河南省新型城镇化风险防范机制与化解体系构建

李文姣

（中共河南省委党校 哲学教研部，河南 郑州 451000）

河南省新型城镇化风险防范机制与化解体系构建

李文姣

（中共河南省委党校 哲学教研部，河南 郑州 451000）

河南省的新型城镇化建设应当妥善应对风险挑战，探索构建城镇化平稳发展的风险化解体系。通过梳理郑州市老鸦陈村、新郑市龙湖镇和濮阳市等河南省新型城镇化建设的典型，可以清晰发现我省城镇化建设中存在的风险及其诱因。积极探索全面、系统、有效的风险防范机制与化解体系，可以从以下几个方面入手：一是建立社会矛盾源头预防机制，二是统筹城乡社会事业发展机制，三是提升城镇综合承载能力机制。

河南省新型城镇化；风险防范机制；风险化解体系

《河南省科学推进新型城镇化三年行动计划（2014）》提出，要把科学推进新型城镇化作为事关经济社会发展全局的综合性战略举措，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化、产城互动、科学有序，把近期重点与长远发展相结合，在城镇棚户区和城中村改造、城镇化布局和形态优化、农业转移人口市民化、城镇化绿色发展、城乡发展一体化、体制机制改革创新等六个关键领域，着力推进25个重大专项的组织实施，转变城镇化发展方式，提高城镇化质量和水平，为中原崛起、河南振兴、富民强省提供有力支撑。笔者以城镇化六个关键领域为依据选取了郑州市老鸦陈村作为城镇棚户区和城中村改造与体制机制改革创新的代表，选取新郑市龙湖镇作为城镇化布局和形态优化与城镇化绿色发展的典型，选取濮阳市作为农业转移人口市民化和城乡发展一体化的案例，对河南省城镇化建设中的社会变迁进行梳理，以分析城镇化风险要素为基础，剖析城镇化进程中风险事件发生的原因，以期能为构建河南省城镇化平稳发展的风险化解体系提供理论依据与实践借鉴。

一、河南省新型城镇化建设中的社会变迁

《2014年河南省国民经济和社会发展统计公报》对河南省18个地级市和20个县级市的新型城镇化发展质量进行了评价与分析。公报显示，河南省目前已进入城镇化加速发展阶段，截至2014年年底，河南省常住人口9436万人，城镇化率达到45.2%，与全国平均54.7%的城镇化率相比仍滞后10个百分点左右。河南省作为拥有超1亿人口的发展中省份，目前，正处于城镇化深入推进的重要时期，无论新型城镇化取得的成绩还是由此带来的风险都将对我省的经济发展和社会稳定产生重大影响。

1.在体制机制创新中逐步改变了城乡二元结构。

城中村是城市快速扩张导致的城乡共存的二元结构，是中国城镇化进程中所特有的且分布广泛的现象。在新型城镇化建设如火如荼的今天，城中村的存在已经严重阻碍了经济社会的发展和城市形象的提升，改造城中村已成为我国各大城市发展的一项艰巨任务。拆迁无疑是城中村改造的关键环节，省会郑州的老鸦陈、陈砦、庙李等城中村，多年来无论是政府下决心做承诺，还是媒体屡次宣传造势，这些城中村都没有“倒下”，反倒是房屋无序翻盖、加盖现象愈加严重。老鸦陈村隶属于郑州市惠济区长兴路街道办事处，是郑州市最大的行政村，位于南阳路北段，东临金水区，西接中原区，北跨连霍高速公路，与下坡杨村和固城村相接。老鸦陈村改造面对的复杂利益博弈和矛盾有五个方面：一是拆迁涉及人口众多，约有19个村民组4700户16500人，外来人口有20多万。二是土地紧张，现有土地5000多亩，其中城市防护绿地约需3500多亩，安置约需800亩，其他公用配套设施用地约需300亩，可开发土地仅余500亩左右。三是拆迁体量大，共需拆迁350万平方米。四是资金运行成本高，仅拆迁安置资金就需近150亿元。五是村情复杂，村内矛盾较多，利益牵涉面广，拆迁改造几起几落［1］。2014年10月上旬，老鸦陈村启动了以江山路拓宽、三全路西延等9条市政道路规划范围内村民住宅和企业拆迁为主的一期拆迁，仅用20天时间便完成了近100万平方米的拆迁面积，约占全村拆迁总面积的30%左右。2015年5月下旬，以村庄内村民住宅为主的二期拆迁工作启动，整村拆迁工作有条不紊推进，目前，全村的拆迁工作已基本完成。

2.在加强城市总体规划中逐渐提升了城镇化布局。龙湖镇隶属河南省新郑市，位于新郑市北部，东邻孟庄镇，西接新密市界，南依郭店镇，北靠郑州市郊区，2014年度入选河南省百强乡镇。近年来，龙湖镇借助郑州市“十二五规划”的东风，依据自身优势，大力建设生态宜居城、文化教育城、商贸物流城，取得了长足发展。龙湖镇以新型城镇化建设为契机，始终坚持“东部先行、以东带西，向镇区集中”的发展战略，大力推进新型社区建设，其诸多有益的探索最终推进了新型城镇化新郑模式的形成。2015年龙湖镇国民生产总值完成81亿元，财政收入完成10.3亿元，固定资产投资完成89亿元。目前已完成东部区域11个行政村、22个自然村的拆迁改造和安置房建设工作，共完成拆迁面积660万平方米，涉及5526户2.26万人，已建成安置房面积100万平方米，在建安置房150万平方米。龙泊南路、鸿鹄路、祥和路等各条道路相继打通，形成了“五纵五横”的城市道路框架。2012年实施了郑新快速通道、107国道廊道拆迁；2013年又启动了大学南路廊道（西张寨、古城等村）的征迁工作，确保了大学路南延工程顺利推进。龙湖镇下一步围绕廊道建设，将做好绕城高速、新老107连接线，大学南路龙湖段道路两侧廊道建设和郑新路廊道的升级改造工程，争取为丰富和发展新型城镇化新郑模式做出新的更大的贡献。

3.在推进新型城镇化进程中逐渐促进了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。围绕党的十八大明确提出有序推进农业转移人口市民化的要求，濮阳市委、市政府就鼓励农村居民和外来人口向城镇有序转移出台了具体意见，濮阳市人社局作为重要的民生部门，竭尽全力做到了让进城人员劳有所得、病有所医、老有所养，尽量让他们享受到公平的就业机会、均等的社会保障以及完善的公共服务。2014年，濮阳市人口389万，其中农村人口220余万，城镇化率约38.5%。按照全省2015年新型城镇化率达到47.6%的规划，濮阳市当年有35万余人需要向城镇转移，因此，濮阳市在就业岗位开发和社会保障方面面临着较大的压力和繁重的工作。2015年以来，濮阳市人社局把加强公共服务、提供就业创业机会、强化社会保障及维护劳动合法权益等作为加快推进濮阳市新型城镇化进程的重要切入点，整合资源，协调发展，突出重点，统筹推进。2015年，濮阳市新增农村劳动力转移就业约2.63万人，组织进城务工人员职业技能培训5000余人，组织职业技能鉴定1400余人，组织返乡务工人员开展创业培训1.2万余人。濮阳市2015年进城人员参加职工基本养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险分别为210人、1486人、3600人、600人、7.08万人。新农合参保人员转城镇居民医疗保险782人，为进城务工人员发放失业保险2.32万元。农业转移人口市民化和城乡发展一体化是加快推进新型城镇化进程的重要途径，关系到社会公平正义的体现，关系到经济社会的发展和稳定，关系到党和政府的形象。

二、河南省新型城镇化进程中的风险类型分析

城镇化带来的是系统化社会变迁与体制改革，涉及阶层结构、利益结构、城乡结构、人口组成结构、社会组织架构、人与自然的关系以及社会规范与价值理念等方面的转型与重构，这个过程不可避免地会带来一系列的风险与冲突［2］。当前的城镇化现状、城镇化的发展规律和地方政府在城镇化中的特有作用，将使地方政府在推进城镇化进程中必须面对城镇发展的结构性风险、运行性风险和战略性风险。

1.城镇发展的结构性风险。老鸦陈村由于村情复杂，在2013年曾被郑州市委、市政府确定为全市城中村改造重点攻坚村之一。该村在改造拆迁过程中遇到的结构性风险有以下几点：第一，土地资源紧缺及其收益的不平等分配。如前文所述，老鸦陈村内可参与城中村改造的土地较少，用地缺口较大，远远达不到正常安开比的用地需求。因此，意向企业介入积极性不高。再加上老鸦陈村拆迁安置所需资金巨大，村里许多党员干部和群众都担心拆迁安置后续资金不足，会导致工程“烂尾”，回迁无望。在缺乏大量土地资源和公有制土地红利使用殆尽的情况下，该村城中村改造斡旋余地十分有限，成本和难度非常大。另外，老鸦陈村由于长期缺乏有序管理，部分村民利用各种关系在村集体土地上建设了大量冷库、仓库、厂房、市场等，年收入高达500～600万元。随着城市框架拉大，江山路、三全路、银河路等道路两侧住户的房屋出租收入激增。全村年收入百万以上高收入人群约占总户数的30%左右，在征迁时，一旦有人组织、操纵，这部分人很快就会形成较强的阻挠势力。由于城镇化过程中对土地资源及其收益的不平等分配，失地农民损失巨大，城乡矛盾内化的社会矛盾必将更加复杂、深刻和尖锐。第二，基层政府权力运行异化与职能虚置。2004年，老鸦陈村由于宗派势力斗争引发矛盾，1000余名村民围攻区政府和办事处，直接导致当时任职的村支部书记及主任辞职。自新的村支部和村委会成立至今，老鸦陈村虽然表面上保持着大局稳定，但实际上家族、宗亲、派别势力之间的矛盾影响根深蒂固，直接导致基层政府权力运行异化和职能虚置。另外，该村在省、市、区各级党政机关任现职人员多达100余人，并拥有众多知名企事业单位主管和私营企业主，这些人在村内有着较强的影响力，在某种程度上会对该村的发展大局有牵动作用。需要指出的是，由于该村流动人口众多，人员结构复杂，社会管理难度较大，已逐渐形成了类似黑恶势力的团体和个人，这些人为牟取自身利益，经常在群众中造谣、传谣，煽动村民的仇官仇富心理，鼓动群众抵制拆迁，甚至出现过激行为。

2.城镇发展的运行性风险。新郑市龙湖镇随着新型城镇化建设的不断深入推进，城镇基础建设快速发展，城市框架不断拉大，给当地农民的生活和经济发展带来了新变化、新提高。但是在征地开发中，由于征用农地和拆建农房制度上的缺陷，城镇发展的运行性风险日益显现。第一，征地拆迁中民众的利益表达方式往往与社会稳定存在冲突。随着新型城镇化工作不断推进，因征地拆迁、安置房分配引发的各类矛盾、纠纷频发，特别是民众对征迁工作的不支持、不理解、不配合时有发生，这些都极易引发社会风险因素。主要存在以下几类情况：一是地方政府的拆迁补偿政策不够公开透明。通过走访部分村庄，笔者发现一些村民对新型社区拆迁改造政策知之甚少。二是落实上级政策不力导致信访问题突出。上级政策传达至乡镇，很多地方并没有执行，或者只是部分执行，为此村民多次上访，镇、村只能通过做群众工作来暂时解决问题，往往是这个村的“火”刚被扑灭，那个村的“火”又起来了。三是在征迁工作推进中，部分村民往往出于自身利益的考虑，会提出各种不合理的要求，当这些要求得不到满足时，他们就会产生抵触情绪和过激行为。大局意识的淡薄，使不少农户逐渐演变成“钉子户”，并最终影响土地征收、项目建设进度。第二，违法建设使地方政府行政执法陷入困境。近年来，随着龙湖镇经济的快速发展，违法建设屡禁不止，究其原因主要是经济利益的驱使。部分村民为了在征地拆迁、城中村改建过程中获得更多的赔偿，便千方百计在宅基地甚至耕地上大肆建设房屋。再加上龙湖镇外来人口急剧增多，房屋租赁市场利益可观，也客观上促使龙湖镇的违法建设现象愈演愈烈。乱建乱盖现象致使拆迁成本过高，也让有意向前来对社区拆迁改造开发的房地产企业望而却步。为了保障群众住房安全，新郑市多次要求镇政府加大力度治理违法建设。但由于村民法律意识淡薄，镇政府在治理过程中遇到了诸多困难和风险，乡镇政府执法陷入“不得不管，但又无权去管”的窘状。乡镇管理很具体，任务重、事情杂、头绪多，但法律法规授予乡镇的执法权很少，使地方政府行政执法陷入困境。

3.城镇发展的战略性风险。中国城镇化的最大风险，是城乡矛盾的内化，即城市化的发展没有真正解决城乡二元结构和城乡差别的矛盾，而是转化为城市体系内部更加复杂、更加深刻、更加棘手的社会矛盾［3］。城乡二元结构与城乡矛盾内化所带来的战略性风险表现为：产业支撑能力不强，难以满足大量农村富余劳动力亟待转移的需要；城市功能不完善，基础设施建设滞后，基本公共服务水平不高，城市空间分布和规模结构不合理，城市社会治理体制和水平相对滞后；促进农业人口向城镇转移的配套政策不完善，导致大量进城务工人员处于半农民、半市民的“两栖”状态。所有这些，已成为制约新型城镇化建设向前推进的“绊脚石”。据统计，濮阳市2010年城镇化率仅为31.46%，分别比全国和全省低18.22和8个百分点。到2013年，全市城镇化率跃升到36.72%，成为建市以来城镇化进程最快的3年，也是农村人口到城市安居最多的时期。消除城市内部的二元结构是濮阳市在推进新型城镇化过程中最突出的矛盾，遇到的最需要加以防范的风险主要有两点：第一，新型农村社区建设滞后引发土地受益落实困难。从濮阳市目前推进的新型农村社区建设情况看，存在的不容忽视的风险主要有以下几个方面：一是现有政策落实不到位，特别是旧房拆迁与新型农村社区建设的配套政策亟待跟进。虽然濮阳市围绕新型农村社区建设出台了一系列政策措施，但在具体操作中出现了“玻璃门”现象，如房产证不能办理问题，资金捆绑使用不能落实问题，政策“好看不管用”。二是建设用地指标紧张，土地受益落实困难。2015年，濮阳市敲定的52个社区中，只有4个社区具备“一书三证”条件，绝大多数并没有得到土地部门认可。新型农村社区建设所需土地大部分需要占用耕地。从长期来看，新型农村社区建设将节约出大量土地，但从短期看，一些村庄往往会采用先建后拆的形式，这就需要一个从建新到拆旧的复垦过程，由于用地指标少、周转周期长，不能满足新型农村社区建设用地需求，因此，极易出现违规用地现象。第二，新增公共投资数额巨大，导致地方政府债务风险。据有关部门测算，一个新型农村社区（按5000人规模、1200户计算）的基础设施和公共服务设施建设需要投入3000万元，濮阳市52个在建社区至少需要16亿左右。截至2015年年底，濮阳市财政仅有8000万元的专项扶持资金，对新型农村社区建设来说只是杯水车薪，且这部分资金也没有完全发挥好应有作用：一是省、市下拨的新型农村社区建设专项扶持资金，因缺乏使用的具体政策，仍然滞留在县（区）建设账户上，尚未发挥应有作用。二是由于政府财政政策捆绑，项目整合的扶持资金非常有限，导致配套设施建设滞后，新型社区入住困难。乡镇政府普遍承诺负责建设基础设施、配套公共服务设施，但由于资金需求量大，县、乡无力承担，导致基础设施和公共服务设施既无人规划设计，也无人出面投资，因此，部分社区建好也无法入住。这些新的风险因素必将导致县、乡政府对新型农村社区建设的推进有所放松，代建商投入和建设力度有所放缓，基层干部和农民对新型农村社区的期望有所降低。

三、河南省新型城镇化的风险防范机制与化解体系的构建路径

《河南省新型城镇化综合试点工作实施方案（2015）》指出，推进新型城镇化建设需要深入贯彻落实《河南省全面建成小康社会加快现代化建设战略纲要》，以人的城镇化为核心，以提升质量为关键，统筹推动国家和省级试点地方加快推进规划编制、产业发展、基础设施建设、公共服务均等化、新农村等重点领域建设，在建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、农村人口向城镇转移集中的促进机制等方面，充分发挥改革试点的作用，大胆探索、试点先行，寻找规律、凝聚共识，创造可复制、可推广的经验和模式。

1.建立社会矛盾源头预防机制。对新型城镇化建设过程中出现的新问题，应结合发展的新形势，充分调研论证，使征迁安置工作走上法制化的轨道。第一，积极探索、整合各种资源优势，完善政策、建立制度、创新机制，探索出依法推进征地拆迁工作方案，并通过借鉴其他省市经验，构建完整的征地拆迁安置政策和制度框架。对于未拆迁和即将启动拆迁的社区，应汲取正在建设和已建成社区的经验教训，提前做好风险防范预案。在征迁改造过程中，从入户调查、安置小区选址、改造方案制订到拆迁、回迁等环节，分别召开不同层次的动员会、村民代表会，广泛征求群众意见，让群众全程参与村庄改造工作。比如，村委会与开发企业签订协议必须将协议内容全面公开公示、安置对象的认定必须经村民代表大会讨论通过、安置房户型设计必须经村民签字确认等等。整个征迁过程应确保公正、公开、透明、民主，最大限度维护村民利益，解除被拆迁村民的后顾之忧，避免风险因素的出现。第二，细化各项政策法规。针对社区公共配套设施建设规模、标准，建议以地方政府或以地区新型城镇化指挥部名义发文，加以详细的规定；针对安置房分配工作，建议由地方政府相关职能部门深入基层调查研究，出台规范性的安置房分配流程，指导乡镇开展此项工作；针对违法建设屡禁不止的现状，建议立法机关深入基层充分调研论证，出台新形势下的《违法建设查处条例》《违法建设查处过错责任追究细则》，对矛盾进行源头治理，消除风险发生的根源。

2.统筹城乡社会事业发展机制。紧紧围绕城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理、市场体系“六个一体化”目标，科学编制城乡发展规划，均衡城乡公共服务。第一，统一思想，形成合力，稳步推进城乡一体化试点，加快城乡一体化进程。第二，树立全域理念，科学编制城乡一体化发展规划，科学定位，构建城乡空间新格局，精心编制产业发展、土地利用、基础设施、社会事业、生态环境等专项规划，初步形成城乡统筹、互相衔接、全面覆盖的规划体系。第三，加强试点示范，探索建设模式，根据“科学选址、规划合并、配套建设、形成特色”的思路，出台配套政策，采取规划引导、迁村腾地、产业培育、环境整治等多种方式，梯度引导农民向城镇和中心社区转移，促进农民生产生活方式转变，努力实现产业规划、土地规划、新型社区规划和各项公共服务规划“四规合一”，促进经济社会科学发展、和谐发展。具体来说，一是全面落实义务教育。根据“以流入地政府为主，以公办学校为主”的政策，城镇中小学按照辖区内农业转移人口比例提供学位，享受免费义务教育；财政对接收进城务工人员随迁子女的学校拨付足额经费。调整优化城乡中小学布局，扩大招生规模，保障农民工随迁子女在城市平等享受教育的权利。二是提升基本公共卫生服务水平。落实好流入地属地化管理责任，将农业转移人口纳入本地公共卫生服务体系，做好疾病防控、适龄儿童免疫等工作。制定公共服务、社会保障等配套政策，让城市人享受的医保、社保和养老保险，进城农民同样可以享受到。三是提高公共就业服务和职业培训覆盖面。设立促进就业专项资金，用于开展农业转移人口职业介绍、技能培训和就业援助等就业服务，确保农业转移人口在公共就业服务方面享有同等待遇。四是拓宽住房保障渠道，增加保障性安居房建设，建立各级财政住房保障稳定投入机制，完善廉租房租赁补贴制度，将稳定就业的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围；同时，通过农村产权改革，保留进城落户农民宅基地使用权和土地承包经营权不变，让进城农民“走”得放心、“进”得安心。

3.提升城镇综合承载能力机制。城镇化是现代化的必由之路，亦是经济发展的驱动力。30多年来，我省城镇化没有与工业化协同发展，农民工不能完全享受公共服务和社会保障等方面的市民待遇，致使农民工难以真正融入城市。新型城镇化是人的城镇化，关键是提高人的生活质量，其目的是造福百姓、富裕农民，做到产城融合，让农民工真正融入城镇生活。以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，进一步调整户口迁移政策，适应以人为核心的新型城镇化发展需要，统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，有序推进农业转移人口市民化。为解除进城农民的后顾之忧，应积极推进城镇化综合改革，深化户籍制度改革，有序放开落户限制，积极推动建立居住证制度。通过健全与居住年限相挂钩的公共服务提供机制，为居住证持有人享有居住地基本公共服务、参与居住地社会事务提供依据；建立与就业、住所、参保及居住年限等挂钩的积分制度，完善居住登记，为加强和完善流动人口服务管理提供有利条件。既要让农业转移人口“进得来”“落得下”，还要“过得好”。就业是进城农民在城市生存的根本。为了让更多的进城农民得到更多的就业机会，濮阳市一方面加大招商引资力度，让更多的龙头企业落户濮阳，促进产业集聚群的发展，为农民工创造更多的就业岗位；另一方面还加快发展商贸物流、电子商务、金融等现代服务业，力争打造一批产业高集聚、产出高效率、功能高复合、就业高容量的服务业集群。同时，为鼓励进城农民自主创业和增强就业竞争能力，濮阳市人力资源、教育、民政、农业、扶贫和残联等部门“六路并进”，大力发展中小微企业，以增加更多的就业岗位。濮阳市力争让每一名进城农民工至少得到一次免费的基本职业技能培训，每年可培训2万人以上。

城镇化总体水平不高是制约我省经济社会发展的一个瓶颈，积极推进新型城镇化建设，既有利于集聚城市人口，提高城镇化率，又有利于推动农村承包地、宅基地流转，将分散的农村建设用地复垦为耕地或生态用地等，实现可持续发展。新型城镇化的核心是“人”，必须解决好“我是谁、为了谁、依靠谁”的问题，心中要时刻装着群众，把群众利益维护好，才能得到群众的支持和拥护。加快新型城镇化建设还包括城乡一体化的社会保障制度、城乡一体化的基础设施建设、城乡一体化的教育、卫生、文化等公共服务建设、城乡各种资源要素的流转等内容，在新型城镇化工作中必须把群众利益放在首位，对统筹城乡综合配套改革的重大突破将从根本上促进社会的和谐稳定。

［1］耿建伟.城中村“和谐拆迁”的成功实践——关于郑州市惠济区长兴路街道办事处老鸦陈村改造拆迁的调查与思考［J］.决策探索（上半月），2015，（1）.

［2］金太军，张振波.城镇化模式的人本化重塑：基于风险社会视域［J］.南京社会科学，2014，（3）.

［3］韩康.中国城镇化最大风险：城乡矛盾内化［J］.人民论坛，2013，（5）.

［责任编辑张敬燕］

F299.27

A

1671-6701（2016）03-0087-06

2016-02-10

2014年度国家社会科学基金项目（编号：14CSH011）、2015年度河南省政府决策研究招标课题（编号：2015B210）阶段性成果

李文姣（1983—），女，河南郑州人，博士，中共河南省委党校哲学教研部讲师。