重启市场化改革的总体设计：现代市场经济的治理体系

白小虎

（中共浙江省委党校科学发展观与浙江发展研究中心，浙江杭州311121）



重启市场化改革的总体设计：现代市场经济的治理体系

白小虎

（中共浙江省委党校科学发展观与浙江发展研究中心，浙江杭州311121）

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。经济体制改革是全面深化改革的重点，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。经济体制改革的总体部署有一条清晰的逻辑，完善基本经济制度、建设现代市场体系、加快转变政府职能、财政体制改革、城乡一体化发展机制和开放经济体制，形成现代市场经济的治理体系，是国家治理体系现代化的重要支撑。十八届三中全会重新定位市场与政府关系及其作用，并得到现代产权制度的约束，现代市场体系得以完善，统筹好政府与市场两种作用，以治理的方式解决好内外平衡、城乡协调发展的问题。

市场决定性作用；现代产权制度；现代市场经济治理体系

国家治理体系和治理能力的现代化是继“四个现代化”的第五个现代化，是十八届三中全会确立的全面深化改革的总目标。“市场发挥资源配置的决定性作用”是十八届三中全会的重大理论创新，再次界定了市场与政府的关系，为市场化改革的第二季确立了基调。“现代国家治理体系”和“市场决定性作用”两大理论创新之间存在什么样的联系，深化市场经济体制改革应采取什么样的方式来回应“现代国家治理体系”？《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）关于经济体制改革安排了八个部分、二十六条，无疑是全面深化改革的重点，当然也是“现代国家治理体系”的重点。我国市场化改革已经探索了三十余年，正进入改革的深水区，距离现代市场经济的目标还有相当的距离。以什么样的最小一揽子改革方案来重启市场化改革，中国特色的社会主义市场经济在何种基本经济制度下并以何种方式来运行，“治理体系”为此打开了视角，本文将以“治理体系”来解读十八届三中全会的经济体制改革举措。

一、治理体系与“市场决定性作用”

20世纪80年代之前，在我国社会科学领域使用治理（governance）作为主题词来开展的相关研究少之又少。上世纪八、九十年代以来，伴随着“新制度主义（Neo-institutionalism）经济学”和“新制度主义政治学”等相关学派的兴起，“治理”（governance）一词的运用日渐广泛。治理就是共同体为达到某种目标所采取的集体行动，它具有三个重要的特征：“共同性”、“目的性”、“多样性，可根据实际的需要，既可以采用单中心、一元化、强制性、自上而下的方式，也可以用多中心、多元化、协商性、自下而上的方式。市场经济不同于计划经济，也不同于政府主导的管制经济。计划经济、政府管制经济的主导作用在于政府执行计划指令或执行管制政策，政府行为是单中心和强制性的。市场经济的运行既要以市场机制作为资源配置的基础，又不可否认市场机制的缺陷。市场经济的治理，一大特点就是经济决策主体的多元性、互动性和行为方式的多样性。市场经济的利益主体是多元的，至少包括市场主体和政府和社会这三方面。市场经济的治理体系中多元主体在资源配置中发挥作用，而不单单是政府或市场主体单方面行使而不受约束。现代市场经济的治理体系，确保市场的决定性作用，突出市场的主导地位，强调政府力量与市场力量的互动协调。

十八届三中全会明确提出，经济体制改革的核心问题仍然是正确处理好市场与政府的关系。对这一核心问题的确立，保持了改革开放三十多年来经济体制改革的主攻方向的延续性，同时也在肯定了前三十年改革的成就的基础上，指明了推进深化改革的主攻方向。改革的重点也是一脉相承的，中心工作仍然是经济体制改革，不断为市场松绑，不断激发市场的活力。全面深化改革彻底革除经济体制领域里长期妨碍市场发挥作用的体制性弊端，让中国经济回归到市场力量内生的秩序，回归到市场力量推动的高质量可持续的经济增长。对此，十八届三中全会的结论是“市场发挥资源配置的决定性作用”。“市场决定性作用”这一结论为经济体制改革的核心问题——“市场与政府的关系”，明确界定了两者的地位和作用。这一理论创新，是市场化改革进入“治理”阶段的重要前提和标志。

党的十四大提出的市场发挥基础性作用，突出了市场机制在经济社会发展中必不可少的条件，是探索社会主义市场经济的阶段性认识。从市场的基础性作用提升到市场的决定性作用，强化了全面深化改革的市场取向，对从根本上解决市场与政府的关系是非常有必要的。在对市场经济机制的价值判断上，承认市场的基础性作用，而基础性作用和市场规律是可以被认识和调控的，也是可以被驾驭的一种工具。处于主动位置的、起主导作用的往往是政府，凌驾于市场机制之上，对市场机制可以任意解释打扮。这种认识仍旧没有彻底摆脱计划经济的思维习惯，认为政府很强大，政府很能干，市场机制无非是一种相机抉择的工具手段。市场的基础性作用对市场化改革有积极意义，但是仍然没有从根本上扭转计划经济体制下政府凌驾于市场主体、代替市场机制配置资源的思维。

走向现代市场经济的治理体系的第一步是调整市场和政府的关系，必须回答谁主导了现代市场经济，谁发挥着对资源配置的决定性作用。习近平对经济体制改革核心问题的认识是这样表述的：市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济，市场的决定性作用是毫无争议的。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。由此来看，经济体制改革的方向是深化市场化改革，是要让市场机制充分发挥，两方面齐抓才能凑效。一是市场体系的完善本身也是改革的问题，要改革阻碍市场体系发育和完善的制度障碍和体制障碍。二是市场体系、市场机制运行中的障碍来自于政府过多的干预。市场机制真正起到决定性作用，政府的权力要约束，政府的职能要转变，政府的行政管理方式要转变。随着市场体系的发育和完善，政府要守好自己的边界，处理好与市场的关系，更多发挥市场的作用，让社会参与协调。《决定》提出了国家治理体系的总框架，是为了让两种作用都发挥好，必然要走向市场经济条件下的治理之路。

《决定》指出，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。政府要把资源配置的决策权还给市场主体，把监管和管理的事务交给社会组织，这样政府才有足够的精力来为社会提供公共服务，弥补市场机制的缺陷。《决定》指出现代政府要善于运用治理的方式，显然有别于计划的控制方式，也有别于政府主导的审批、监管等管制市场的手段。现代政府要充分发挥市场的决定性作用、社会的协调性作用，把属于市场的还给市场，属于社会的还给社会。市场解决不了的问题也不全部要政府来承担，要培育社会组织，引导社会组织加强自身管理，让社会组织在政府与市场之间作为协调和缓冲。在十八届三中全会全面深化改革建立现代治理体系的精神指引下，《决定》对社会主义市场经济的现代治理体系做出了顶层设计的安排。

二、治理体系与社会主义基本经济制度

重新界定市场与政府的关系是构建治理体系的第一步。治理体系的第二步指向政府职能转变，十八大后更新了理念，要把政府的权力关进制度的笼子里，政府公权力配置经济资源的行为，受到社会主义基本经济制度的约束。治理体系的制度基础是完善社会主义基本经济制度，具体的转变是现代产权及其实现形式的探索。《决定》的第五条改革安排部署了经济体制改革的重点领域，从产权制度这一根本性因素奠定社会主义市场经济的体制基础。构建现代产权制度，是完善社会主义基本经济制度新的突破口，也是社会主义市场经济体制的基础，更是“市场决定性作用”的保证。

《决定》指出“产权是所有制的核心”。现代产权制度的四个要点——“归属要清晰，权责要明确，保护要严格，流转要顺畅”，不仅突出了产权的所有权界定，更注重产权在经济运行中对资源配置的决定性作用。不管什么样的所有制，产权都必须满足以上四个条件，因此不同所有制理应是公平的。现代产权既以所有制为基础，在实际的经济运行中又相对独立于所有权。现代产权才是深刻影响到资源配置的因素，而非所有制。只有《决定》中所要求的现代产权的四点标准都能达到，经济主体才能对资源配置拥有有效的产权，市场（主体）在资源配置中才能发挥决定性作用。

我国对社会主义基本经济制度的认识超越了所有制层面，转向了经济运行中的决策权和控制权，充分吸收了现代发达市场经济国家产权制度的合理因素，更加接近了市场发挥决定性作用的制度基础，回归了市场经济应有的国家与经济主体之间的权利结构。《决定》从产权超越所有制的这一基本特点出发，进一步指出了深化改革的努力方向。“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”

所谓基本经济制度，是财产、要素、资源的所有制及其相互关系的一个总体，也是在一个国家既定的政治、法律等基本制度设定、承认、规范和保护下所有制的体系。它既不是像西方发达国家宣传的那样，只有私有制才是合理、合法的，并鼓吹私有制是最有效的唯一的所有制形式。中国特色社会主义的基本经济制度，在所有制结构上并不形成某种所有制天然的唯一性和排他性。社会主义市场经济的基本经济制度从计划经济转型而来，跳出了以公有制为唯一所有制形式。西方资本主义国家宣称的私有制，有天然的唯一性和排他性。相反，中国特色社会主义的所有制是一个包容性的产权体系，以公有制为主体，既有全民所有，也有集体所有，也不排斥非公有制，可以是个人、家庭所有，也可以企业的法人来实现所有制。《决定》指出了所有制的核心是产权，完全符合现代经济学的基本原理。现代经济学尤其是产权经济学的理论和实证都表明产权的界定和保护都是需要成本的，脱离不了产权形成的历史背景和过程。在特定的背景下，人们总是在选择产权成本相对较低的实现形式。而且，只要是社会实践是在不断发展变化的，产权的实现形式也会随之选择一个最佳的方式。

非公有制包括个人、家庭、企业法人所有，产权是清晰的，产权的成本也较低，产权的交易与组合也相对比较容易。因此，非公有制经济的产权转换很灵活，适合于产权交易合作关系规模较小、较为简单的个人和企业之间实现，是一种很有活力、很有弹性的产权组合形式，这也是大部分民营经济的特点。激发社会大众的创业创新活力，在更大的范围来实现自身价值，对民营经济大力扶持，加快取消对民营的中小创业者的种种限制，是向改革要活力，向改革要红利的现实举措。相反，对于经济活动规模巨大，事关社会和国家的长期，整体、公共的利益，非公有制经济尤其是个人、家庭这一类利益导向明确、产权相对简单的非公有制经济就很难完成这些使命。公有制的国有企业在中国特色社会主义市场经济中的地位，不应该削弱，而是应该得到优化和加强。《决定》主要是从两种所有制结合企业来谈改革的问题的。所有制的核心是产权，围绕产权，要构建和完善现代市场体系。要使市场的决定性作用真正得以很好发挥，还应把中国特色社会主义主体的多种所有制混合包容，既考虑到个体局部的活力，又考虑到整体和长期的战略利益的包容性多元所有制，延伸到重要的、关键的资源要素领域。就其对经济转型和体制转型的重要性而言，土地的所有制、金融资源的所有制，也同样面临着如何形成以公有制为主体的多元混合融合的所有制形式。

现代产权的不足，问题还在于政府的权力过大。现代产权制度四个基本特征中，产权清晰是基本的要求。清晰的产权表明资源配置过程中经济主体的权利和责任的界定是清晰的，两者是相适应匹配的。产权不清晰，不仅包括所有权的归属不清晰，运用归属不清的经济资源造成最终的责任和利益也是不匹配的。还有一种情况，尽管所有权的规定是清晰的，但是在资源配置的过程中，所有者无法有效行使所有者的权利，这样的所有者权利就是不完整的，相应的责任和利益是不匹配的。这既是公有制产权的缺陷，拥有所有权的全体人民不可能都参与资源配置决策，相应的经济收益和损失承担严重的不匹配。不仅如此，非公有资产的产权不完整，很多市场主体的自主决策行为受到政府的限制，资源配置的决策权不完整，但是由此造成的经济责任完全由市场主体来承担。所以，公有制、非公有制产权都存在完善现代产权制度的问题，共同的制约还是政府对资源配置的直接干预。

在市场经济中政府占主导地位并发挥决定性作用，政府必定过度干预市场机制并直接配置资源，体制机制必然束缚市场主体并构成了对非公有制经济发展的严重限制。当非公有制经济作为市场主体但是又无法行使权责相适应的投资经营决策，无法根据市场竞争和市场规则来配置资源时，这些都是非公有制产权不完整的表现。面对产业进入壁垒，面对政府支配的资源时，受到不公正的待遇，实质上是各级政府对非公有制产权保护的失职，是我国市场经济的体制的根本性弊端。

《决定》明确指出“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济”。以现代产权制度来完善社会主义市场经济基本制度，真正做到“两个毫不动摇”，必须要求国家公平平等对待不同所有制的经济，必须解决好现实中国家（政府）作为公平执法者的第三方角色与政府作为国家资本的出资人角色之间的冲突。长期以来民营经济和国有经济处于不平等的竞争地位，造成这一局面与政府作为国有资产的出资人与国有资产的经营者之间的利益一致性有很大的关系。维护国有企业的超市场地位，倾向性配置经济资源，与最终国有资产的增值保值有着利益一致的相关性。监管者与经营者之间的利益相关性，严重影响到了现代产权制度在社会主义市场经济体制的基础性地位。

围绕“市场决定性作用”，抓住现代产权制度对所有制的超越，在“两个毫不动摇”的政治原则方针的指导下，以混合所有制作为现代产权制度超越所有制的具体实现形式。在混合所有制的新型产权安排下，处理好国资管理的体制机制，在此基础上理顺政府与国有企业的关系。通过混合所有制的形式，有效削弱了各级政府与国有企业之间的利益一致性，使得政府能从国有资产管理、国有企业的监管脱离出来。通过混合所有制改造国有企业，形成和健全混合所有制企业的现代企业产权和现代企业治理结构，让市场机制和市场竞争形成对混合所有制企业的外在压力。

放弃了对国有企业经营者、国有资产代理人的直接筛选和监管，从管人到管资本，一定程度上降低了政府作为国有资产第一代理人，同时也是管理的委托者与国有资产经营者之间的利益关联程度，政府可以作为一个更加中立的监管者裁判员来整肃市场环境。进行混合所有制改革的同时，还配套了其它简政放权的政府职能转变的改革，如垄断领域的改革，投资审批改革等协调推进，把国有企业由于种种因素长期垄断的领域放开竞争，维护竞争环境。从管人到管资本是一个巨大的转变，企业的所有制性质最为关键的是对资产增值收益的所有权。政府从管人中摆脱，在不同所有制的企业中可以保持中立地位，真正成为一个中立的第三方来执行规则。

现代产权制度是市场发挥决定性作用的基础，将从制度上加强了对政府干预市场的限制，政府行为也是现代产权制度的一部分，也是制度约束的对象。完善基本经济制度，是围绕着完善产权保护展开并构建现代市场经济的产权。完善社会主义基本经济制度，坚持“两个毫不动摇”，是为了从制度的根子上将不同所有制的产权与政府的公权分割开，对市场主体产权一视同仁的严格保护，是对政府公权的最根本约束，迫使政府的机构设置、职能设置和行政方式都需要随之相应改革。基本经济制度的完善，将“政府的权力”圈进了“制度”的笼子。完善基本经济制度，现代产权是其中要义，而现代产权的主要标志就是对政府作为公正第三方的角色定位及其公权的边界限定，这些都将为政府职能转变和行政改革设定原则和检验标准。

三、社会主义市场经济的治理体系

社会主义市场经济的治理体系要处理和协调好多种关系，如中央和地方政府的财权事权，城市和农村发展一体、国内与国外统一市场等。《决定》在加快政府职能转变、深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制、构建开放型经济新体制等重点领域部署了改革任务，既发挥市场的决定性作用，也使政府更好地协调发展中的利益关系，调动社会力量，形成较为成型完善的社会主义市场经济治理体系。

（一）发挥好市场与政府两种作用

中国的市场取向改革有中国的特色，在于辩证的、全面的、总体的来看待“一对关系和两种作用”。经济转型不单单是私有化、市场化一招就灵，尤其是在中国这样一个发展中的社会主义转型国家，从来都不能过于强调某一方面的作用，而忽视其它的因素。市场经济改革在完成市场主体的培育和强化市场竞争的同时，也是完成政府职能转变，形成现代国家治理体系和能力的过程。成熟的市场经济国家尚且如此，转轨国家更需要注重政府本身角色和作用的转变。政府本身就是一支推动制度转型的力量，是一支促进市场制度完善和市场主体发育壮大的重要力量。如果政府和市场关系处理得好，两者不是必然对立的。关键在于政府发挥着什么样的职能，在什么样的制度框架下行使政府的职能。一个习惯于以控制、计划和审批等手段来调控经济管理社会经济的政府，是和市场机制相对立的。一个权力受到法律和基本经济制度制约，行使权力受到制度许可和程序约束，服务于社会公众的现代服务型政府，是市场经济不可或缺的一个促进因素。生产力发展和发展方式的变革，最终要取决于生产关系的成功变革，而生产关系的转型和经济基础的重塑，仍然需要上层建筑发挥的促进作用。从整体来看，一个社会的经济力量、社会秩序力量，已经逐步从单一的政府支配资源的单一主体，发展到市场经济主体、政府组织和社会组织多元参与，共治共赢的治理格局。《决定》明确指出全面深化改革的任务就是最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。

现代治理促使一个开放的多元社会中经济主体、社会组织和政府组织在各自明确的权力领域内发挥作用，并互相支撑、互为促进的分域、分权、分治的结构。社会主义市场经济的现代治理体系，为政府和市场主体划清了权力和职能边界，体现了“市场的决定性作用”，也使政府能在恰当的领域发挥出正确的作用，站好政府的岗。《决定》提出要“更好发挥政府作用”，前提是尊重市场机制、尊重社会组织的自发秩序，不在于政府作用的大小和范围，而在于有一套什么样的制度、程序来确保政府在需要政府作用的领域、在需要政府作为的时间内政府能对这种需求做出及时的回应。在转型升级这一艰巨的历史进程中，《决定》以现代治理体系和治理能力的理念为指导，谋划出了一套处理好“一对关系”、发挥好“两种作用”的社会主义市场经济的现代治理体系。

“推进国家治理体系和治理能力现代化”，强调政府与社会、政府与公民的合作治理、共赢善治，意味着国家治理体系从一元单向管理向多元交互共治的转变。现代市场经济的治理体系，以市场决定性作用为前提，不仅要发挥政府科层体制自上而下执行政策法规的作用，而且也充分发挥市场主体平等交易的作用，既能发挥市场主体的积极性和市场机制的效率，也能弥补市场机制的缺陷，在维护竞争的经济效率的同时兼顾到社会的公平接受程度，在充分发挥市场主体个体活力的同时也能有效维护整体宏观经济的稳定。社会主义市场经济的实际运行中，发生了诸多利益关系之间的复杂关系，既有互补的，也有互相冲突的，需要以“治理”的方式，将市场与政府两种力量协调起来，才能实现各种利益主体之间的合作与共赢。深化市场经济体制改革，推动政府职能转变，奠定市场经济的治理体系的基础，需要解决好四大关系，通过深化改革来夯实市场经济治理体系的四大基础。一是转变政府职能，推进政府管理体制的变革，处理好政府与市场主体的关系；二是完善财税体制改革，处理好政府间职能和权力的关系；三是推进城乡一体化发展的体制改革，处理好城市与农村的发展关系；四是处理好国内与国外的平衡关系。

（二）现代市场体系、财政体系与市场经济的治理体系

加快政府职能转变，最终要落实到政府如何正确履行职能上来。《决定》作出的深化改革安排，充分体现了政府与企业、社会三种力量发挥作用的边界和基于市场机制的合作方式。政府首先还是要侧重于进一步简政放权，给市场主体释放空间。“企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费、商品要素自由流动、平等交换”，只有达成这样的市场体系，市场决定性作用才能真正发挥出来。完善现代市场体系的改革抓住若干个重点领域和关键环节，对一些长期妨碍制约经济主体活力，妨碍市场价格机制、竞争机制发挥的政府相关部门和权力进行循序渐进的改革。一是政府审批、监管职能要调整，削减不必要的、妨碍市场公平的审批权力，建立权力清单。二是在事关国计民生的重点商品领域，完善价格机制。《决定》提出的改革思路，将深化市场改革的矛头直接指向了各级政府和垄断企业。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。十八届三中全会部署的经济体制改革最早开始实施了一批改革，如便利化的工商登记制度，垄断领域向民营资本开放的改革。三是推动关键性生产要素市场的开放，并健全市场法规。基本要素市场的进一步开放，已成为近几年来市场体系建设新的突破领域，迫切需要扭转要素市场价格长期扭曲的不利局面。《决定》从三个方面来部署要素市场的改革任务：一是建立城乡统一的建设用地市场，二是完善金融市场体系，完善人民币汇率市场化形成机制，完善监管协调机制。三是深化科技体制改革，加强知识产权运用和保护，探索建立知识产权法院。

深化财税体制改革，处理好中央政府地方政府之间的关系，是社会主义市场经济现代治理体系的重要方向。《决定》指出“财政是国家自立的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法，明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度、发挥中央和地方两个积极性。”深化财税体制改革，是市场经济现代治理体系不可缺少的一部分。从《决定》对财税体制改革的定位中可以看出，现代市场体系建设、市场发挥决定性作用、政府职能转变并侧重于宏观调控、公共服务和市场有效监管，都离不开财税体制改革。财税体制改革与其他改革协同推进，才能使两种作用同时发挥出来。首先，规范政府如何发挥作用，必须从政府如何配置公共资源这一源头开始抓起。财政体制的第一条改革是强化预算管理制度，是对政府职能转变的一大制度性保障。政府正确行使职能，必须以预算管理为前提。政府配置经济资源，也必须以严格的财政制度为前提。财政预算制度，为政府正确行使职能设定了严格的制度笼子。政府与市场的边界，也有了可实施的制度和体制保障。其次，完善税收制度，是为了市场机制能正常有效配置资源，同时更好的发挥政府作用。《决定》要求“按照统一税制公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。”政府淡化GDP考核，弱化了GDP的政绩冲动，削弱了政府通过优惠政策干扰市场公平竞争秩序的动机。

（三）完善城乡发展一体化的治理体系

构建现代治理体系，健全城乡发展一体化体制机制，处理好城市和乡村的发展关系。在习近平的发展思想中，城市和农村是一个不可分割的整体，关系到国内两大部门、甚至地区之间的发展平衡，也关系到经济持续的内在动力和社会的长治久安。习近平认为城乡发展中处理好城市和乡村的关系并协同发展，市场机制是不健全的，单靠市场机制是不够的。即使是在市场机制下，城乡的竞争与合作也是不平等的，农村处于弱势地位。习近平多次谈到，依靠市场经济机制，工业化和城市化可以快速发展，但是农村却落后了、衰落了，“小康不小康，关键看老乡”。

要提高农村的发展水平，缩小与城市的发展差距，既离不开市场机制，也不能完全依靠市场机制。一方面，城乡发展一体化的市场机制还受到很多体制性的制约，基本经济制度的束缚也很严重，市场取向的改革还在进一步推进，从基本制度上扭转不利于农村发展、不利于农民富裕的局面。另一方面，城乡体制改革的推进，很多涉及到了基本制度，基本的社会保障和公共服务，这些是市场机制的盲区，必须更好发挥政府作用。城乡二元经济社会体制下，政府侧重于城市发展而采用控制资源流动和市场交易的手段压制了农村的发展，城乡发展一体化要更好发挥两种作用，需要形成一种基于市场决定作用的城乡平等协作发展的治理体系。

发挥市场的决定性作用，需要加快构建新型农业经营体系。《决定》指出要推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。在强化农民产权保护、完善基本制度的基础上，可以鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

更好发挥政府作用，在促进以工促农、以城带乡、缩小城乡差距方面是不可或缺的。发挥好政府作用，《决定》从促进形成新型农业经营体系、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制这三方面，对政府发挥作用的体制机制改革展开了全面深入的阐述。农村新型经营体系，需要财政项目资金直接投向符合条件的合作社，需要鼓励和扶持发展规模化、专业化现代化经营。允许财政补助形成的资产转交合作社来经营，鼓励引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的现代农业产业。政府加大力度维护农民生产要素权益，保障农民公平分配土地增值收益。财政资源要向涉农的金融、粮食主产区利益补偿倾斜。鼓励社会资本投向农村建设，统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

城镇化健康发展的体制机制，必须有效解决城乡二元体制下的矛盾，吸引农民到城镇长期稳定居住，如何保证城镇建设、公共服务与城市居民日益增长的需求相适应，这些问题必须充分发挥好市场机制和政府作用，在构建新型城镇化的治理体系下才能逐步实现。《决定》抓住了人的城镇化作为核心来部署改革任务，指出“推进以人为核心的城镇化，促进城镇化建设和新农村建设协调推进。”重点是长期被城市化边缘化的农民工，必须对现有的户籍制度加以改革，使户籍制度回归作为社会管理的一种制度，而不是社会福利的差别性制度。以居住地为标准的户籍打破了城乡二元的身份差别，统一户籍背后是必要的无差别的公共服务，户籍改革真正有含金量的是能否在打破城乡二元的户籍、统一户籍后打破城乡二元分割的公共服务？这对地方政府如何稳定财政资源、合理配置公共资源是一种挑战，在财税体制改革的配合下，财政资源要与接纳城市化人口的贡献相一致，城市建设的规模要与人口的城市化相匹配。《决定》对此做出了全国一致性的安排，“建立财政转移支付同农业人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地”。城市建设用地与人的城市化相匹配，鼓励人口迁入区的城市吸收转移人口，用财政转移支付杠杆撬动，鼓励人口的城市化。《决定》探索了新型城镇化的城市建设管理体制创新。在治理体系下，“建立透明规范的城市建设投融资机制”，激发市场主体的投资积极性，发挥好政府的引导作用，“允许地方政府通过发债等多种方式拓展城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。

［注释］

责任编辑：刘华安

F405.5

A

1008-4479（2016）05-0025-08

2015-11-17

白小虎，中共浙江省委党校经济学教研部、浙江省科学发展观与浙江发展研究中心教授，主要研究方向为区域与城市经济学、发展经济学、制度经济学。