组成并拥有极其广泛的权力，修改宪法或者触及联邦与州关系的法律法规需联邦参议院的同意；“财政平衡制度”在于确定各级政府的任务，把国家收入特别是税收收入在各级政府中合理地进行分配，财政平衡与转移支付是一个有机联系的系统，公平性是其追求的目标，从而把政府职能限制在弥补市场缺陷的范围内。其三，权限划分。《德国基本法》主要从立法权、行政管理权、司法权与财政权四个方面对联邦与州的权力进行了划分，德国的地方政府主要指州以下的县、市和乡、镇政府，而且，德国各级地方政府的自治权大小并不一致，主要由各州宪法和其他有关法律具体规定和授予，但是地方政府真正拥有的自治权是极为有限的，通常只限于公用事业、卫生、社会福利、建筑规划和教育等方面的事务。其四，争议解决。德国联邦宪法法院有权审理和裁决各级政府之间发生的宪法性权限争议，包括联邦与州之间的宪法争议、联邦与州之间的非宪法争议、一州内部的宪法争议等三种情况；而对于联邦与州之间的非宪法性的其他公法争议，则可以由联邦行政法院管辖，在法律未规定行政法院有管辖权的情况下，联邦宪法法院享有管辖权。*参见前注②，薛刚凌主编书，第173-180页；宣晓伟：《德国的中央与地方关系：参与联邦制和协商民主模式》，《中国发展观察》2015年第7期；葛筑英：《联邦德国财政平衡制度及启示》，《财政研究》2002年第10期。

英国的中央与地方关系法治化大致体现在以下两个方面。其一，权限划分。英国地方政府的职权均来自于法律的明确规定，但随着中央政策以及地方制度的不断改革，中央政府和地方政府基本上不存在稳定而持久的职权划分；英国的政府权限被划分为中央、地区和地方政府三级，英国的地区政府是工党执政以来推行地方分权的结果，而且中央政府对苏格兰、威尔士和北爱尔兰三个地区政府的权力下放是非均等的，而英国地方政府的权限则包括三个方面：管理地方事务和提供公共服务、制定地方性法规以及征税。英国是一个高度中央集权的国家，在中央与地方关系中，中央总体上处于主动地位。其二，争议解决。在英国，中央与地方政府间的争议主要依靠司法途径解决，在英国法律上，中央政府与地方政府都具有独立的人格，彼此之间产生的纠纷可以借助于一般司法途径由普通法院予以解决；中央与地方政府间发生的权限争议属于公法问题，一方若寻求以司法途径解决，则应向高等法院申请进行司法审查的许可，英国地方政府既可以就其与中央政府的关系问题对中央政府或其组成部门提起诉讼，也可以反过来成为中央政府提出的司法审查请求中的被告，还可以成为侵权之诉的被告。*参见前注②，薛刚凌主编书，第145-152页。

法国的中央与地方政府法治关系大致体现在两个方面。其一，权限划分。1982年以前的法国是典型的中央集权的单一制国家，地方政府的权力来源于中央政府的委托或让与，地方政府不过是中央政府的代理人，不具有独立的宪法地位，中央政府对地方政府具有自上而下的直接行政控制权。之后法国的地方制度改革意在塑造一个新型的中央与地方关系，《权力下放法令》削弱了中央专员对地方政府的控制，法国中央政府将中央专员的权力下放至地方政府，甚至包括财权，地方政府的决定因《权力下放法令》而不再需要报中央政府审批，而是服从于法律监督；法国的《权力分散法令》则平衡了中央政府与地方政府的关系，中央政府将权力分散至中央专员和中央政府派出的地方代表，该法令有助于在中央政府和地方政府之间找到一种平衡，地方政府获得了更大的自主权，但也存在以自我为中心的问题。其二，争议解决。法国设有行政法院，中央与地方政府间的争议是通过行政诉讼来解决的，主要包括：地方团体对于国家行政监督权的决定不服，可以向行政法院提起越权之诉；国家对地方团体的违法决定，在不能依行政监督权撤销时，也可向行政法院提起越权之诉。*参见前注②，薛刚凌主编书，第153-157页；[法]法朗西斯·德伦：《中央与地方政府的权力分配——谈法国的经验》，《行政法学研究》1994年第2期。

通过对以上几个较为典型国家的央地之间关系法治化经验的考察，可以看出，无论是单一制国家还是联邦制国家，其共同点在于央地之间关系都具有非常清晰的权力划分及其法治化治理路径，虽然在许多西方国家，央地之间的关系可能更多地表现为一种政治关系，但正如法国思想家托克维尔所言：“几乎所有政治问题迟早都要变成司法问题。”无论是联邦体制、单一制国家治理模式，抑或是权限的划分、争议的解决，最后都归结到宪法和法律的规制这样一个制度核心，这些经验都值得我们进一步的研究和借鉴。

二、地方横向关系法治化研究

实现地方法治的目标还需要解决跨行政区域间关系的法治化问题。这里的跨行政区域，是指跨越两个以上的县级以上地方行政区域，既包括同级别的不同行政区域间的跨越；也包括不同级别的不同行政区域间的跨越；还包括因经济、地理、环境等分界形成的非行政区域内部间的跨越，以及与外部行政区域或非行政区域间的跨越，比如长江经济带区域、环渤海区域、长三角区域、珠三角区域等国家战略区域，以及集聚型的跨行政区域的国家级城市群发展区域等,如长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、成渝城市群等。因此，研究地方法治建设问题，不同区域之间横向关系的法治化是一个绕不过去的重要问题，其中以区域协商、区域合作、区域立法、区域共同体构建等法治化建设为主要内容。研究地方法治不应该忽视对区域法治相关问题的关注，从区域法治视角来研究地方法治可以更多地进行横向视角的研究。另外，区域法治更多地是研究不同行政区域或非行政区域间的法治关系问题。在地方法治进程中，横向关系的法治化问题已经日益凸显，经济、社会和文化的一体化发展呼唤着不同行政区域之间建立协作发展、合作发展和融合发展的法治关系。要保证地方府际关系的理性发展，必须将有关府际关系纳入法律框架，通过立法程序科学地在各地政府之间配置权力，避免其随意性和不稳定性；府际合作的基本要求需要立法设定，法律应是地方政府之间合作的基本保障。*参见薛刚凌：《论府际关系的法律调整》，《中国法学》2005年第5期。

第一，构建地方横向关系的法治模式。地方法治的横向关系法治化要解决跨行政区域的立法问题，从现有研究文献来看，大致可归纳出三种不同的法治建构观，我们可以在顶层设计时择善而从。

其一，国家立法模式。一方面，区域经济法作为国家层面的区域调控法，在于克服区域经济的市场失灵和政府失灵，为区域经济协调发展和可持续发展提供制度保障，区域经济法应该是由区域经济基本法和区域经济管理机构组织法、经济区划法、区域经济规划法、区域经济协调发展法、区域经济合作法、反区域经济垄断和反区域不正当竞争法、区域经济可持续发展法、特别经济区法等区域经济部门法构成的有机联系的体系。另一方面，保障和促进我国各经济区域的平衡、协调发展，必须坚持中国经济法的基本理论以及党和国家的政策导向，应从区域经济法的主体制度、区域市场规制法制度、区域调控法制度、区域经济法的责任制度等方面构建国家层面的区域经济法制度框架体系。而且，应将中央经济区域发展的战略目标及相关政策上升为国家层面的法律，制定区域性经济合作的“基本法”，完善我国《地方组织法》和《立法法》，明确平级的地方立法机关可以联合制定跨行政区域的地方性法规和政府规章，并尽快制定《行政协议法》，对区域经济一体化进程中大量出现的行政协议进行规范。另外，我国现阶段的跨行政区域立法可以参照我国《立法法》第81条规定的国务院部门联合立法的模式，对涉及区域内两个以上的省份、自治区和直辖市的共同性行政管理事项，建立由国家部委联合的区域行政立法模式，联合制定适用于整个区域的行政规章。通过法律法规大数据检索统计分析可以看出，国家层面有关区域合作的行政立法更灵敏地反映了经济发展趋势，中央有关区域合作的立法早于地方立法，总体上专门的统一立法正在探索中，并且单行法律、行政法规的分散规定正在不断丰富和积累，因此，在国家层面，应加快区域合作的统一立法进程，规定区域合作的法律机制和区域合作协议等共同性问题。*参见殷洁：《区域经济法的学理解析及其体系构架》，《社会科学》2008年第7期；徐孟洲：《论区域经济法的理论基础与制度构建》，《政治与法律》2007年第4期；牛睿：《加强区域立法协调 构建东北老工业基地振兴的法治环境》，《理论界》2007年第8期；陈书全：《区域经济一体化背景下跨区域行政立法模式研究》，《中国海洋大学学报》(社会科学版)》2011年第1期；叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，《现代法学》2016年第2期。

其二，国家与地方联动立法模式。上述国家层面立法模式的观点可能带来问题是，难以针对全国千差万别的区域合作发展现状制定统一适用的规制模式；而各省级行政区域分别立法的模式又无法消除区域合作发展产生的经济、社会和文化的矛盾和冲突。因此，有学者提出了合作立法的观点，建议区域经济调整应该分为不同的层次，区分中央与地方的界限，建立以国家层面的宏观调控法与地方层面的中观调控法并行调整的“二元结构”立法模式。而且，可以经由全国人大及其常务委员会专门授权，通过协商形成共识以约束各自的立法，这种模式介于共同立法模式与磋商立法模式之间，既要求维持现有宪法法律框架的稳定性，又要求实现区域立法合作的约束力。另外，区域立法应该强化综合性，区域法制需要一个国家与地方合作立法的体系性构建，一是由全国人大及其常务委员会制定调整区域发展的一般法和特别法，如区域发展促进法等；二是由国务院或所属部委制定调整区域发展的行政法规和部门规章，如实施长三角区域或珠三角区域综合发展促进条例或办法等；三是由省级人大及其常务委员会或省级人民政府制定调整省内区域发展的地方性法规和政府规章，如制定宁镇扬、长株潭等经济发展条例或办法等。*参见董玉明：《区域经济法律调整的二元结构解析》，《山西大学学报(哲学社会科学版)》2004年第3期；宋方青、朱志昊：《论我国区域立法合作》，《政治与法律》2009年第11期；朱未易：《试论我国区域法制的系统性建构》，《社会科学》2010年第10期。

其三，地方立法模式。地方层面的立法模式又可分为超行政区域立法、行政区域内立法两个方面。对于地方超行政区域立法的问题，有观点认为，对于相关省份的共同事项而言，中央行政立法缺乏针对性，而地方规章的范围又过于局限，有必要在中间层次上增加一个跨区划的区域行政立法形式，即在法制统一的前提下，经国家权力机关或国务院授权，由相关省市政府在协商自愿的基础上组成区域行政立法委员会，作为区域行政立法机构，制定能在相关省内统一适用的行政立法，这既是区域经济一体化发展的需要，也可填补行政立法层次中的断层和空缺，更是新时期下发挥地方行政立法积极性、主动性的一种表现形式。超行政区域立法包括了区际间或省际间的共同立法、磋商立法和协作立法等合作立法形式。比如有观点认为，超行政区域立法协作是一个值得提倡的做法，开展省际间政府立法协作、制定适用于某一区域的行政立法应通过修改《立法法》和其他相关法律，使区域行政立法合法化，并明确立法主体、可协作的权限和范围，解决法律渊源和位阶问题，理顺立法审查监督机制。但是，跨区域立法协调实现难度更大，持续时间更长，难以满足区域发展的需要，更为重要的是，其存在法律障碍。在目前的法律体系下，我国的跨区域联合立法缺乏《宪法》、《地方组织法》和《立法法》的授权，在法律上是行不通的。而对于地方行政区域内立法的问题，有观点认为，在当前改革不断深化的形势下，各种经济和社会关系都处于持续调整之中，要求国家层面的立法一步到位是不现实的，需要抓住改革试验的契机，采用省级行政区域立法的方式，在省级行政区域内的城市圈先行先试，体现区域立法的独立性和引导性，比如《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》就是区域分别立法的典型之一。另外，可以通过订立联合立法协议，制定区域统一规则，通过省级人大或政府的联合立法或协作立法，制定统一法规或章程，减少区域内的多头立法或重复立法。*参见方世荣、王春业：《经济一体化与地方行政立法变革》，《行政法学研究》2008年第3期；王春业：《论区域性行政立法协作》，《当代法学》2007年第3期；王春业：《论省际区域行政立法协作》，《行政法学研究》2007年第2期；何渊：《我国区域协调发展的法制困境与解决路径》，《南京社会科学》2009年第11期；刘友凡：《以科学发展观为指导探索区域立法的新途径》，《政策》2009年第12期；易凌、王琳：《长三角区域法规政策冲突与协调研究》，《浙江社会科学》2007年第6期。

第二，实现地方横向关系的软法规制。地方法治的横向关系法治化除了地方各行政区域之间为合作发展采用合作立法的硬法规制形式外，还可以采取行政协议或行政契约等行政协调的软法规制形式。关于软法，弗朗西斯·斯奈德认为，“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则”。马尔奇·霍夫曼认为，软法是指“不具有任何约束力或者约束力比传统的法律即所谓硬法要弱的准法律性文件”。因此，有观点认为，我国《宪法》、《立法法》和《地方组织法》虽然并没有像美国那样专门规定“协定条款”，而只是赋予地方政府一些管理地方事务的职权，但这并不能否定地方政府具有缔结行政协议的权力，我国《宪法》、《立法法》和《地方组织法》实际上暗示或间接地赋予了地方政府缔结协议权，即只要在宪法和法律规定的管理权限内，地方政府之间就有权缔结行政协议。而且，地方人民政府以行政协议的形式来处理行政区域边界纠纷和协调共同面临的发展问题，在法律上是得到允许和认可的。为了实现区域经济一体化，区域政府间缔结各种行政协议，在主体资格上并无法律障碍。区域发展既要考虑全国的统一性，也要考虑地方的特殊性，既要符合中央政府的意愿，也要让地方政府参与其中，这就是中央政府与地方政府的联合方案，通过缔结中央与地方的行政协议或颁布共同立法等公法机制实现区域一体化。况且，“长三角”和“泛珠三角”正在自发生成和完善“省际协议”模式，这种模式试图通过契约手段来解决特定区域内的经济和社会发展问题。“省际协议”所代表的契约治理模式应该借鉴地方联合立法和州际契约的经验，并在中央政府的规制下加以完善和推广。总体而言，区域行政协议大致包括了四种类型：一是跨省不同行政层级政府间的区域行政协议，二是跨省相同行政层级政府间的区域行政协议，三是省域内部不同行政层级政府间的区域行政协议，四是省域内部相同行政层级政府间的区域行政协议。因此，区域经济合作都是以本区域之内的政府协议为基础架构起来的。政府协议属于一种对等性的行政契约，具有一种准立法行为的性质，在区域合作中具有法制协调、化解纠纷与补充立法的功能，行政协议法治化最重要的方面是明确缔约的法律依据，推进和扩大公众在行政协议中的参与，以及建构行政协议争端解决机制。然而，区域行政协议运行过程中还存在着其他问题，诸如区域行政协议缺少规范性，区域行政协议运行机制不健全，区域行政协议主体缺乏契约精神等。而且，我国以行政协议为基础实施区域性行政协调的地区(如“长三角”、“泛珠三角”地区)，对行政协议的法律效力并未作出明确规定，这种现状阻碍了区域经济的合作与发展，需要积极推进区域性地方立法和完善区域性行政协调。此外，需要充分保障地方政府在区域合作中的自主权，这种地方自主权主要来自于宪法的规定和中央的授权，只有影响中央和地方政治平衡的区域合作协议才需要得到中央的批准，这些协议包括可能涉及中央最终决定权的区域合作协议，可能影响中央控制力的区域合作协议，以及可能影响协议非成员方利益的区域合作协议。*参见廖凡：《论软法在全球金融治理中的地位和作用》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2016年第2期；何渊：《环渤海地区行政协议的法学思考》，《北京交通大学学报(社会科学版)》2008年第4期；叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2004年第6期；叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2006年第2期；何渊：《试论区域一体化中的公法》，《中国矿业大学学报(社会科学版)》2006年第2期；于立深：《区域协调发展的契约治理模式》，《浙江学刊》2006年第5期；汪建昌：《区域行政协议：概念、类型及其性质定位》，《华东经济管理》2012年第6期；喻少如：《区域经济合作中的行政协议》，《求索》2007年第11期；汪建昌：《区域行政协议：理性选择、存在问题及其完善》，《经济体制改革》2012年第1期；周叶中、曹阳昭：《我国区域法制建设简论》，《当代法学》2012年第2期；何渊：《论区域法律治理中的地方自主权》，《现代法学》2016年第1期。

然而，对于区域间合作立法或行政协议而言，持不同观点的学者认为，依照我国《宪法》和《立法法》的规定，既有的法律形式只涉及中央和地方之间的协调，并不存在地方联合立法的层次，也未曾授予地方政府享有任何行政协议缔约权，这只是地方政府为解决自身问题和共同问题所进行的一种积极探索，应为我国现行体制所容忍，使其最终融入现行宪法框架的制度化建制中来。还有学者认为，我国现行宪法和法律对地方缔约权缺乏明确的授权，我国区域法律治理也没有直接的宪法和法律依据，而合法衍生的地方缔约权的权威将远远大于单个的地方自主权或自治权本身，并有可能挑战中央的权威从而影响政治平衡。*参见陈丹：《我国区域法制协调发展的若干宪法问题思考》，《云南大学学报法学版》2008年第4期；何渊：《论我国区域法律治理的合宪(法)性控制及宪法修改》，《南京社会科学》2015年第5期。因此今后对相关制度的设计和选择应当非常慎重。

第三，推进地方横向关系中的合作治理。地方的横向关系法治化还涉及区域多元主体间的合作治理法治化问题，在区域的合作治理中最主要的问题是跨行政区域的治理。有观点认为，跨域治理的外延包括了地理空间上的跨行政区联合行动，组织单位中的跨部门交流，传统公共部门与私营、民间组织之间的伙伴关系，以及横跨各种政策领域的专业化合作，是一种超越分歧、跨越边界、以协同互动为目的的新型治理模式。在本质上，跨域治理区别于传统意义上地方政府作为单一治理主体的模式，而是倡导一种多元和整体治理的模式。跨域治理作为一种多元主体参与的协作治理，强调中央政府和地方政府合作关系的构建，鼓励地方政府之间的联合行动，关注公私伙伴关系的建立，鼓励非政府组织与公民社会的积极参与，这种多元主体的协同治理将成为当前解决区域问题、促进区域协同治理、实现区域可持续发展的有效治理工具。从治理主体看，府际合作治理是一种政府主导，社会公共组织、私人部门共同参与的合作治理；从治理机制和模式看，府际合作治理是一种强调问题解决、目标导向与管理创新的多元化治理；从治理的价值理念看，府际合作治理是建立在尊重、信任、协调、共赢基础上的合作治理；从治理方式看，府际合作治理是一种强调制度创新的制度性治理。然而，地方政府跨域合作既是应对公共事务外溢、推进国家治理体系和治理能力现代化的有效手段，也蕴含着威胁宪政框架稳定的潜在风险，因而有必要运用法治化手段对其加以治理，确保其在法定目的和空间范围内有序运行。它需要先行解决地方政府的独立主体地位、中央政府的制度供给义务和纠纷解决机制这三个基础性问题。另外，区域府际合作治理的法治化要求推动者以区域治理关系为调整对象的区域行政法的产生与发展，区域行政法不仅要遵循行政法基本原则，还要遵循区域非主权原则、区域多元平等原则、区域利益均衡原则等区域行政法的特有原则。区域行政法框架体系应当包括以下三个部分：围绕行政机关地域管辖限制与跨域治理客观需求的有效平衡，社会组织法律授权和共同体成员自治规则授权的有机统一构建的区域行政主体制度；政府负责下多元治理主体之间以信任为基础交织互动，共同承担公共责任的区域行政行为制度；以区域行政监督和多元化区域行政救济为核心的区域行政监督救济制度。*参见王鹏：《跨域治理视角下地方政府间关系及其协调路径研究》，《贵州社会科学》2013年第2期；张成福、李昊城、边晓慧：《跨域治理：模式、机制与困境》，《中国行政管理》2012年第3期；朱最新：《区域合作视野下府际合作治理的法理界说》，《学术研究》2012年第9期；张彪：《地方政府跨域合作的法治化治理》，《南京社会科学》2016年第8期；刘云甫、朱最新：《论区域府际合作治理与区域行政法》，《南京社会科学》2016年第8期。

第四，借鉴地方横向关系的域外经验。我国区域法治理论和实践研究需要借鉴域外区域治理的理论和经验，因为区域治理理论和实践是区域法治的基础和条件。有观点认为，国外区域治理理论经历了旧区域主义理论、公共选择理论、新区域主义理论、地域重划与再区域化理论等历史演进，形成了以下几种治理模式。其一，区域合并统一治理模式，即通过区划改革和制度性合并，由合并后产生的区域政府统一对区域内公共事务进行管理。其二，分层复合治理模式，即最大限度地保留一个都市圈内各级地方政府的组织结构以及管理功能，由此建立一个地区性的“伞型”管理机构。其三，多边联合治理模式等，即以当代治理的政治理念和思维为基础，将平等、契约、合作等市场理念贯穿并合理应用于区域政治与区域行政改革、公共管理事务再造与发展的区域治理形态。以美国为例，经过几百年的发展，美国宪法中的州际协定成为美国各州解决州际争端和促进州际合作最重要的区域法律治理机制，盛行该国的新联邦主义使州际协定越来越受到政府决策者的关注和青睐。区域一体化是中美两国共同追求的区域治理目标，只是采取的法律手段和实现的法律路径有所不同而已，美国宪法中的“协定条款”的经验和教训，对于正处于区域法律治理关键阶段的中国而言具有诸多启示。而且，在美国，州际协定和行政协议都是实现区域法制协调的重要机制，它们之间不存在相互取代的关系，而是互补关系，州际关系的重要程度决定了各州到底是采用州际协定、正式的行政协议，还是非正式的行政协议。涉及重大政治问题时，刚性的州际协定机制是不错的选择，而涉及简易的行政问题或紧急问题的，柔性的行政协议机制似乎更有用武之地。再以德国为例，德国在区域治理方面经多年发展已经形成较为完善的制度体系，其重要的治理手段为，由地方政府自发建立区域性协调组织协调关系、促进多方合作、实现管理职能，并且，根据组织设立的法律依据，德国区域治理中的组织主要有非正式合作机制、私法组织和公法组织三种类型，这些组织所具有的执行力来自于德国悠久的地方自治传统以及严密庞大法律体系的保障。*参见曾媛媛、施雪华：《国外城市区域治理的理论、模式及其对中国的启示》，《学术界》2013年第6期；何渊：《论美国〈宪法〉“协定条款”的法律变迁及对中国区域法律治理的启示——从二元联邦主义到合作联邦主义再到新联邦主义》,《比较法研究》2016年第2期；何渊：《美国的区域法制协调——从州际协定到行政协议的制度变迁》，《环球法律评论》2009年第6期；高薇：《德国的区域治理：组织及其法治保障》，《环球法律评论》2014年第2期。我们对此也应有选择地加以借鉴。

三、地方纵横向关系研究前赡：可能的选项

就地方法治的纵横向关系法治化研究现状而言，仍然还有许多的问题值得进一步深入研究。

一方面，存在地方纵横向关系的正当性和合法性问题，这是解决其他一切问题的前提和基础，而且正当性与合法性已经越来越成为两个需要分别对待的问题。正如大卫·戴岑豪斯所言：“合法性与正当性的关系问题是法哲学与政治哲学中最为重要的主题之一。”*[加]大卫·戴岑豪斯：《合法性与正当性——魏玛时代的施米特、凯尔森与海勒》，商务印书馆2013年版，第1页。因为，如果只有合法性这一维度，缺少正当性的约束，各色专制政府和极权政府都有可能以合法性的名义大行其道，在认定法无法再从“一种更高的法中获得自身的正当性”的今天，严格区分合法性与正当性至关重要。*参见周濂：《正当性与合法性之辨》，《读书》2014年第5期；周濂：《正义的可能》，中国文史出版社2015年版，第147页。因此有观点认为，应该把符合某种抽象的价值或道德原则的意义上的“合法性”称为“正当性”，把符合法律意义上的“合法性”称为“合法性”或“合法律性”。*参见高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2000年第2期。换句话说，狭义的“合法性”的具备并不必然意味着“正当性”的具备，地方或区域立法的立法主体、规范及其程序在规则和技术上虽然都有可能是合法的，但如果这种法规和规章含有减损公民权益、扩张地方政府权力等实质性内容，那么，这样的地方性或区域性法规与规章虽具有形式合法性，但不具有正当性。因此，研究地方法治纵横向关系的正当性和合法性就显得尤其重要和迫切。其中，研究正当性要研究的是地方纵横向关系的道德证成性问题，如主体性问题和公正性问题等；研究合法性则要研究地方纵横向关系的合法律性问题，如合宪性问题、合上位法性问题等。

在纵向关系法治化方面所存在的问题，一是中央与地方关系的正当性问题，针对这个问题，要研究和解决的是什么样的中央与地方关系才是正当的，只有当人们能够感到这种央地关系是不正当的时候，正当性的追问才成为必要，这既是一个法律哲学问题，也是一个政治哲学问题；二是中央与地方关系的合法性问题，针对这个问题，要研究和解决的是什么样的中央与地方关系才是合法律性的，这既是一个法理学问题，也是一个法社会学问题。

在横向关系法治化方面所存在的问题，一是跨行政区域间联动立法的正当性和合法性问题；二是跨行政区域间行政协议的正当性和合法性问题；三是跨行政区域间共同治理的正当性和合法性问题。针对这里的正当性，要研究的是联动立法、行政协议、共同治理的终极目的性问题；针对这里的合法性，要研究的是联动立法、行政协议、共同治理的合法律性问题。

另一方面，在正当性与合法性研究前提下，地方纵横向关系法治化的核心是权力划分与利益配置的法治化，但地方的纵向关系法治化与横向关系法治化的重点并不相同、各有侧重。针对中央与地方纵向关系法治化，要在现行宪法和立法法等宪法性法律的基础上，研究如何进一步明晰和细化中央与地方关系的职权及其划分，如立法权限、行政权限(包括事权和治权)、司法权限等的职权及其划分。针对地方或区域横向关系法治化，要研究在没有上位法的现状下，如何进行跨行政区域在立法、行政、以及司法层面的协同、协作和协商，其更多地体现在立法协同、行政协商、司法协作和共同治理等方面的制度性探索和创新。

(责任编辑：姚 魏)

朱未易，南京市社会科学院法治研究中心主任、城市发展研究所所长、研究员，西南政法大学、河海大学、南京工业大学兼职教授。

*本文系作者主持的国家社科基金项目“法治中国视野下地方法治建设的理论与实践研究”(项目编号：14BFX006)的阶段性成果。

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