探析山西省养老服务业发展的困境与对策

刘海琴姚　兰（.中共太原市委党校，山西太原0300；.太原师范学院，山西晋中030600）

探析山西省养老服务业发展的困境与对策

刘海琴1姚兰2
（1.中共太原市委党校，山西太原030012；2.太原师范学院，山西晋中030600）

面对日益严峻的人口老龄化挑战，发展养老服务业，已不仅是全社会的共识，更是解决当前民生问题的迫切要求。山西省未富先老特征明显，养老矛盾突出，在养老服务体系建设过程中存在着养老观念落后，社会认同感低、养老服务机构床位少，城乡分布不均、机构养老服务有效需求不足、从业意愿低下，专业人才匮乏等诸多问题，为此，必须加大对民办养老机构的扶持力度，实行公办民营市场化运营模式、加强分类监管，提高机构养老服务水平，降低养老服务风险。

养老机构；养老服务体系；未富先老；建议

近年来，山西省在快速发展的城市化进程中，由于受“银发浪潮”的冲击，养老矛盾日益凸显，养老压力与日俱增。统计显示，截止到2015年年底，山西省60岁以上的老年人口约占全省人口总数的14.45%，达到530万的规模。特别是伴随着城镇化的加速推进，大批青壮年进城务工，致使农村的留守老人越来越多，农村老龄化现象较城镇相比更为严重。迅速壮大的老年人口规模以及“未富先老”的老龄化社会特征，对山西省经济发展、社会治理、民生保障等方面产生了全面而深刻的影响，面对如此严峻的养老挑战，山西省养老保障体系建设及养老服务能力却远没有达到人们预想的要求，因此应对人口老龄化刻不容缓。

一、近年来山西省养老服务体系建设情况

（一）养老机构建设步伐加快

“十二五”以来，为了应对养老压力，保障生活困难老人的养老需求，山西省各级政府积极构建养老服务体系，加快推进养老基础设施建设，全面实施乡镇敬老院升级改造，取得了可喜的成绩。当前山西省已建成各类养老服务机构851所，包含公办养老院（养老公寓）128所，设有床位1.6万张；私立养老机构212所，设有床位3.5万张；农村敬老院511所，设有床位4.3万张；城乡社区老年人日间照料中心2359家，设有床位3.3万张。2015年，山西省投入10280万元，新建农村老人日间照料中心1028个，目前全省已建成3000个老年人日间照料中心。截止2015年年底，全省已有大同、晋城、运城等6个市级养老机构投入运行，县级福利中心共建成72所，投入使用32所；已建成乡镇敬老院511所，其中3星级敬老院22所；民办养老机构由原来的不足十家发展到现在的212家；硬件设施的改善和养老机构数量的增加，进一步提升了山西的养老服务能力。

（二）养老服务建设资金投入加大

近年来，山西加大了养老服务业建设资金的投入力度，除加大基础设施建设投资外，还累计投入7亿元，建立了山西省经济困难的高龄与失能老年人补贴制度，将百岁以上老年人补贴金额数每月增加100元，由每月200元提高到300元。同时政府加大财政补贴的力度，通过风险补偿等方式，广泛动员社会力量，充分盘活社会闲散资金，参与养老服务设施建设，并积极探索多元化发展，公建民营的合作模式，搭建养老服务业发展的融投资平台，吸收金融投资机构和社会资本参与。组建养老投资基金，极大提高了山西省公办养老服务机构的运营能力。

（三）扶持政策落实力度加大

通过《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)文件和《山西省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（晋政发〔2014〕16号）文件，山西出台了一系列扶持养老服务业发展的政策措施，从放宽准入、财政扶持、金融支持，用地需求、税费优惠、人才保障等方面为养老服务业发展保驾护航。在一系列政策措施的基础上，积极探索符合社区养老发展的新模式，加大建设农村和城市社区日间照料中心的力度。

但由于多方面条件的制约，目前山西省养老机构仍存在数量少规模小、供需矛盾突出、监管机制落后等一系列亟待解决的问题，这对山西省养老服务机构的健康发展产生了不利影响。

二、山西省养老服务业发展中存在的问题

养老服务主要是对老年人身体状况、疾病医疗等方面的需求来提供服务，包括家庭病床的护理、健康咨询、以及提供医疗护理等。服务对象不仅包括生活上无法自理的老人，也包括身体上不健康但生活仍能自理的老人。近年来，面对进入快速发展期的人口老龄化挑战，山西省各级政府积极探索各类养老模式，但由于受传统观念、发展水平、资金投入等方面的制约，养老服务业在发展进步的同时，仍存在一些困惑和瓶颈。具体表现为：

（一）养老观念落后，社会认同感低

一方面，受传统观念影响，家庭养老始终占据老年人养老方式的首位，人们仍然无法摆脱掉“养儿防老”这一传统思想观念的束缚。很大比例的老年人对于机构养老这一养老形式还是心存芥蒂，作为子女不少人也视将父母送入养老院为不孝顺的行为。另一方面，受地域、环境限制，绝大多数养老机构都设立在远离城市的郊区或城乡结合部，这也意味着将远离亲友子女和原本熟悉的生活圈子，长此以往难免使老年人产生孤寂感，因此，许多老年人因为怕孤独，而不愿意到养老机构去养老。

（二）养老服务机构床位少，城乡分布不均

1.每千名老年人拥有的床位数量较少，在全国所占的比例较低

2013年年底，山西省60岁以上的老年人口共计477万人，而山西省养老机构当年的床位数仅为57083张，平均每千名老年人有12张床位，比全国60岁以上老年人平均每千人18.3张床位的水平少6.3张。若再加上其他社会福利机构的122223张可供老年人开放使用的床位，平均下来，山西省每千名老年人只有15张床位，低于全国平均水平。

2.养老服务机构城乡分布不均衡

当前山西省城乡养老服务机构地域分布情况是：农村拥有的养老服务机构数量和床位数量均达到80%以上，机构和床位各自占比86.2%和82.5%，而农村人口所占比重为46.2%（2014年），随着城镇化水平的提高还有进一步下降的趋势。城镇人口达到1962万人，比农村多276万人，所占比重为53.8%，而养老服务机构和床位数所占比重分别为13.8%和17.5%。人口分布状况和养老服务机构、床位数的分布情况存在不匹配现象。

（三）机构养老服务有效需求不足

1.入住人员占老年人口的比重低

2013年年末，共有33519人在山西省城乡养老服务机构入住，占到山西省全体老年人数的0.7%,而同一时期全国城乡养老机构总共入住了2546662人，达到老年人口总数的1.26%，相较而言，山西的比重低于全国比重0.56个百分点，在院人数仅占全国在院人数的1.3%。

2.养老服务机构床位的利用率低

2013年年末，山西城乡养老服务机构可提供的床位共有57083张，共有33519人入住于此，入住的老年人数占床位总数的58.6%，即有41.3%的床位处于闲置状态，与全国68.8%的床位入住利用率相比，山西低10.1个百分点。

（四）从业意愿低下，专业人才匮乏

在大多数人的观念中，从事老年人的护理工作就是专门伺候老人的吃喝拉撒，是低人一等的工作。并且养老护理人员的收入很低，同样是照顾人，住家保姆一个月的薪金远高于养老护理人员的工资。这在很大程度上导致养老护理行业留不住人。在现有的从业人员中多以外聘的临时人员和兼职人员为主，专业素质不高，流动性较大，从而使整个养老服务机构内部缺乏稳定性和凝聚力，极大影响了养老服务机构服务质量的提升。目前，山西省城乡养老机构职工总人数为5012人，平均每家机构仅有7名职工，入住人员与职工人数之比为6.7:1，而全国养老服务机构的入住人员与职工之比为9.3:1。从人员素质上看，山西省城乡养老服务机构中的职工拥有大学专科及以上学历的人员较少，仅为791人，只占职工总人数的15.8%，低于全国平均水平，特别是养老服务机构中的社会工作师人数偏少，仅11人，占职工总人数的0.2%，养老服务机构的工作人员整体素质普遍不高。

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（五）行业标准缺失，服务质量不高

目前，山西省虽然形成了基本的养老服务工作机制，但各个养老服务组织体系之间没有形成统一的运行管理办法，统一的服务标准和服务程序，各相关部门之间协调沟通与有效配合的机制还不够完善，难以形成助推养老事业发展的合力，影响了各类养老机构功能的发挥。尤其是一些民办养老机构无证执业，内部缺乏严格的规章制度、缺乏医务人员和专业护理人员，且长期游离于政府监管之外，缺乏规范管理，服务质量不高，安全隐患大。行业标准缺失，服务质量难以保证。比如：医养脱节一直是困扰整个养老服务产业转型发展的大问题。医疗资源是养老机构的重要组成部分，但就我省实际情况而言，目前养老机构的医养配置比例较低，有近一半的养老机构不具有医疗和康复设施，这直接导致的后果就是一些需要医疗服务的老年人无法入住养老机构从而使部分养老机构床位空置。再比如，医疗保险机制缺失，加大了养老服务风险。对于养老机构来说，一个很大的担忧就是遇到老人在养老机构里发生意外伤害事故。现实生活中老人通常身体状况不佳，一旦在养老院内出现什么状况，不论对错，养老机构都要负很大责任，由此带来很大风险。

（六）执行力度不够，相关优惠政策难以落实到位

就鼓励和支持养老服务行业发展看，国家和山西省出台有《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)文件和《山西省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（晋政发〔2014〕16号）文件，明确了养老服务业发展的一系列政策措施，但就落实情况看，政策落实还不够到位。从养老服务行业角度而言，养老服务产业所期望的土地优惠政策、相关配套设施收费减免政策等，因缺乏相关执行部门的具体措施，即使国家、政府出台了相关意见要求也无法落实到位。众所周知，子女相伴、不离故土的居家养老，或就地就近养老，都是我国大多数人推崇的养老方式。但从实际情况看，由于目前各地用地紧张，加之实行了市场化的运作手段，比较好的土地一般多用于商业、房地产开发以及一些引进项目，这就使得一些养老机构的选址只能在城郊结合部等偏远地区，或只能选择租赁房屋进行运营，而近年来养老机构郊区化集中发展建设状况，并不为多数老年人所认可。这就直接导致了相当部分投资新建养老服务机构项目的计划搁浅。

三、促进山西省养老服务业发展的对策建议

面对老年人口的快速增长，人口老龄化给经济和社会发展带来的巨大影响，山西省积极按照“政府引导、社会参与、两轮驱动”的发展思路，充分利用各种媒体平台加大发展养老服务业的宣传，广泛组织动员社会力量参与养老服务体系建设，逐步提高广大群众对养老事业的认可度和参与度，促使山西省养老服务体系建设更加完善，更好适应未来社会需要。

（一）完善政策，营造发展养老服务业的良好氛围

发展养老服务业是社会应对老龄化的必然趋势，是政府打造的民心工程，是解决民生问题的重要抓手。为此，必须要营造一个良好的社会氛围为其保驾护航。通过完善各种政策，深化对养老服务机构的行政审批和验收制度改革。坚持政府主导，立足现实，服务养老需求。

1.降低行业准入门槛，加大资金支持力度

近年来，国家加大了对行政审批项目的改革力度，行政审批权限得到进一步下放。对于养老服务行业而言，可将养老服务机构的工商登记由前置许可改为后置审批，并在制度设计方面最大限度的缩短审批流程。对于非盈利性质的民营养老服务机构同样可以简化程序，将审批权限下放到市县一级。各地可根据养老服务的实际需要，推进民办公助、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量参与养老服务机构建设。例如从2016年起实施的由省财政直接补贴的一次性建设补助标准提高到了5000元/床。中央和省两级彩票公益基金共资助了56个民营养老服务机构共计2200多万元，有力度的资金支持对养老机构的发展起到了很好的促进作用。

2.加大政策扶持和改革力度，助力行业发展

首先，加强金融扶持，探索搭建养老服务业发展的投融资平台。政府应该设立专门的养老扶持资金，对于发展势头看好，前景广阔的民营养老服务机构可以加大信贷支持力度，给予优惠的贷款利率。在借贷抵押的担保物范围，适当予以拓宽，采取多种方式，使民办养老服务机构获得更多的贷款机会。例如允许一些民办养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款。支持符合条件的养老机构挂牌上市，同意符合条件的养老服务机构通过股权质押、发行债券、众筹平台等方式面向社会进行融资。要充分发挥政府资金的杠杆作用，支持金融投资部门和社会力量的广泛参与，探索组建山西省养老服务业投资发展基金，并进行市场化运作。

其次，完善土地供给政策。各地要将各类养老服务建设用地纳入到城镇土地利用总体规划和年度用地计划的范围，合理安排用地需求。对于闲置的公益性用地，可将其调整为养老服务建设用地；对于民间力量开设的非营利性质的养老服务机构要与公办养老机构享有同等的土地使用优惠政策；对于营利性的养老服务机构建设用地，要制定支持发展养老服务业的相关土地政策，优先保障供应，严禁养老设施建设用地改变用途。

3.对现存的公办养老机构运行模式进行改革

积极开展养老机构公建民营试点，对于政府部门出资开办的养老机构，特别是没有运营资质、无法取得机构开办许可编制或运营效果不好，连年亏损的养老机构，可以在确保国有资产不存在流失、经营用途不发生改变的前提下，按照管办相分离的形式，通过面向社会公众进行公开招标，交由社会力量进行社会化运营。或通过政府购买服务方式，接收政府保障对象，承担兜底功能。力争实现政府提出的在“十三五”期间，社会养老床位数达到每千名老年人35张，服务能力进一步增强的目标。

（二）加强分类监管，提升机构养老服务的质量和水平

从目前的实际情况看，我国养老机构普遍缺乏有效监管，相应的分类管理制度还很不完善，对于养老机构服务的定位和服务对象的标准还不明晰，我省在这方面还存在很大问题。对此，我们可以借鉴国际经验，依据养老机构的服务对象及相应服务功能对其进行分类管理，做到不断完善各类养老机构建设标准，明确服务项目和服务方式，做到服务功能标准化。具体可通过制定和完善各类养老服务机构医疗、康复、护理、心理关爱、娱乐休闲等服务项目的内容和标准，建立健全社会养老机构的各项管理制度和服务效果评估方法，开展养老机构星级评定工作，全面提高养老服务的质量和水平。同时要进一步加强配套服务、相关设施和收费的监管，将养老服务机构纳入到政府监管体系当中，根据不同养老机构的服务范围，确定不同的监管标准。

（三）加强养老服务体系建设，推行医养融合发展

对于有条件的养老服务机构，可以在机构内部设立医疗机构。政府部门要支持相关工作，完善养老服务机构的功能。2014年底，我省民政厅和省卫计委印发了《关于推进医疗机构与养老服务融合发展的指导意见》，提出到2020年山西省要实现医疗和养老资源的充分融合，原则上要求二甲以上医院都要开设老年疾病专科，对于有资质的，符合条件的养老机构要开设医疗机构或和正规医院进行医疗合作。同时为不同规模的养老服务机构提出了不同的运营模式，设计出配套设置、独立设置、协议合作这三种医养结合的运作模式。具体应做到：支持和引导社会力量积极参与养老服务机构内部设立的医务室、护理院（站）、老年病医院等医疗机构的建立。

（四）健全医疗保险机制，降低养老服务风险

老年人身体素质较差，容易遭受意外事故伤害，养老服务机构作为老年人群的聚集地，安全责任重大。为避免老人在养老机构里遭遇危险，同时也为减少养老服务机构的风险损失，对于设立在养老服务机构内的医疗诊所，若符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点单位设立条件的，可以申请将其纳入定点范围，对于入住的参保老年人可以按照有关规定享受相应的待遇和医疗卫生保障。同时要完善保险补偿机制和医疗保险报销制度，鼓励有条件的老年人投保医疗保险。2016年的中央1号文件就明确指出，要鼓励经济上有条件的老年人参与较高档次的投保，对于参加城乡居民养老保险的参保老人要给与适当奖励，这可以列入地方政府的工作计划中，分批分阶段的按计划完成工作量。

（五）“互联网＋”助力智慧养老

智慧养老指的是运用现代物联网技术，通过各种传感器，以便使老年人的日常生活处于远程监控之下，以此来维护和保障老年人日常生活的健康和安全。目前的“虚拟养老院”就是在智慧养老背景下较早实施的一种方式，通过话务中心和家庭走访的结合，为居家老年人提供健康咨询、家务整理等一系列基本生活服务工作，使老年人足不出户就可以享受到多方面的养老服务。但就目前情况来看，智慧养老还属于新兴产业，正处于初步探索阶段。目前智慧养老的市场化程度较低，民间资本的参与意向不高，产业发展状况还不够理想。对此，政府应当有所作为：出台相关的具体产业扶持政策，加大对智慧养老服务行业龙头企业的扶持力度。另一方面养老服务要因人而异，不能单一化、样板化。要结合每个老年人自身的身体情况，提供有针对性的人性化服务和产品。可以预见，随着科技发展和技术普及，智慧养老的产品一定会越来越多地出现在我们的生活当中，比如，养老服务智能手环，就是以大数据为依托所发明的养老服务产品，可以预见，智慧养老将成为未来养老服务产业发展的中坚力量。

（六）加强专业人才培养，解决养老服务行业用人难问题

1.出台相关政策

长期以来，我省公办养老机构普遍存在护理人员短缺、薪资福利低、工作人员流动性大等问题。对于这类公办养老机构，可由同级财政部门负担所需相应经费，通过向社会公开招聘或向所在地的人社部门申请公益性岗位名额，聘用不占编制的从业人员。同时可以利用省养老公寓实训基地的便利条件，每年为全省养老行业培训护理人员。

2.抓好人才培养

目前我省有山西中医学院、太原科技大学等4所高校设有老年护理、社工等涉老专业，要支持高等职业院校设立相关的养老服务专业，做好人才储备工作。同时要鼓励大中专院校相关专业的毕业生去养老服务机构工作。对吸纳劳动者就业的养老机构，可以享受山西省政府办公厅出台的《关于鼓励小微企业吸纳劳动力就业的意见》中所规定的有关补贴政策。从职业培训、岗位补贴、到职业技能鉴定补贴等方面加大从业人员保障力度。

结束语

当前的人口老龄化现象已经成为不可逆转的社会发展趋势。同全国一样，我省的老龄化现象形势日趋严峻。养老服务产业在我国属于发展日新月异的新兴产业，对我国公民个人生存和国家社会的发展有着重要意义，值得我们去研究和探索。目前我省养老服务业仍处于起步阶段，这要求我们在发展养老服务产业的过程中，要紧密结合我省当前经济社会形势的实际状况，做好调查研究，因地制宜，探索养老模式和路径的创新发展。

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（责编：许淑贤）

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1008-8431（2016）04-0056-05

2016-06-20

刘海琴（1967-），女，中共太原市委党校学报编辑部副教授；姚兰（1994-），女，太原师范学院经济系2012级本科生。