论定力与监督——以泰州市权力制约制度创新为例

张树俊

（中共泰州市委党校，江苏泰州225300）

论定力与监督
——以泰州市权力制约制度创新为例

张树俊

（中共泰州市委党校，江苏泰州225300）

只有建立良好的用权监督制约机制，才能促进领导者的用权制约，防范干群利益冲突。从泰州创新权力制约机制来看，要构建有效的用权监督制约机制，必须强化党政组织监督、民主监督、法律监督，支持党代表、人大代表、政协委员的监督。必须突出纪检监督，抓准纪检监督重点，创新纪检监督方法，提高纪检干部素质。必须深化社会监督，建立第三方评价机制，强化专业监督；发挥社会反腐功能，强化群众监督和舆论监督。

利益冲突防范；制度创新；用权监督；泰州实践

由于“权力天然具有腐败的潜质，能令掌握它的人滋生欲望、迷失本性。即便有笼子的震慑，也按捺不住蠢蠢欲动的心，总想挑战一下制度的权威，抱有‘或许没事’的侥幸。”为此，要建立层层抓落实的反腐责任机制，以铲除权力腐败的土壤。党的十八届三中全会《决定》指出：“优化政府机构设置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调和行政运行机制。”事实上，权力运行是离不开权力监督的。在解决干群利益冲突的问题上，权力监督的力度越大，干群之间的利益冲突越少，腐败的空间也越小。要构建全面系统的权力制约监督制度体系，强化权力的制约和监督尤其是对主要领导干部行使权力的制约和监督，是推进依法治国的关键举措。

一、强化行政组织监督

权力监督理论研究认为，“有权力存在就应该有相应的监督机制的存在。权力与监督的动态制衡是确保权力有效运行的基础。历史证明权力与监督匹配、制衡的时候，权力就会高效运转；反之，则会走向反面，出现权力运用失范或削弱。”所以，要通过权力监督以加强对权力运行的控制。这方面泰州近年来作了一些制度上的创新，如：2013年泰州市制定了《泰州市国家工作人员在公共资源出让、公共产品采购、公共资产管理中防止利益冲突暂行办法》（以下简称泰州《办法》），以及《关于进一步规范领导干部个人借贷、投资、理财等行为的暂行规定》（以下简称泰州《规定》）。在《办法》和《规定》中明确要求，支持党代表、人大代表、政协委员通过提出建议、提案以及询问、质询等方式加强对国家工作人员在公共资源出让、公共产品采购、公共资产管理领域防止利益冲突的监督。.

（一）党政组织监督

党政组织监督主要包括中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督。一是党内监督。《中国共产党党员权利保障条例》明确规定党员行使权利的程序和参与党内监督的各项权利，所以党内监督是党的各级组织包括广大党员对党的各级领导机关和领导干部的监督。党内监督的重点是要“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。”更好发挥党内监督专门机关作用。二是人大监督。人大监督是国家权力机关代表国家和人民通过询问、质询、执法检查、听取和审议有关部门工作报告以及预算审查等手段，加强对政府、法院、检察院及其工作人员的监督。党的十八届三中全会《决定》明确指出，要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。要完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切的问题。三是政府内部监督。政府内部监督是各级政府、政府各部门的上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员的行政行为进行层级监督。《决定》指出，“完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。”所以对于领导干部权力运行的监督，尤其是加强和改进行政监察和审计监督，对于规范行政执法、促进依法行政、建设法治政府有着十分重要的意义。

（二）强化民主监督

民主监督主要是指政协监督。民主监督是人民政协的三大主要职能之一，这是具有中国特色的监督形式。党的十八届三中全会《决定》指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”目前我们的重要任务是健全民主监督机制，“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”，同时发挥基层民主，“推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制。”政协监督虽然不具有法律的约束力和纪律的强制性，只是一种非权力性监督，它主要通过召开会议、提交提案、组织委员视察、开展民主评议等形式，对宪法和法律法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关和国家工作人员履行职责和遵纪守法等方面的情况进行监督。党的各级委员会和各级人民政府在作出重大决策、出台重要规定前，都要征求同级人民政协和各民主党派的意见和建议。所以政协民主监督的意义和作用不可忽视。要按照党的十八届三中全会《决定》要求，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”监督制约必须强化法律监督。

（三）严格法律监督

主要是加强和规范对司法活动的法律监督。法律监督包括人民法院的监督和人民检察院的监督。人民法院的监督是指上级法院对下级法院、最高人民法院对全国法院审判工作是否合法、公正的监督。人民法院还通过审理行政案件，对政府具体行政行为的合法性进行审查。人民检察院的监督，包括依法对诉讼活动的法律监督和对国家工作人员职务犯罪行为的监督。人民检察院通过对立案、侦查、审判、刑罚执行和监管活动的监督，实施对诉讼活动全过程的监督；通过查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，对国家工作人员职务行为进行监督。党的十八届三中全会《决定》指明了“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革”的要求，并在深化司法体制改革方面作了具体部署。如：维护宪法法律权威，确保依法独立行使审判权、检察权，完善人权司法保障制度；改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责等等。

当然，党政组织、民主监督、法律监督也不是各敲各的锣，各打各的鼓，泰州的做法是各自根据自己的监督职能有计划地开展有序监督，同时经常进行联合监督。如泰州市围绕社会关注度高、群众反映强烈的八个方面突出问题，组成由各方面人员组成的市联合督查组分批分阶段对各单位落实专项治理情况进行检查，同时联合督查组还有计划地开展“两个责任”专项巡察活动，强化了行政组织的综合监督功能。

二、突出纪检监督

纪检部门是监督的责任主体。如何落实纪检部门的监督责任？泰州的做法是，进一步强化监督职能，紧密结合市委决策部署，同步谋划、同步部署、同步实施纪检监察工作。各级纪委切实履行好监督责任，把工作重点和工作中心转移到执纪监督主业上，着力加强对领导干部廉洁自律情况的监督检查，对党风廉政建设主体责任落实情况的监督检查，对重大惠民政策落实情况的监督检查，对民生资金使用管理情况的监督检查；着力对违纪违法案件的查办。

（一）抓准纪检监督重点

纪检监督首先要强化纪检监察部门的监督职能，执好纪、问好责、把好关。要把监督干部作风作为经常性工作，从日常处着手，从点滴中做起，从小事上破题，一个节点一个节点地抓，一着不让、一天不放。同时还要注重提高监督效能。如泰州市民政局进一步增强责任担当意识。深入研究和分析党风廉政建设工作中的薄弱环节，着力突破影响党风廉政建设的关键因素，进一步强化责任意识，把党风廉政建设作为局党委首要、直接和全面的责任，抓在手上，扛在肩上，定期研究部署，细化分解任务，加强监督检查，全力推动各项任务落到实处。泰州姜堰区区纪委过去的议事协调机构多达137个，现在已减少到31个，区纪委认真贯彻落实中纪委提出的转职能、转方式、转作风的要求，聚焦主业，强化监督和问责。纪检监督也要突出重点。泰州市的主要做法是：一是突出工程建设监督。比如泰州市工程招投标联手市检察院开展职务犯罪网上查询，不良行为记入企业档案进行公示，鼓励招投标设置企业信用门槛。同时加强对重点工程效能监察，重点工程询质询价、商业谈判、重大变更签证的跟踪监督；开展审计监督，全面实行“收支两条线”，认真执行内部审计制度，组织对市级机关及下属单位、行业协会进行财务审计，规范财经行为。二是强化民生资金监管。建立民生资金监管等平台，规范部门资金使用行为，确保民生资金专款专用，民生资金“惠民生”。三是强化对一把手的监督。比如姜堰区从2014年起，实行部分镇(区)、部门党政“一把手”向区纪委常委会当面报告勤政廉政情况制度，加强对“一把手”的监管。纪检监督还要抓好“关键时刻”。一是每在过节之前，泰州都发出廉洁过节的专项通知，要求党员干部模范遵守关于厉行节约的各项规定，廉洁过节、文明过节、节俭过节。四是突出对当前存在问题整改的监督。如：泰兴市注重对重大节日、重点时段、关键节点组织明察暗访、专项督查等，重点纠治作风“顽疾”，2014年以来先后组织明察暗访59次，下发督办通知书31份、效能建设简报4份，17名当事人、13名分管负责人被问责。二是紧密结合当前任务，进行全方位监督。靖江结合群众路线教育活动，加强“四风”问题督查，扎实开展“抓早抓小”、党员干部赌博问题等专项治理，发现问题23个并责令限时整改，党政纪律处理4人；紧扣市委中心工作选题立项、加强督查，下发督查通报37份，督促整改问题56个。兴化市纪检部门结合群众路线教育实践活动，组织开展查工作纪律、治庸懒症；查发展环境、治梗阻症；查三公问题、治奢靡症；查大操大办、治攀比症的“四查四治”专项行动，派出检查组98个，明察暗访263次，督查单位384个。

（二）创新纪检监督方法

要纪检监督必须探索新的监督方式。近年来，泰州各市（区）、各部门在纪检监督方式创新方面还是很有成绩的。比如：高港区创新开展“纪检组长分片巡查”制。2013年，该区对全区34个部门纪检组、监察室实行收编统管，垂直领导，并制定出台了《纪检组长分口联动调研和督查工作实施意见(试行)》，成立5个巡查组，分片巡查60个部门，重点巡查驻地部门“三重一大”事项集体决策制度建设及执行情况；同时，完善部门内控机制，注重在权力岗位、关键环节上构建权力制衡机制。通过双管齐下，防止权力失控、决策失误、行为失范。又如：泰州医药高新区改进监督方式，变“事中参与”为“事后监督”，开展“三问”监督检查行动，向项目建设问效、向重要权力问廉、向制度执行问责；变“事后查处”为“事前提醒”，开展抓早抓小工作，出台实施意见，规范谈话流程，对党员干部的苗头性、，倾向性问题早提醒、早教育，防止小错酿成大错。再如，兴化市除积极探索加强派驻纪检组统一管理的方式方法外，还进一步调整市局机关内设机构，充实执纪监督办案力量。为强化乡镇纪委查办案件的领导权力，兴化市进一步建立“三级联动”机制，提高了监督效率。此外，泰州结合实际，推进监督手段科技化，加大电子监察力度，设置廉政风险提醒环节，实行自动提醒。比如，靖江推进创新争优，序时推进56个创新项目；姜堰区2014年初，将政风行风热线与12345等群众诉求平台进行整合，所有区委常委及区长定期轮流上线，倾听群众呼声，解决民生诉求，倒逼基层和党员干部转变作风，规范自己的权力运行。

（三）提高纪检干部素质

突出纪检监督要加强自身建设，锤炼铁军纪律，打造更加过硬的纪检监察干部队伍。俗化说，“正人先正己”。广大纪检监察干部在监督别人的同时更要接受监督、更要严于律己，时刻做到自重、自省、自警、自励，做干干净净为人民服务的标兵。泰州市委书记蓝绍敏在市纪委监察局调研时的讲话中说，一要进一步增强政治素质。一定要坚持讲政治、讲党性、讲大局，始终保持政治上的清醒和立场上的坚定，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、地位观和利益观，永远把党和人民的利益放在首位，敢于同各种不正之风和一切违法乱纪行为作斗争。当前反腐败新形势下，社会各界对纪检监察干部队伍更加关注、更加看重，所以我们的自身建设就显得尤为重要。凡是对党员干部要求的，纪检监察干部要带头做到，敢于严格要求，敢于让党员干部队伍向我们看齐；凡是社会多元发展中的各种诱惑和负面影响，纪检监察干部都要带头抵制；凡是与利益关系人的交往，纪检监察干部一定要做到审慎、谨慎。二要进一步提升业务水平。纪检干部既要有坚定的党性原则，刚正不阿，秉公执纪，又要不断提高业务水平，不但要敢于啃“硬骨头”，还要善于啃“硬骨头”。同时，落实反腐倡廉任务的大量工作主要在于纪检监察机关牵头抓总、组织协调，作为纪检监察干部，必须学会协调、敢于协调、善于协调，抓好反腐倡廉工作的部署和任务分解，积极发挥职能部门作用，督促他们按照各自的职责开展工作，进一步增强反腐倡廉的整体合力。三要进一步强化敬业奉献精神。纪检干部站在反腐败斗争的风口浪尖上，必须站稳立场，坚持一身正气、两袖清风，始终保持高尚的人格和淡泊的心境，始终保持昂扬向上、开拓进取的良好精神状态，干纪检、爱纪检、专纪检、精纪检，以最佳的工作状态和工作成效，塑造和展示纪检监察干部政治坚定、勤政为民、求真务实、改革创新、团结和谐、清正廉洁的优良形象。泰州各部门、各市（区）围绕书记要求，强化纪检监察干部培训。如，今年泰州先后两次组织全市纪检监察干部进行业务培训，进一步提升全市纪检监察组织抓主责、干主业的能力和水平。

（四）深化社会监督

领导干部用权监督，除上述所说的强化行政组织监督、突出纪检监督以外，还要注重社会监督。泰州一直注重监督途径多样化，通过多种途径公布服务承诺、举报电话，在政府网站开辟举报信箱，广泛接受社会监督。根据泰州的做法，要搞好社会监督，重点要抓好以下三个方面的工作。

1.强化专业监督。中介机构是指依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构。中介组织在监督领导权力运行方面有着积极的作用。有关研究指出，在政府管理中，从信息收集、资源整合、应急反应、善后处理等各方面，政府都存在一些盲点，“这些方面恰好为非政府组织、志愿性团体、协会等社会中介组织在危机管理中发挥作用提供了一定的空间。我国政府改革的方向是变全能型政府为有限型政府，构建“小政府、大社会”的政治社会格局，这就意味着政府原来承担的许多功能都可以通过分权和非官僚化，将其转移到社会中介组织中去。”而社会中介组织扎根于社会群体之中，其信息收集等功能非常强大，同时，由于中介组织对领导的决策、管理等行为效能有着专业化的评估手段和技能，领导者是否在领导尤其是某些业务领导领域违反程序，中介组织比一般人更清楚。所以利用专业监督方法，对于强化对领导权力的运行监督，有着特殊意义，应该好好利用。《泰州市国家工作人员在公共资源出让、公共产品采购、公共资产管理中防止利益冲突暂行办法》就规定，建立第三方评价机制，发挥律师事务所、会计师事务所、资产评估机构等中介组织的专业监督作用，营造良好的社会监督氛围。为切实加强泰州社会中介组织的统一监督功能，推进泰州中介组织规范化建设，并通过各社会中介组织监督功能的发挥，促进领导权力的规范运行，避免和防范各种利益冲突，取得了良好的效果。

2.强化群众监督。创建合理运用权利监督机制，需要引入群众监督机制，将过去侧重于对行政处罚的事后监督进行前移。作为领导者自身，要诚恳接受群众监督，从心理上把组织和群众的监督当作是一种关心和保护，虚怀若谷、虚心纳谏，闻过则喜、闻过则改，学会自我约束。作为对领导权力运行监督机制的建设，则要建立好群体监督体系。党的十八大报告明确了权力制约监督的主体是人民，并明确要求充分“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，从而进一步在注重组织监督的同时，更加注重自下而上的群众监督；公民对国家机关和国家工作人员提出批评、建议、申诉、控告或者检举，是宪法赋予公民的监督权利。从严格治党来说，我们也离不开群众监督。习近平总书记说，我们的干部“以百姓心为心，主动接受群众监督，虚心听取群众意见，该改的地方抓紧改，该治的病抓紧治，捂着、盖着、拖着不是办法。”所以，“每个领导干部都要主动把自己置于社会和群众监督之下。”《泰州市国家工作人员在公共资源出让、公共产品采购、公共资产管理中防止利益冲突暂行办法》规定发挥群众对国家工作人员在公共资源出让、公共产品采购、公共资产管理领域防止利益冲突的监督作用，认真调查处理群众反映的问题。这实际上突出了强化群众监督的要求。泰州除进一步拓展民主评议行风工作的广度深度，加强对部门和行业承诺践诺情况的评估以外，开通的“勤廉泰州”微信公众平台，开展的纪委开放日等活动，之所以受到群众的关注和欢迎，是因为它有利于发挥群众对领导的权力运行监督作用。所以，今后还要进一步加强群众监督机制的建设，发挥好群众的监督作用。

3.强化舆论监督。《泰州市国家工作人员在公共资源出让、公共产品采购、公共资产管理中防止利益冲突暂行办法》要求，重视各级各类媒体在公共资源出让、公共产品采购、公共资产管理领域防止利益冲突方面的舆论监督作用。舆论监督的作用很大，我国历来高度重视发挥舆论监督的作用。依法保护报刊、电视、广播等新闻媒体的采访权和舆论监督权，支持新闻媒体披露各种不正之风和党政机关及其工作人员中的违法违纪问题。党的十八届三中全会《决定》要求，要健全舆论监督机制，运用和规范互联网监督。政府有关部门要高度关注新闻媒体反映的问题，积极回应社会关切，及时提出解决办法，改进工作。另外，随着互联网的快速发展和广泛普及，网络监督日益成为一种反应快、影响大、参与面广的新兴舆论监督方式，党的十八届三中全会《决定》也提出了“运用和规范互联网监督”的要求，为此要高度重视互联网在加强社会监督方面的积极作用，切实加强反腐倡廉舆情网络信息收集、研判和处置工作，完善举报网站法规制度建设，健全举报网站受理机制及线索运用和反馈制度，为社会利用网络行使监督权利提供便捷畅通的渠道。同时，要加强舆论监督的管理、引导和规范，维护舆论监督的正常秩序，使舆论监督在法制轨道上运行。

［1］安传香.如何把权力关进制度的笼子里？［DB/OL］.［2013-01-24］

［2］本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京：人民出版社，2013：12－14.

［3］许源源，张世伟.试论权力监督体系［J］.江西行政学院学报，1999（4）：35-39.

［4］敖带芽.社会中介组织在政府危机管理中的作用［J］.广东行政学院学报，2007（3）：69-72.

［5］吴东林，陈曙翔.创建合理运用权利监督机制［J］.中国工商管理研究，2005（2）：66-68.

［6］中共中央文献研究室、中共中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室编.习近平关于党的群众路线教育实践活动论述摘编［C］.北京：党建读物出版社、中央文献出版社，2014:62.

（责编：刘海琴）

D630.9

A

1008-8431（2016）01-0048-04

2015-12-25

本课题为2014年度江苏省社会科学基金项目（项目编号：14SZB007）。

张树俊（1957-），男，中共泰州市委党校教授。