如何发挥社会救助的兜底脱贫功能

刘四海

如何发挥社会救助的兜底脱贫功能

刘四海

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）明确提出到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困，使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫。低保、五保、医疗救助、临时救助等社会救助政策作为社会保障的重要组成部分，如何在脱贫攻坚中发挥兜底作用？我认为应该做好“四个衔接”。

一、做好低保、五保对象和建档立卡贫困对象的衔接

农村低保与扶贫开发政策的有效衔接，最关键是要根据二者的区别及特征做好对象的衔接，实现对象精准，做到精准救助、精准帮扶。要重点把握以下几点。

（一）要将低保、五保对象全部纳入建档立卡贫困人口范围。《湖北省农村低保标准与扶贫标准衔接实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）明确规定：“县（市、区）民政部门将审批的低保对象信息及时提供给同级扶贫部门建档立卡”“民政部门与扶贫部门要密切配合，按照保障农村低保和五保对象兜底脱贫目标，到户到人，建立台账，切实做到精准扶贫、不落一人”，这清楚的表明所有低保对象都应当是建档立卡对象。只有将农村低保对象全部纳入建档立卡范围，才能真正实现低保对象和扶贫对象的有效衔接。首先，低保对象是天然的贫困对象。实际操作中判定是否是贫困户，除了贫困线外，往往还要综合考虑 “两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房）的脱贫目标。虽然湖北省大多数地方低保标准高于扶贫标准，但实际上低保标准才最能真实反映湖北省各地农村居民最低水平生活需求标准。收入低于保障标准的就是低保对象，需要通过低保救助解决“两不愁”。其次，这是政策公平享受的要求。只有将最贫困的低保、五保对象都纳入了建档立卡范围，才能使其公平享受扶贫搬迁、资产分红等扶贫开发政策，低保对象除基本生存外的困难才有可能解决。

（二）要做到低保、五保对象与建档立卡贫困人口的共同认定。一是在对象认定程序和标准上要统一。一方面，两类对象认定都应经过申请、入户调查、评议、公示等规范程序，坚决杜绝不走程序直接纳入范围的情况，确保对象的准确性，为对象衔接打好基础；另一方面，要探索建立相对统一的家庭收入和贫困状况测算指标体系，以家庭人口、收入、土地、住房、机动车、家庭成员患重病和残疾情况等作为主要指标，综合评估家庭收入和贫困状况。要将评估结果与家庭经济状况信息核对、入户调查、邻里访问、民主评议结果相结合，精准认定对象。二是在组织实施上要统一。民政、扶贫部门要结合扶贫“建档立卡”对象“回头看”和低保对象核查，指导乡镇统筹使用人员，统一集中开展对象认定工作，避免对象重复认定。在对象认定时，要由两部门统一认定，将符合条件的对象分别纳入相应范围。要建立责任追究制度，实行“谁调查、谁审核、谁签字、谁负责”，确保对象认定准确。

（三）要做好低保、五保对象与建档立卡贫困对象的动态管理。《决定》规定“对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口定期进行全面核查，建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理。”低保制度要根据低保对象家庭收入和财产状况的变化情况，随时调整救助金额和救助家庭。首先，不再符合条件的对象要求及时退出。有劳动能力的建档立卡低保对象脱贫后在退出建档立卡范围的同时要退出低保救助范围。《湖北省扶贫攻坚领导小组关于扶贫对象退出验收的指导意见》明确规定“贫困人口脱贫基本标准是，有劳动能力的贫困户年人均可支配收入增幅高于全省农村居民人均可支配收入增幅，收入水平超过同期国家扶贫标准，并力争达到所在县农村居民人均可支配收入的70%以上”。由此判断，有劳动能力的低保对象只要达到了脱贫标准，其收入基本上超过了当地的保障标准（一般为上年度农村居民人均生活消费支出的40%左右），应当退出低保范围。其次，对发生变化符合条件的要及时纳入。对因病、因灾等返贫的符合低保条件的对象要及时纳入低保和建档立卡范围，不符合低保条件但符合建档立卡条件的要及时建档立卡。如今年湖北省遭遇了严重的洪涝灾害，部分群众财产损失严重，符合条件的要及时纳入相应的范围。

二、做好低保保障标准和扶贫标准的衔接

共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，可以享受低保救助。扶贫标准是经济收入指标，是划定建档立卡贫困户的重要指标，是脱贫的重要指标之一。当前，湖北省农村低保标准由市一级统一制定，扶贫标准采用的则是全国标准。《决定》提出“加大农村低保省级统筹力度，低保标准较低的地区要逐步达到国家扶贫标准”，湖北省《实施办法》明确在2019年底前全省所有县（市、区）当年农村低保标准不低于国家公布的农村扶贫标准。两个标准的衔接重点是要把握好以下几个方面：

（一）要及时公布扶贫标准。国家扶贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元，逐年更新按现价计算的标准，是一个动态标准。各省可以采用国家标准，也可以自定标准（不得低于国家标准）。低保标准同样也是逐年调整的，是动态变化的。要确保低保标准最终不低于扶贫标准，则要及时公布年度扶贫标准，为农村低保标准调整提供参考。对此，《实施办法》作了明确规定“每年2月底前，省扶贫办公开随物价指数变动调节后的扶贫标准新数据”“每年3月底前，市（州）人民政府按规定调整、公布当年所辖县（市、区）低保标准”，省级扶贫部门应按时间节点落实到位。

（二）要科学调整低保标准。一方面，当前保障标准低于扶贫标准的县（市、区）要科学谋划，确保2019年低保标准不低于扶贫标准。截至今年，湖北省平均低保标准为3736元，超过了同期扶贫标准，但还有6个县（市、区）的农村低保标准低于国家扶贫标准。另一方面，当前保障标准高于扶贫标准的县（市、区）要坚持逐年量化调整，确保不低于同期扶贫标准。从历年实际看，农村低保保障标准是按不低于上年度农村居民人均消费支出的40%进行调整，而根据习近平总书记就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况所作的说明，国家扶贫标准是综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算，按每年6%的增长率调整，扶贫标准的增幅远低于农村低保标准的增幅。只要坚持逐年量化调整，低保标准高于同期扶贫标准是完全能够实现的。

三、做好专项救助与精准脱贫的衔接

据民政部抽样调查，因病致贫、因病返贫是造成农村贫困的重要原因，占贫困发生率40%左右；遭遇突发事件、意外伤害或其他特殊事件也可能导致某些家庭生活陷入困境。发挥好医疗救助、临时救助等专项社会救助的功能，形成制度合力，对兜底脱贫具有重大的现实意义。

（一）医疗救助助力脱贫。各地要在提高新农合报销比例、规范治疗降低医疗支出水平的同时，将贫困人口纳入医疗救助范围，从以下几个方面开展医疗救助脱贫工作：一是资助参合。根据《决定》要求，对建档立卡贫困人口参加基本医疗保险的个人缴费部分由财政给予补贴。其中对低保、五保对象参加新型农村合作医疗的个人缴费部分由医疗救助基金进行补贴，五保对象给予全额资助，低保对象给予定额资助。二是全面开展重特大疾病救助。将建档立卡贫困人口、未建档立卡的支出型贫困家庭纳入重特大疾病医疗救助范围。经基本医疗保险、大病保险及各类补充医疗保险、商业保险等报销后个人负担的合规医疗费用，对建档立卡贫困人口取消救助门槛，直接予以救助，防止因病返贫。有条件的地方，可比照低保对象实施重特大疾病医疗救助。三是加强与大病保险衔接。完善大病保险支付方式，提高保险在“上游”的保障能力，减轻“下游”救助压力，增强医疗救助托底保障功能。四是稳步提高基本医疗救助水平。

五保对象符合规定的基本医疗费用个人承担部分，经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后，由医疗救助资金及其他方式全额补助。

（二）临时救助助力脱贫。要发挥临时救助的“救急难”功能，对建档立卡对象（含低保、五保对象）遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖或者救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭（个人），根据困难程度，及时给予1～12倍城市低保标准的临时救助。非建档立卡的其他家庭遭遇同样情况的也要及时予以救助，防止因病、因灾返贫。在一年之内，可以根据实际情况多次救助，确保救助取得实效。

（三）其他专项救助助力脱贫。要积极开展“救急难”工作，对符合条件的对象综合使用其他救助政策，做好医疗救助、临时救助与教育、就业、住房、灾害救助等专项救助制度的衔接配合，形成救助合力，提高救助效益，切实解决好各种实际困难。

四、做好社会救助与扶贫开发信息衔接

信息衔接是实现农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接的关键。各地要抓紧建立农村低保和扶贫开发的信息共享机制，重点要做好以下几方面：一是完善现有数据库信息。要加快健全完善社会救助信息系统和扶贫开发信息系统，不断提高低保、医疗救助、五保供养以及临时救助信息化管理水平，确保数据全面详实、及时更新，为实现社会救助兜底保障提供技术支撑。二是实现数据共享。推进救助信息系统和扶贫开发信息系统对接，实现社会救助和扶贫开发网络互联互通、数据及时更新、动态实时监测。在当前尚未实现线上对接的情况下，民政部门要将审批的低保对象信息及时提供给同级扶贫部门建档立卡，扶贫部门准确识别有劳动能力或劳动意愿的低保对象，实施精准扶贫；扶贫部门要将通过扶贫开发政策增加收入的脱贫对象信息提供给民政部门实现动态管理，经核定收入超过低保标准的，及时退出低保救助范围。在脱贫时间节点内，对扶贫建档立卡对象中完全或部分丧失劳动能力的贫困户，无法通过其他扶贫措施提高收入，只能通过低保等政策性保障其收入超过扶贫标准的，留在低保范围内通过兜底实现脱贫。

（作者单位：湖北省民政厅）