提高领导干部选拔任用公信度的路径探析

司　甜

(中共徐州市委党校， 江苏徐州　221009)



提高领导干部选拔任用公信度的路径探析

司甜

(中共徐州市委党校， 江苏徐州221009)

[关键词]领导干部；选拔任用；公信度

[摘要]全面从严治党，重要的是营造良好政治生态，政治生态的核心是领导干部。干部选拔任用制度，是影响执政党政治信任的重要方面。针对当前领导干部选任工作存在的问题，文章从落实“四权”民主化，增强工作透明度；竞争性选拔制度化，完善刚性退出机制；评价方法科学化，提高评估反馈公信力；监督问责法治化，严明党的政治纪律等方面探索提高领导干部选任公信度的路径选择。

2014年1月，中共中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《干部任用条例》)，深入贯彻落实条例，需要紧紧围绕“四个全面”做好干部选拔任用工作。“用人腐败最容易演变为系统性、全局性、体系性、整体性腐败。这种腐败比一般的个体性腐败危害更严重，治理难度也更大。对于任何政权来说，放任用人腐败等于‘自毁长城’的最快捷径。”[1]因此，如何提高干部提拔任用导向的公信度，已经成为新时期完善党的自身建设的重要课题之一。

一、领导干部选任过程中存在的突出问题

一些制约选人用人公信度进一步提高的体制机制问题，不同程度存在着，主要表现在以下几个方面：

1.选人用人民主化程度不够

初始提名是干部选拔任用的起始，影响着干部选拔任用的全过程，民主推荐是确定候选人的关键。但在实际操作中，通常在干部动议以后、民主推荐以前，相关领导及组织部门就会提出初步的意向性人选。没有获得初始提名的干部一般很难进入之后的推荐、考察等环节。初始提名是提高选人用人公信度的首要环节，牵一发而动全身。目前的地方性尝试仍存在许多问题和不足，在责任主体的认定、责任的内容、究责方式等方面仍然具有模糊性。加之缺乏监督和配套机制，初始提名责任制仍是干部选任工作中的一个薄弱环节。选人用人上的民主进程还刚刚起步，干部选任权力集中，与党员群众的意愿要求差距较大，这种民主进程的滞后性，势必会影响党员群众对选人用人的满意度。

党员群众“四权”(知情权、参与权、选择权、监督权)落实情况并不理想。在知情权方面，党员群众知情的范围小、渠道少，往往提供什么，才知道什么，多是被动性和表面化的了解；在参与权和选择权方面，党员群众对干部选拔任用只是进行“打钩画叉”之类的浅层次参与和选择，民意难以得到真正体现；在监督权方面，党员群众监督力度小、监督缺位等问题仍然存在。干部监督机构责任重大，但专职承担干部监督惩治的机构不能独立于监督客体之外，受同级党委领导，而同级党委特别是党委一把手又直接决定着干部的选任，一旦干部出了问题，由于缺乏独立的权威，很难追究责任；从外部环境看，干部选任标准不够明确，除了一些硬性指标外，其他软指标无法量化，造成一定程度的监督困境。

2.选拔任用过程重程序轻实体

一些地方和部门在干部选拔任用工作中，表面上程序一步不少，实际上有的领导干部对民主推荐结果往往采取实用主义，与自己意图一致的就接受，不一致的就不予采纳。有些地方在选举中“陪选”和“软差”现象严重，不能合理确定参与民主推荐的范围，出现随意投票、盲目投票现象，选举成了“走过场”般的形式主义，实际上仍是按主要领导的意图办；抑或采取不合理确定参与民主推荐范围、有针对性地设置附加条件、有选择地对待民主推荐和民主测评、有倾向性地选择谈话范围等方式。实践中民主推荐、考察中参与人员范围的确定，究竟由哪些群众参与、参与群众的组成、多少群众参与才算合乎要求等，还缺乏操作性。另一方面，党员群众在行使自己的选择权时，经常受到各方面因素的干扰和影响，既有人情因素方面，也有“实现组织意图”等组织施压，造成被动选择，使民主推荐的准确性和科学性无法有效体现。

少数领导干部不能严把选人用人标准和条件，片面理解、执行德才兼备标准，重用品德上有问题的“能人”，或重用能力素质不高的“老好人”；有的在领导班子配备上搞简单化，重结构轻功能，在年轻干部、女干部、非党员干部的选拔上降格以求，造成领导班子“好看不中用”；有的在干部资格条件上搞绝对化，年龄上层层递减，学历上层层递增，造成干部资源浪费；有的搞形式主义，在推行公开选拔、竞争上岗、公推公选时重演讲、考试型的干部，导致用人上轻能力、轻业绩，选拔出的干部业务不精，“花拳绣腿”。以荐举制为主体的党政领导干部选拔任用制度，在干部选拔任用竞争机制方面存在的诸多问题，造成领导人才资源在全社会范围内的自由竞争和合理配置难以实现。

3.选人用人不正之风时有发生

从干部选任结果看，存在干部能力与岗位设置匹配度不高的状况，导致埋头苦干、踏实工作的干部难以脱颖而出，而“带病提拔”等问题层出不穷。少数领导干部在选人用人上不能出于公心，而是讲关系、凭好恶，对自己的亲戚、朋友和能给自己带来利益的人，不论素质如何、群众是否拥护，都要想尽一切办法推荐、提拔、重用，而对一些踏实肯干、不跑不要的干部则不闻不问；选人用人上要么迎合上级领导意图，要么对干部选拔任用中一些不正之风不敢抵制；一些地方和单位的干部“能上不能下”，未能及时调整不适应岗位需要、群众口碑不太好的干部担任领导职务，造成选任上来的干部不一定能够真正做到人岗相适。人岗不适的干部工作状态不佳、工作动力不足，长期占据领导岗位，制约了优秀干部的脱颖而出。

从干部选任风气上看，多年来，对整治用人上的不正之风，虽然取得了一定成效，但任人唯亲、跑官要官、买官卖官、拉票贿选等现象仍在一定程度存在。一些人错误地迷信“不跑不送，靠边不用；只跑不送，平级调动；又跑又送，提拔重用”等所谓的“官经”。另外，一些地方和单位的领导干部滥用职权，封官许愿，收钱卖官。领导干部选人用人的眼光往往只是关注为自己服务的干部、经常给自己汇报工作的干部、自己分管的干部等。在不良政治生态和“潜规则”的影响下，一些干部群众成为“潜规则”的实际参与者、支持者和推动者，恶化了选人用人风气，进而影响了选人用人的公信度。

二、影响领导干部选拔任用公信度的因素

当前存在影响领导干部选拔任用公信度问题的原因是复杂的，既有历史文化根源，也有现实经济政治发展条件的限制，既有操作层面的问题，也有制度体制的因素。突出来讲主要包括以下两个方面的因素：

1.传统思想文化缺乏法治理念

从文化传统和社会现实来看，“官本位”思想严重干扰党的组织工作和干部队伍建设。受其影响，在干部选任工作中，民主推荐、民主测评的范围往往以官为本，集中表现为“官推官”。“官本位”思想还渗透到社会生活各个领域，引导社会的价值判断，以至出现“千军万马”挤“官场”的现象。这也印证了国际上的一种说法：“凡是在发达的民主国家，公务员都不在人民择业选择的前六位，而在落后的发展中国家，当公务员必在人们职业选择的前三位。”[2]“官本位”思想干扰深化干部人事制度改革。“一些共产党员和党的领导干部，也自觉不自觉地做了这种‘官本位’意识的俘虏，于是跑官要官、买官卖官的现象出来了，弄虚作假、虚报浮夸、骗取荣誉和职位的现象出来了，明哲保身、但求无过、不思进取、一切为了保官的现象出来了，以权谋私的现象出来了。”[3]凡此种种，严重影响了领导干部选拔任用的公信度。

中国传统社会一直被看作是一个强调人际关系网络的社会，“关系”是影响资源分配的重要因素。在关系导向型的熟人社会里，人情法则重于一切。为获取相对稀缺的资源，人们往往会通过人情关系与“面子攻势”影响掌握权力的相关人员，使其依照自己的意愿改变资源分配的格局，最终达到增进自己或是某一团体利益的目的。为此不惜重金，到处编织对自己有用的关系网、朋友圈，甚至极其严肃的干部选拔任用，往往也会掺入很多人情因素。一方面，有些掌权者“一人得道，鸡犬升天”，用手中的官位做人情，为亲戚朋友熟人大开后门；另一方面，一些求官者不惧党纪国法，到处拉“官”系，找“资源”，跑官要官。这种“潜规则”制约着包括法律制度在内的各种正式制度效能的发挥。

2.刚性身份取向制约干部制度改革

在中国，作为一种身份，“干部”有着丰富的精神价值和优越感，一旦进入“干部”队伍，就职风险立刻消失殆尽，除非严重违法犯罪，“开除公职”是很少降临于人们身上的。在经济体制改革过程中出现的失业风险面前，稳定的“干部”职业无疑具有特定的精神收益和吸引力。当干部选任制度改革把竞争机制、监督机制引入就职领域时，自然会触动往日的稳定收益，特别是在优胜劣汰面前，那些庸碌无为的官员便会惶惶不得安宁。另一方面，在“干部”与“群众”之间，存在着实际的利益差距，除了成就感、荣誉感等精神收益外，还包括职务升迁的机会以及随之而来的物质待遇、良好的工作环境、生活环境等。推行干部选任制度改革，将使一部分现有“干部”失去或改变原有的优厚待遇，把政绩引入分配，无疑会消减部分人的实际利益；严格而有效地控制权力运行，切断“灰色收益”或“寻租收益”的各种来源，这不能不使过去的受益者慨叹惋惜，自然也会遭到他们的种种抵抗。

作为发展中国家，我国在经济转型中，多少受到前现代社会因素的制约。这包括：低度的职业分化以及超度的政府职能，导致大批优秀人才涌入机关，离开商业，“弃商从政”反过来加剧腐败的泛滥；法治根基浅薄，非规范化的管理行为、社会行为普遍存在；尽管公开选拔干部、公务员考试等普遍推行，但从观念到体制，都无法打破传统身份等级的历史惯性的影响，等等。这些因素制约着以扩大民主为取向的干部选拔任用制度改革，进而影响着领导干部选拔任用公信度。

三、新时期提高领导干部选拔任用公信度的路径探索

我党在长期探索实践的基础上，明确把实现干部工作科学化、民主化、制度化作为深化干部人事制度改革的重要目标。作为其中的一个重要节点，提高领导干部选拔任用公信度也要坚持这一基本方向，贯彻民主、公开、竞争、择优的改革方针，抓住干部选任工作的关键环节，遵循干部成长规律和干部管理工作规律，在总结实践经验的基础上不断探索创新。

1.落实“四权”民主化，增强工作透明度

首先，对干部选任权力运行前的制约，要完善权力的授受机制。扩大差额选举的范围和比例，扩大各级党代会代表候选人的差额比例和党委委员、常委候选人的差额人数，为选举人表达自己的意志提供更大的选择空间；探索实行权重结构量化分析干部考察法，使干部考察工作更为直观具体、好操作，探索实施“结构化、权重制”推荐选拔干部；对干部选任权力运行后果的制约，要完善责任追究机制。防止简单以票取人，已经成为提高干部工作民主科学性的一个重要问题。重票，是因为干部工作必须走群众路线，选拔那些多数群众拥护的干部；不唯票，是因为群众在参与推荐过程中，会受到推荐票内容设置、当地人文环境和社会风气、个人认知等诸多因素的影响，产生失真失实现象。因此，要综合分析、合理运用推荐结果。如发现确有拉票行为，即使得票率高，也不得列为考察对象。

其次，充分听取群众对考察对象的意见，落实群众参与权。不仅在本单位了解情况，还要到其他相关单位实地查证，深入考察干部所在的生活环境、主要社会活动范围获取第一手资料，把群众对干部的民主监督运用到干部考察之中；坚持临时性集中考察与经常性平时考察相结合，利用调查研究等机会进行随机考察，实现全面准确评价干部。决定干部任用后，再由群众去把一次关，把扩大民主从干部的推荐、考察环节进一步扩大到干部任用决策阶段，让广大群众有了更多的参与权和发言权，从而使干部任用更趋公开和透明，有效防止了干部“带病提拔”；干部任前公示制，应扩大公示范围，正确对待公示中反映的情况，提高公示质量；通过干部工作巡视制度，拓宽群众监督渠道；建立覆盖干部选任全过程的公示制度，探索实施任期目标公示和工作实绩公示、干部奖惩情况公示、审计结果公示；建立开放的舆论沟通机制，实施选人用人工作定期巡视、定期新闻发布制度，对选人用人好的做法、成效进行广泛宣传，营造良好舆论环境，不断赢得全社会的关注、支持和拥护。真正做到群众知情权、参与权、选择权、监督权的民主化。

2.竞争性选拔制度化，完善刚性退出机制

构建科学规范的竞争性选拔制度体系，合理确定竞争性选拔的频次。定期有序开展竞争性选拔工作，是竞争性选拔制度化的重要体现。合理设置选拔职位的资格条件，根据竞争岗位层次和特点，适应履行岗位职责的要求，因岗选人，确定报名条件和资格，严格执行《干部任用条例》规定的干部选拔任用基本条件，根据有关规定和实际情况，对年龄、学历等资格提出相应要求；优化竞争性选拔程序，根据职位特点采取不同方式，实行多样化的竞争模式，有利于提高选拔质量。在鼓励各地继续探索创新的同时，对各地行之有效的竞争性选拔模式认真总结、及时规范、不断完善，尽可能作出明确具体、更具可操作性的规定；建立健全年轻干部破格提拔制度规范，建立基于能力素质和工作业绩的选拔标准，让能力素质高、干部群众信服的年轻干部脱颖而出；建立年轻干部教育培养制度，研究制定年轻干部教育培养规划，有计划地加强年轻干部的能力培训。

疏通各级领导干部“出口”，真正形成干部能上能下、能进能出、优胜劣汰、进退有序的刚性退出机制。在重点和关键环节进一步完善规范调整不适宜担任现职干部工作制度，细化不称职、不胜任现职领导干部的评价标准，针对不同行业、类型、层次、岗位等特殊性要求，确定各有侧重、各具特色、更具针对性的考核内容和考核指标，能够量化的尽可能量化，不能量化的应尽可能具体化、明确化，建立科学合理的干部考核评价体系。从各地的实践情况看，主要包括改任非领导职务、降职、轮岗交流、待岗、辞职、免职、离岗培训、离职分流等，对这些行之有效的形式，要进一步完善、规范，不断增强可操作性；跟进调整不适宜担任现职干部的配套制度，推进调整不适宜担任现职干部工作的规范化，完善相关保障性配套制度措施，健全干部岗位职责规范和工作目标责任制；健全申诉、复议制度，加强对被调整干部的跟踪管理等，为推进调整不适宜担任现职干部工作顺利开展创造条件和环境。

3.评价方法科学化，提高评估反馈公信力

积极运用管理学理论，借鉴国外经验，完善干部选任工作评价方法和程序。在评价方法上，可综合采用以下几种方法：集中评价法。由上级党委组织部门利用领导班子民主生活会等机会，组织参会人员评价打分；抽样调查法。针对基层的党代表、人大代表和政协委员，群众代表和下级组织系统代表等进行专门调查；网络调查法。利用互联网平台，征求社会各界对干部选任工作的评价。测评内容必须直观易懂，切忌复杂繁琐；个别访谈法。主要在“工作圈”、“服务圈”，对象来源于基层各条战线的代表，应避免与集中评价范围相重叠。在评价程序上，首先，制定评价方案，培训工作人员，发布评价预告，给群众足够宽裕的思考、酝酿、讨论时间；其次，选定参评对象，以大会集中或群众分散填写调查问卷表为主，以入户调查、网络调查等方法为辅；汇总分析，对调查情况进行收集、整理、分析，撰写评价报告，总结评价情况。重点指出影响选人用人公信度的主要因素，公众认为选人用人存在的主要问题，以及对改进和加强干部选任工作、进一步提高公信度的意见建议等。

干部选任工作评价机制能否发挥作用，关键之处在于评价结果如何运用。要完善干部选任工作评价结果分析研判制度，强化结果运用，形成解决干部选任工作突出问题的有力杠杆。建立干部选任工作评价结果数据库，定期对评价信息进行分析研究，有针对性地制定修改干部工作政策法规，确保干部选任工作沿着正确的方向健康发展；将评价结果在一定范围内予以通报，可以有效树立提高干部选任公信度的正确导向。评价工作结束后，及时向被评价单位反馈评价情况和意见，把干部群众反映的主要问题及意见建议等进行真实反馈，督促被评价单位总结反思、倒查原因和责任，制定完善有针对性的整改措施，并在以后干部选任工作中认真加以落实。

4.监督问责法治化，严明党的政治纪律

加强选人用人工作全方位监督问责。从严监督好干部，从严把握选人用人程序，防止搞变通；完善立体监督体系，健全选人用人监督横向联动机制，坚持和完善干部监督工作联席会议制度，加强与纪检监察、审计、人大、司法、信访等部门的联合；建立合理的群众监督奖惩机制，正确引导群众参与干部选拔监督；注重发挥舆论监督特别是网络监督作用。对拉票贿选、说情打招呼、跑官要官、买官卖官、“带病提拔”、“带病上岗”、突击提拔调整干部以及群众反映强烈的其他违规用人问题，采用直接查处、专项督查等方式认真调查核实，不仅查处当事人，而且追究责任人；加强被问责干部的管理和监督，严格被问责干部复出条件、程序和职务安排等，保证问责制度与党纪政纪处分、法律责任追究制度有效衔接；逐步做到工作部署上有法必依，“法无授权不能为”，做到事出有因、行之有法，这是推进干部选任工作法治化的基础和保证。

以党章为根本依据，严明党的政治纪律。邓小平指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[4]推进干部选任工作法治化，必须坚持党管干部的原则，以党章为根本依据，确保正确政治方向。改变干部能上不能下、有进没有出，导致为官不正、为官不为、为官乱为等现象。扭转这种状况，一个很重要的方面，就是要解决干部下的问题。中央日前印发的《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》，对解决干部能上不能下问题作出了制度规范。新修订的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《中国共产党纪律处分条例》是党的道德宣示和行动的高标准以及管党治党的标尺、党员干部的行为底线。这两项党内规则，对于坚持全面从严治党、强化党内监督提供了纪律保证。同时，新修订的《干部任用条例》进一步明确了组织部门在选人用人工作中的职责。诸多党内法规制度的建设，形成一整套实体法规和程序规定，使干部选拔任用工作中的具体环节也有了法制化、程序化的规定，为进一步加强组工干部履行政治责任、严守政治纪律、坚持公正原则、坚持求真务实地评价干部、推进工作打下了良好的制度基础。

总而言之，领导干部选拔任用公信度的提高，归根结底必须依赖政治体制改革和民主政治进程的加速推进、健康发展，是一个尊重国情、循序渐进的过程。提高领导干部选拔任用公信度，必须坚持权责明确，失责追究，建立和完善一套公开透明的监督问责制度，依靠制度创新进而整饬选人用人上的不正之风，减少用人失察失误。推进以扩大民主为取向的领导干部选拔任用制度改革，统筹推进干部选任的民主化、科学化、制度化和法治化，通过执政党自身建设赢得民心，稳固党执政的政治基础。

〔参考文献〕

[1] 任建明.“买官卖官”并非不可治愈.中国报道[J].2010(3).

[2] 徐学庆.肃清封建主义残余影响探讨[J].中国特色社会主义理论，2011，(2).

[3] 江泽民文选(第 3 卷)[M].北京：人民出版社，2006.133.

[4] 邓小平文选(第 2 卷)[M].北京：人民出版社，1994. 146-147.

(责任编辑：周建瑜)

[中图分类号]D630.2

[文献标识码]A

[文章编号]1008-5955(2016)01-0040-05

[作者简介]司甜(1981-)，女，江苏徐州人，江苏省徐州市委党校党史党建教研室讲师，研究方向：执政党建设与当代中国政治。

[收稿日期]2015-12-20