地方政府大部制改革:研究与展望

高丰艳　卢　新



地方政府大部制改革:研究与展望

高丰艳卢新

摘要：地方政府大部制改革是我国政府大部制改革的重要组成部分，是推进我国行政管理体制改革的重要措施。在推进大部制改革的过程中，部分地方政府进行了积极实践和有益探索，提出了一些具有重要价值的理论问题，学界对此进行了一定研究。分析地方政府推进大部制改革的实践经验，总结当前学界的研究成果，对于完善地方行政管理体制改革，构建服务型政府具有重要意义。

关键词：地方政府；大部制改革；研究；展望

关于大部制改革，党的十八届三中全会指出，“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。”大部制改革，是在新的历史条件下我国行政管理体制改革适应市场经济发展的必然要求和重要举措。虽然中央政府机构已经进行过多次改革，但地方政府机构改革一般难以有效跟进。目前就地方政府的相对职能而言，机构设置仍比较臃肿，且职权交叉的情况严重，职能部门一般多于中央部委，地方政府的行政运行效率还难以与社会主义市场经济的发展要求相适应。因此，地方政府必须切实推进机构改革，建立科学合理行政运行机制，才能适应中央政府“大部制”改革后行政构架的配置。近年来，部分地方在推进大部制改革方面进行了积极探索，理论界也就这一问题展开了深入探讨并取得了一定成果。本文就这一问题的研究作一简要梳理与展望。

一、关于地方政府大部制改革的理论基础与必要性

推行大部制是改革开放以来历次机构改革的科学总结，同时也是我国社会主义市场经济发展的必然要求，是我国政府管理公共理性回归的新探索，有利于推动我国政府转型，加快服务型政府构建。大部制改革通过组织内部职能整合与优化，能够提高部门内部的沟通与协调，简化办事程序，加强部门的集中统一领导，对组织结构、组织运行、组织管理等诸多方面均能够产生积极作用。因而，学界充分认识到了我国大部制改革的必要性。

石玉昌提出，大部制改革作为我国新一轮政府机构改革的主要内容，有其实施的理论根据和现实可能性。大部制改革以五点理论基础作为支撑，分别是传统的“三省六部制”理论、服务型政府理论、“无缝隙”政府理论、民主理论和生态平衡理论。他结合随州模式、重庆模式、成都模式、北京模式和上海模式，指出地方政府进行大部制改革优势明显，认为政府能力和责任的培养是大部制改革的内在要求，中央政府权威的树立为大部制改革也提供了有力的保障。[1]

刘三认为，当前推行大部门体制的基本动因可以归结为以下三个方面：第一，转变政府职能，推进行政管理体制改革。在政府主导“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”的时代背景下，这些要求对政府的权力惯性约束不大。所以我们退而求其次，转而通过推行大部门体制，变革政府机构这个外部驱动力来实现政府职能的转变。第二，减轻财政负担，服务市场经济发展。第三，增进政府公信，推进民主法制建设。大部制改革的推进，可以有效地解决现存的诸多问题，精简政府机构，简化行政程序，提高行政效率，增加公众的满意度，强化了政府的公信力，扩展公共监督的领域和效力，推进民主法制建设。[2]

李威认为，地方政府“大部制”改革是适应时代发展的必然要求。随着时代的发展和社会的进步，经济全球化、一体化的发展要求世界各国政府对传统行政职能和行政管理方式进行调整和变革，以适应国际形势发展的需要。地方政府“大部制”改革是实现政府职能转变的内在要求。“大部制”改革的目标就是将政府相同及相近的职能进行整合，划归一个部门统一管理，使得部门职能和权力配置有机统一，责权一致。地方政府“大部制”改革是深化行政管理体制改革的需要。实行“大部制”改革的宗旨刚好在于通过改变政府部门结构，整合职能、归并机构和优化机制，地方政府推行“大部制”改革势必可以进一步深化地方政府行政管理体制改革，促进我国行政管理科学化和现代化发展。[3]

刘文俭从国内某些地市在实施的“大厅局”制方面的实践探索出发，认为在例如湖北随州的大部制改革经历了由不自觉到自觉的艰难跋涉；深圳的大部制改革意在寻找部门规模与职能的平衡点；成都的大部制改革表现为向“重点部门”开刀；浙江富阳的大部制改革则以“专门委员会”形式达到打破部门利益的目的。无论是从中央的要求还是从地方改革的现实需要出发，按照大部制的方向推进地方政府机构改革已是当今社会势在必行的趋势。[4]

二、关于地方政府大部制改革面临的困境

任何改革都是利益调整的过程。大部制改革也意味着原有利益格局的重组，因而必然会受到既有权力结构和利益格局的束缚与阻碍，面临很多阻力和难题，如何解决难题推进改革顺利进行，成为当前我国地方政府大部制改革必须破解的问题。

胡寅认为，地方政府大部制改革遇到的困难有：第一，部门整合协调难。如何平衡文化冲突问题和部门协调与平衡问题两者的关系，建立一个有效的沟通协调机制是地方政府在积极探索的问题。第二，人员分流安排难。地方政府实施大部制改革，实际上是通过部门整合，部门精简，破除地方政府一直存在的机构臃肿的梗阻。第三，部门有效监督难。如何对大部门实施有效的监督，如何建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制是最为关键之举。第四，“刚性”利益破除难。地方政府实施大部制改革无疑是对地方各级部门利益的釜底抽薪，势必触及到某些部门和特殊利益集团的利益。因此，既得利益的刚性也就成为了地方政府大部门制改革的一大梗阻。[6]

王红梅认为，地方政府大部制改革困境主要表现在：第一，在现行体制没有切实转变的前提下，权力的下放难度较大。第二，难以建立科学合理的绩效评估体系，行政机构的监督机制依然缺位。第三，部门整合的幅度难以把握和控制。在管理内容越来越多、分工越来越细的今天，部门应该怎样整合才有效果。第四，从发挥行政机关职能效应看，部门规模与职能整合的度也较难把握。[7]

在李威看来，我国一些地方政府的“大部制”改革政策的执行过程，充满着许多不确定因素，存在着不少问题，例如执法保障不足、法规缺失、执行主体单一、协调有限、执行信息不畅、宣传缺位、执行监督错位、监管乏力、执行过程失控、消极应付等问题，会严重影响整个行政管理体制改革的进程。因此，各级地方政府应根据各地实际，针对地方政府部门大部制改革政策执行过程中的问题。必须采取相应的对策逐一进行有效的解决，从而进一步提升地方政府的执行力与公信力。[8]

唐晓英认为，地方政府大部门体制改革的难点，主要表现在：第一，协同推进难。地方政府大部制改革是一项复杂的社会系统工程，大部制改革的实施不仅涉及到行政系统内部诸要素的变革，而且还涉及行政系统外部各相关因素变革的配合，如政治体制改革和社会体制改革等。第二，利益调节难。第三，组织设计难。大部制改革的根本问题是在政府职能转变、职能结构优化的基础上整合政府部门，优化组织结构。第四，人员安置难。由于部门的整合归并，原来的部门合并了，必然要出现一些多余机构和一批富裕人员，这是各地改革过程中普遍遇到的一个问题。[9]

刘中兰、田时中从唯物辩证法角度认为，既然改革是把事物中旧的不合理的部分改成新的、适应客观情况的东西，是对旧有的生产关系、上层建筑作局部或根本性的调整变动，必然涉及到利益的调整变动。因此，大部制改革在地方的推行过程中会遇到部门利益博弈、成本障碍、心理障碍和代理缺位等现实困难。无疑会影响到我国地方政府大部制改革的进程。[10]

三、地方政府大部制改革的模式

近年来，我国一些地方政府在不同层面和范围进行了大部制改革的实践探索，取得了一定的成效。归纳起来主要有随州模式、深圳模式、成都模式、富阳模式、顺德模式、镇江模式，等等。这些大部制改革模式对我国的地方政府机构改革都具有一定的借鉴和启示意义。

刘文俭分析了随州、深圳、成都、富阳的大部制改革实践，他认为这四个地方的改革，虽各有特点，但均体现了大部制改革的方向和理念，对我国的地方政府机构改革具有重要启示。如随州市大部制改革之所以能够顺利进行，因为具有“先天优势”，如没有旧的包袱、行政成本的倒逼以及主要领导的锐意改革。再如富阳改革，其经验之一就是不动机构，而对相同相近的职能进行整合，以最小成本、最小代价达到职能整合、运行顺畅的目的。基于对几种模式的分析，他认为地方政府机构改革的注意事项之一就是要统筹考虑党委、政府、人大、政协机构的关系协调问题。[11]

龚常等分析了“单部门突破”的成都模式、“两集中、两到位”的镇江模式以及“多牌同挂”的随州模式，认为，我国一些地方政府在大部制改革方面因地制宜、各辟进路，取得了积极进展和有益经验。但是，这些改革大都是外延的初步尝试，与职能有机统一、权力相互制约又相互协调的内涵型改革要求相比，还有较大差距。[12]

1.1.3 对γ-氨基丁酸（GABA）的作用 GABA是中枢神经系统中的一种抑制性神经递质，其受体是治疗焦虑症药物的重要靶点[14]。Lee等[15]指出人参皂苷Rc可增强GABA受体A（GABAA）介导的离子通道电流，调节GABA通道活性。Choi等[16]用双电极电压钳技术考察人参皂苷对人类重组GABAA在爪蟾卵母细胞中表达的影响，结果发现人参皂苷Rc可以有效增强GABA诱导的内向峰电流，对GABA的作用既有剂量依赖性又有可逆性。

王红梅认为，从我国地方政府行政运行机制改革的发展实践来看，深圳市应该是最早进行大部门体制探索的城市。深圳大部制改革的一个体现就是深圳市城管局的建立和发展，从1986年的城市管理领导小组到城市管理办公室，再到城市管理局，其整合了城管综合执法局、环卫局、园林局、市政局、爱国卫生办以及工商、卫生、劳动等部分部门的执法权限。同样体现大部制改革的，还有深圳市文化局。除此之外，文章还分析了重庆市的大部制改革。基于深圳和重庆的实践，王红梅认为，地方政府的行政运行机制改革是一个阶段性、渐进性、连续性的过程，地方政府大部门体制不会一步到位，而是通过积累经验，逐步推进。深圳和重庆的改革实践表明，对于地方政府行政机构重叠、条块分割、人浮于事的痼疾而言，大部制或许是一剂良药，当然，这剂良药尚需许多其他配料共同作用方能生效。[13]

王宏波也分析了我国地方政府的大部制改革模式，包括随州模式、深圳模式、成都模式、富阳模式、顺德模式。顺德模式是在国务院大部制改革的示范作用下开始实施的，顺德改革不仅对政府机构进行了整合，而且对党的机构进行了整合，党政联动成为顺德改革的鲜明特色。其另一特色是确保队伍的平稳过渡，不以牺牲干部的利益为代价，提高办事效率，更好地向服务型政府转变。[14]

吴月分析了顺德模式存在困境，他认为顺德“党政合署”的大部制改革受到职能边界和部门规模的影响，并未对边界的划分形成突破，导致各种困境的产生，包括无法解决部门内部的运行机制问题、会对强化监督和权力制约形成挑战以及尚未形成灵活处理公共管理事务的内外协调机制。[15]

应当说，上述几种模式对我国的地方政府机构改革都具有一定的借鉴和启示意义。例如，富阳模式在提高政府效能以及对权力的约束与监督等方面都具有适用价值，有利于地方政府大部制改革的顺利实施。顺德模式是在国务院“大部制”改革的示范作用下开始实施的，党政联动成为顺德改革的鲜明特色。顺德模式的另一特色是确保队伍的平稳过渡、不以牺牲干部的利益为代价的前提下有效提高办事效率，更好地向服务型政府转变。这些都对促进全国县域经济和政治的发展意义重大。

四、关于地方政府大部制改革的原则与路径

地方政府部门大部制改革是我国行政管理体制改革的重要组成部分，其政策执行问题的存在将直接影响到整个改革的进程。因此，各级地方政府应根据各地实际，针对地方政府部门大部制改革政策执行过程中的问题。必须采取相应的对策逐一进行有效的解决，从而进一步提升地方政府的执行力与公信力。

沈荣华提出，实行大部门体制改革，在逻辑顺序上应先从中央政府起步，而后延伸到地方政府。在大部门体制改革中，地方政府除了根据政府管理需要实行上下级对口设置的机构外，其他地方机构的设置，应在地方机构编制总额限定的情况下，由地方各级政府根据本地行政管理的实际需要，因地制宜地整合职能和机构，灵活设置地方部门，为地方政府改革和管理创新留下空间，充分发挥地方政府积极性、创造性。[16]

徐继敏认为地方政府大部制改革是涉及各层政府的系统改革，应当遵循如下三个原则：第一，职权与机构设置的关系：职能调整模式原则；第二，中央与地方及地方各级机构设置关系：差异性原则；第三，全局与局部关系：统筹协调原则。并且，他认为，我国应当由省级政府主导本行政区域内大部制改革工作。在程序上，首先，中央政府提出地方政府大部制改革的原则要求。其次，省级政府整体谋划省、市、县、乡镇的职能划分和机构改革。再次，省、市、县政府各自确定大部制改革方案。下级政府向上级政府提供其机构改革的方案，由上级政府实行备案审查。[17]

初智勇、马立智提出地方政府大部制改革的实质是政府职能转变，地方政府大部制改革的基本原则应该集中反映改革的实质和目标要求，其原则包括：因地制宜原则、职能适应原则、职能有机统一原则和社会协同原则。[18]

俞晓波等认为，要推进地方大部制改革，第一，要倡导创新理念，培育组织文化。在地方大部制改革推进过程中，要通过各种途径提高公务人员对改革的认识，更新观念，消除抵触情绪，在此基础上，培育勇于创新的组织文化，形成“显性变革”的基础和精神动力。第二，要加强制度建设，为大部制改革提供保障。第三，要注重部门之间的协调联动，推进机构内部整合融合。政府不仅要保证执行机构在一定程度上的独立性，而且要构建政府内部协调联动机制，进一步减少运转成本，提高职能行使效率，使政府职能向更适应市场经济的方向对接。第四，总结各地方政府的改革经验，深化对大部制改革的理论研究。加强对公共组织理论的研究，以理论创新推动改革实践。[19]

许淑萍认为，大部制改革并不是政府部门简单的归并，部门规模由小变大，大部制改革的根本问题，是优化政府组织结构，建立有效履行公共服务职能的组织体系。地方政府大部制组织结构主要包括部门结构、层级结构和权力结构。优化政府组织结构，就是要从优化政府职能结构入手进行部门结构设计，按照扁型形态模式进行层级结构设计，按照决策、执行与监督相对分离的原则进行权力结构设计。大部制政府的组织结构设计是三种结构设计的有机结合、协调统一。[20]

杨兴坤指出，地方政府大部制改革可以从以下八个方面进行系统改革。第一，政府职能有效整合优化。第二，突出地方经济特色。第三，寻找改革的突破口。第四，获取高层政治支持。第五，化解党政体制束缚。第六，完善内部运行机制。第七，合理进行人员分流。第八，渐进改革，整体推进。地方政府大部制改革涉及面极其广泛， 包含着复杂的利益关系和权力关系，是一项系统工程，领导干部必须重视改革配套问题，系统推进政府改革。[21]

五、展望：尚需进一步深化之处

应当看到，关于地方政府大部制改革，学界已经进行了一定研究，取得了一定成果，但仍存在尚需进一步深化之处。要成功推进地方政府大部制改革，除了地方政府的积极实践探索外，学界亦应通过严谨、科学的研究活动，巩固、扩大改革共识，减少、弥合分歧。为使今后大部制改革的研究和探索更具科学性和有效性，研究应从以下几个方面深化：

第一，应拓展研究视野。当前学界偏重于对我国地方政府改革的必要性和改革模式的研究，缺乏对国外相关改革的研究。因而，应对国外大部制改革的实践模式和运作机制进行深入分析，并结合中国的经济社会发展以及政治体制改革背景和现实情况进行本土化探索。

第二，应进一步提炼现有几种主要改革模式所具有的共性，即这几种模式对于其他地方政府大部制改革的推广价值。因为深圳、顺德、随州等改革模式具有其特定的经济社会环境和条件，外部环境和内部条件决定着组织的管理和改革。因而，对于其他地方政府而言，其外部环境特别是内部条件有明显不同，因而需要认真分析探讨这几种主要模式的可复制性。

第三，地方政府大部制改革与上级政府大部制改革的关系问题。在地方政府大部制改革后，其部门设置如何做到与上级政府部门的上下对口是一个非常重要的问题，如市县与省级政府之间。由于上级政府部门一般都会强调本部门的重要性，要求地方政府单独设置，因而这往往会成为地方政府大部制改革的掣肘因素。因而，在地方政府大部制改革中，如何实现上下级政府的共同推进值得思考。

参考文献：

[1]石玉昌.地方政府大部制改革的理论基础和借鉴意义[J].中北大学学报(社会科学版),2010(4).

[2]刘三.大部制背景下的地方政府机构改革:动因、实践、思考[J].中南财经政法大学研究生学报,2011(6).

[3]李威.地方政府“大部制”改革的困境及其对策分析[J].南方论刊,2010(4).

[4][11]刘文俭.地方政府推行大部制改革的实践探索与借鉴意义[J].行政论坛,2009(3).

[5]董娟.当前我国政府大部制改革中若干问题的思考[J].中共贵州省委党校学报,2011(1).

[6]胡寅.地方政府大部门制改革的困境及对策研究[J].改革与开放,2010(6).

[7][13]王红梅.地方政府大部制改革的必要性及难点分析[J].理论月刊,2009(11).

[8]李威.地方政府大部制改革政策执行问题及消解对策[J].南方论坛,2011(1).

[9]唐晓英.论地方政府实行大部制的难点及解决路径[J].理论探讨,2011(1).

[10]刘中兰,田时中.论地方政府推进大部制改革的困境与战略思路[J].广西大学学报(哲学社会科学版),2010(10).

[12]龚常,曾维和,凌峰.我国大部制改革述评[J].政治学研究,2008(3).

[14]王宏波.我国地方政府大部制改革模式述评[J].天水师范学院学报,2010(4).

[15]吴月.边界的整合与重构——对地方政府大部制改革的个案分析[J].理论导刊,2012(12).

[16]沈荣华.积极稳妥地探索实行职能有机统一的大部门体制[EB/OL].http://www.gmw.cn/ content/2008-02/28/content_740535.htm.

[17]徐继敏.地方政府机构改革中如何推行大部制[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2008(5).

[18]初智勇,马立智.地方政府大部制改革的基本原则[J].林区教学,2010(12).

[19]俞晓波,张义芳.地方政府大部制改革的内动力分析[J].党政论坛,2011(7).

[20]徐淑萍.地方政府大部制改革的组织结构设计[J].行政论坛,2011(3).

[21]杨兴坤.地方政府大部制改革实践与经验启示[J].中共南昌市委党校学报,2012(6).

(责任编辑 胡爱敏)

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1672-6359(2016)01-0040-05

作者简介：高丰艳，卢新，山东协和学院基础部（邮政编码 250109）