独立财政机构的发展及对中国的启示（下）

张俊伟

独立财政机构的发展及对中国的启示（下）

张俊伟

美国国会预算办公室的运作

（一）国会预算办公室的组织架构

美国国会预算办公室（Congr essional Budget Office，CBO）成立于1975年，是美国国会下设的一个非党派、专业性机构。其职责是为国会参众两院提供客观、专业、及时、非政治化的分析，服务对象主要是参众两院的预算委员会、筹款委员会、拨款委员会以及其他国会议员。国会预算办公室并没有预算审批权。

国会预算办公室目前约有职员235人。其中，绝大部分是经济学家和公共政策分析人员，此外还有部分律师、IT技术人员、编辑以及其他领域的专业人士。目前，国会预算办公室下设九个部门：主任办公室、预算分析部、金融分析部、健康、养老与长期分析部、宏观经济分析部、管理、商务与信息服务部、微观经济研究部、国家安全部、税收分析部等部门。主要部门介绍如下：

主任办公室。在参众两院预算委员推荐的基础上，众议院议长和参议院临时议长共同任命国会预算办公室主任。国会预算办公室主任任期为四年，可连续获得任命；并且，在继任者获得任命之前，前任主任的任期将自动顺延。国会预算办公室的其他职位（包括副主任）均由国会预算办公室主任任命。几十年来，国会预算办公室已形成传统，员工职位不随主任变更而发生重大变化。对相关职位的任命，完全是基于专业能力的基础而不考虑其政治背景。主任办公室的服务对象，不仅包括主任和副主任，还包括各位业务总监（Associate Director），如负责经济分析的业务总监、负责议会事务的业务总监、负责沟通事务的业务总监以及负责总法律顾问办公室的业务总监等。

预算分析部。预算分析部提供关于联邦开支的基线预测、估计国会各项法案的政策成本，预算分析部也对大量议案进行成本估计。正式的政策成本估计既包括法案对联邦政府预算的影响，也包括其施加给各级政府和私营部门的成本。预算分析部还为国会预算办公室的分析报告和各项工作做出了关键性的贡献，具体如：每年一次的总统预算分析、月度预算执行评估、预算政策抉择、对生效法律的追踪记录等。

金融分析部。金融分析部的政策分析主要集中在联邦政府的财政承诺上，具体包括联邦政府的信贷和保险项目、政府资助的企业等。该部门还在财务评估与建模、金融变量预测等方面为整个国会预算办公室提供技术支持。

健康、养老与长期分析部。健康、退休和长期分析部对联邦政府的医疗健康政策和项目开展政策分析，具体包括：医疗保险、医疗救助、通过健康保险交换或社会保障提供的补贴等。该部门围绕许多政策问题发布分析报告，并在健康保健政策调整的评估中发挥了关键作用。该部门还负责国会预算办公室的长期预算预测，以及对拟实施政策的长期财政效果开展分析。

税收分析部。税收分析部使用经济模型和微观模拟技术，对联邦政府未来的收入增长情况做出预测。该部门还对联邦税收和支出的分配情况开展分析，并探讨税法变化将给纳税人行为和整体经济带来何种变化。

（二）国会预算办公室的工作程序

国会预算办公室的工作程序是根据1974年国会预算与截留控制法案，由国会预算办公室与参众两院预算委员会和国会领导人在协调一致的基础上形成的。工作程序大部分在20世纪70年代就已经形成了，其具体内容包括：国会预算办公室如何确定研究主题，采用什么方法开展分析研究，研究报告如何发布， 谁来评估办公室的工作等。

国会预算办公室的主要职责，是协助参众两院的预算委员会更好地履行职责。同时，国会预算办公室还向国会的其他委员会（如拨款委员会，金融委员会）和国会领导提供支持。为此，国会预算办公室发布了大量分析报告，其中最著名的就是《年度预算和经济展望》。国会预算办公室分析报告的撰写和发布大体需要经历如下步骤：

首先，研究小组仔细阅读相关研究文献、详细了解联邦政府的支出计划和税法。

其次，研究小组广泛分析各类数据，包括来自政府统计机构、私营机构的各类相关数据，得出初步的分析结论。由于并不试图预测国会将如何修改现行法律以及审议中的法律议案，国会预算办公室对预算和经济的基线预测通常是依照现行法律框架做出的，其对政策成本的估计也是在某项法案获得通过并在未来不做修订的假设前提下做出的。

再次，向外部专家开展沟通和咨询，广泛听取外部意见。国会预算办公室的外部专家包括大学教授、智库分析人士、产业集团代表、其他私营部门的专家以及来自联邦政府和地方政府内的相关工作人员等。大量的咨询活动是非正式的，但有些咨询活动也是定期的、常态化的（如对国会预算办公室经济顾问小组和健康顾问小组专家的咨询）。

再次，对报告开展内部评审。国会预算办公室的所有报告和评估都要经过内部审查程序，以确保研究立场的客观性、分析评估的可靠性和文字表述的清晰易懂。内部评审过程很严格，国会预算办公室内部不同层次上的许多人都有参与。此外，分析报告也要接受该领域内外部专家的评议。有时候这些外部专家甚至就来自国会预算办公室的经济顾问小组或健康顾问小组。

最后，对外发布分析报告。国会预算办公室把其分析报告分为机密和非机密两大类，对不同类别的分析报告采用不同的发布程序。非机密类分析报告主要指正式的成本估计和分析报告，其评估对象包括公众立法建议、总统预算报告中的政策提案、参众两院及其委员会表决通过的议案以及国会预算办公室已经分析过的政策选项等。国会预算办公室在完成上述分析报告之后，首先会向对该议题感兴趣的议员（往往是议案的提出者）、议会相关专业委员会的主席及副召集人、预算委员会同时发布该报告。此后不久，国会预算办公室会在网站上发布该项分析报告或成本估算报告，并通过电子邮件、推特公告、RSS订阅通知等传媒工具对研究报告进行推送。机密类分析报告主要由非正式的成本估计和分析报告组成。这些报告是初步评估的结果，并不需要接受严格的内部审查程序。出现非正式评估报告的原因，通常是议案提交者（如议员）尚未就议案（政策）细节做出最终的抉择，他（她）们需要国会预算办公室的成本评估来充当辅助决策工具。即便如此，一旦议案最终成形、予以公开，国会预算办公室的成本估计也会随之向感兴趣的议员们开放。

（三）国会预算办公室的客观独立性

为了确保其分析研究工作是客观的、公正的、无党派的，国会预算办公室采取了一系列措施，具体如：明确自身定位，不对外提供政策建议；严格内部工作程序，确保分析研究的高质量；向外部专家开展咨询，以避免分析研究工作的片面性；以及执行严格规则，规避金融（利益）冲突和对政治活动的实质性参与等。这里着重介绍其规避金融（利益）冲突和对政治活动的实质性参与的政策：

1.旨在规避金融利益冲突的政策

如果员工的个人经济利益与其工作职责相互矛盾，就会出现金融利益冲突的现象。国会预算办公室对金融利益冲突采取了严格的限制措施，以维护其公正无私的社会声誉。

政府道德法案（Ethics in Government Act）要求，年收入超过一定门槛（政府收入体系第15级基本工资的120%）的国会预算办公室员工，必须向国会书记官披露其财务状况。国会预算办公室的总顾问办公室对其披露的收入报表进行检查，以发现是否存在利益冲突的现象及其收入是否实质性合规。国会预算办公室也要求其全体员工向其领导报告本人或其家庭成员的经济利益与其所从事的分析研究工作（结论）是否存在关联（当然，如果是多元化的共同基金或单位投资信托基金，则无需报告和披露）。如果存在利益关联情况，国会预算办公室会采取一系列措施，如工作回避、调换工作岗位、对研究报告开展额外的审查、乃至把特殊的经济利益剥离出来等，把利益冲突的现象减轻到最低程度。

此外，为了避免可能存在的利益冲突，国会预算办公室的职员必须遵守一系列禁令。具体如：在面对政府机构时不得充当任何人的代理人，不得接受外国政府任何形式的补偿，不得充当国外委托人的代理人，在外部参与雇佣性活动时（无论有无报酬）必须事先得到领导批准，以及对公开发表文章、讲演和出席活动收取报酬的限制性规定等。

2.旨在规避“实质性”政治活动的政策

国会预算办公室的声誉和可信度来自于非党派性和中立性，但另一方面，它也希望其员工尽可能多地参与市民生活并就公共事务发表个人见解。国会预算办公室的政策就是要在两者中间努力寻求平衡。

员工个人参与了某项政治活动，如果被外界认为是其所在机构（国会预算办公室）在支持该项活动，那么，国会预算办公室就会认为该员工的政治参与给其声誉和形象带来了损害。国会预算办公室所着力规避的，就是上述“实质性”政治活动，具体如：担任竞选活动的雇员、充当竞选活动的代理人，以及持续地参与政府官员的政策过程等。

基于上述原则，国会预算办公室并不反对其员工以个人身份参与下列政治活动，具体如：参加集会、进行选民登记、推动选民参加投票、发放宣传邮件、发散宣传品、开展电话游说、参与投票以及为竞选活动捐款等。除此之外，国会预算办公室的员工还可以担任地区性、无党派的职务，如学校董事、顾问委员会顾问等。

对于“实质性”政治活动，国会预算办公室会根据政治活动的性质、员工参与的程度、参与的时间和地点，员工在国会预算办公室中的职位以及员工政治参与与其工作职责间的联系来确定其可能带来的危害。一般而言，高级职位员工政治参与可能带来的危害要高于低级职位员工政治参与所带来的危害；政策分析性活动政治参与可能带来的危害要高于事务性活动卷入政治活动可能带来的危害。

国会预算办公室在人员选用方面坚持能力原则。但坚持能力原则绝不意味着完全排除政治活动的影响。职位申请人是否符合国会预算办公室的履职条件，既取决于申请人的业务能力，也取决于其能否以中立、客观的方式履职，取决于其是否（或被认为）拥有明显的政治倾向。因此，在对多数职位的招聘过程中，国会预算办公室会考虑求职者是否公开地参与了竞选活动、是否公开支持了某个政党候选人或政府官员。如果候选人确已参与政治活动，国会预算办公室就会慎重考虑求职者能否客观地履行其职责，慎重考虑其政治参与是否会影响到社会对国会预算办公室的观感。

除此之外，国会预算办公室工作人员还必须遵守一般政府雇员所必须遵守的行为禁令，具体如：在联邦政府雇员工作场所内（包括众议院的办公场所内）索要或接受政治捐款，向联邦政府雇员（包括众议院雇员）索要竞选捐款，以及向作为雇主或雇主单位成员的政府官员或议会议员提供政治捐款等。

3.旨在规避顾问小组成员金融利益冲突和政治活动的政策

国会预算办公室设立顾问小组，是为了搜集来自不同角度的信息和见解。通常情况下，如果某位顾问实质性地参与了政治活动或存在金融利益冲突，国会预算办公室会要求其离开顾问小组或暂停其职务（不再邀请其参加相关活动）。

2015年3月末，国会预算办公室开始执行一项新政策，要求各位顾问向国会预算办公室报告其重大金融事项和政治活动，内容包括：实质性政治活动，工资、其他补偿和礼品（包括旅游），与竞选活动或联邦政府之间进行的有关未来就业的谈判，与外国政府达成的研究协议（赠款、合同等），专门为提出完善公共政策的建议而签订的研究协定，其他研究协议，以及金融投资等。重大事项报告制度的建立，有助于国会预算办公室更加严密地监控金融利益冲突和政治活动，更加有效地保障其客观中立和非党派特性。

独立财政机构所发挥的作用

独立财政机构的快速发展是“次贷危机”以来的新现象。现在就试图对其在财政管理新框架中的作用做出全面而系统的评价，显然还为时尚早。但从代表性国家的情况看，独立预算机构显然发挥了正面的作用，基本达到了制度设计者的预期。以澳大利亚为例，澳大利亚国家审计署对议会预算办公室（Parliamentary Budget Office，PB0）的绩效审计报告就明确提出：自2012年7月运行以来，议会预算办公室有效地履行了其法定义务，并被看作是预算与财政政策领域独立的、可信赖的、权威的分析来源”。概括而言，独立财政机构的作用主要表现在如下几方面：

1.改变了预算管理程序，提升了预算编制和管理水平

通常情况下，一个国家的预算报告是由政府部门（如财政部）负责准备、提交的。但部分国家独立财政机构的成立，负担起了预测财政收支变化的责任，改变了由政府部门垄断预算报告准备过程的局面。仍以英国为例。预算责任宪章规定，财政大臣向国会提交预算报告或年中预算执行报告，在通常情况下需要提前至少10周告知预算责任办公室。在接到相关通知之后，预算责任办公室会和财政部共同拟定一个时间表，就双方围绕经济和预算预测、政策成本预测等事项开展沟通做出安排。预算责任办公室首先会根据自己对经济运行状况的预测估计政府（乃至整个公共部门）的各项分类收入和支出，并据此汇总出收入和支出的总量和变化趋势，评估政府实现中期预算目标的前景；然后，预算责任办公室将上述预测结果和评估结果提交给财政大臣，征求其意见；根据来自财政部的反馈意见，预算责任办公室再对经济和财政预测做出修正；最后，预算责任办公室向财政大臣提交其最终预测结果和评估结果。在业务磋商和意见反馈的过程中，由于双方的观点和意见对各自而言十分重要，预算责任办公室和财政部都很重视来自对方的意见。就这样，预算责任办公室嵌入到了财政部（英国政府）预算准备和管理过程之中，成为推动财政部提高预算管理水平的重要力量。

2.加强了议会财政监督，提升了公共政策的质量

监督和制衡是现代预算制度的基本原则。要有效地对预算实行监督，议会就必须具备相应的能力和条件。现代政府规模庞大，运行流程复杂，资金收支种类繁多。即便是外部的专业人士，往往也难准确把握政府财政运行的全貌，更不用说评估特定领域内财政资金使用的绩效了。独立财政机构设立以后，通过定期发布预测报告和政策分析报告，改变了议员们在信息获取方面的劣势地位（相对于政府而言），为加强预算监督创造了有利条件。

独立财政机构的设立，还降低了执政党利用政府内部信息谋求有利竞选地位的可能，使在野党和执政党得以公平地开展“政策竞争”。正像澳大利亚国家审计署对议会预算办公室的评价那样：“受到咨询的相关各方都认为，议员们破天荒地能够在议会周期的各个阶段获得独立的政策成本分析和信息提供服务，并且，大家都认为其提供的成本分析是高质量的……，相关各方也都同意，议会预算办公室的工作提升了竞选承诺的透明度，便利了围绕公共财政事务更有效地开展公开辩论”。独立财政机构对中长期财政风险的揭示，也对在任政府片面追求短期政策效应的机会主义行为构成强有力的制约。它引导着朝野力量“眼光朝内”，把重点放到完善政策设计、提高资金使用效率上。这些，都是有助于推动提升公共治理水平、促进财政可持续发展的。

3.提高了财政运行的可持续性，提振了公众对政府的信心

独立财政机构独特的角色定位（客观、独立、非党派）为其带来了超脱的身份和高质量的预测和分析报告。政府、议会越重视发挥独立财政机构的作用，对其预测和分析成果采纳得越多，就会有越多的社会公众认为其尊重科学、具有专业精神；就会有越多的社会公众认为其摆脱了政党的私利，在追求健康的、可持续的发展。

独立财政机构发展对我国现代财政制度改革的启示

十八届三中全会以来，中央强力推进改革，我国建立现代财政制度在多方面取得进展。但仔细观察也可发现，改革面临多方面的困难，前进步履艰难：有的改革步伐低于预期，列上日程的改革措施迟迟不能出台；有的改革措施已形成了相应的法律法规，但新的运行规则却迟迟不能落地；有的改革措施甚至出现了“进两步退一步”的局面（如对地方融资平台的清理和清理违规税收减免等）。难免有人会发出“改革空转”的感慨。出现上述局面，原因是多方面的：首先，我们已初步建立起了适应市场经济要求的财税体制。现在推进财政体制改革，更多是在既有框架下做“完善”的文章，它给人们带来的新鲜感、冲击感远不如20世纪90年代搭建市场经济框架、“新旧模式转换”那么强烈。其次，财政改革牵一发而动全身。如果说税收制度优化调整的是政府与企业、居民的分配关系，那么，完善分税制、完善转移支付制度调整的则是政府间的利益分配关系，完善预算管理体制调整的是同级政府内部决策层、财政管理部门、规划发展部门、各支出部门之间围绕预算资金分配、使用和管理方面的权利义务关系。如果说前者尚有可能通过集中政府力量、集中决策权予以强力推动的话，那么后两者则只能通过完善相关机制，重构权利义务关系的方式予以解决。因此，建立现代财政制度，需要从重构政府、企业、社会关系的高度进行全盘谋划。仅靠有关部门“壮士断腕”“对自己狠点”，是难以“走出一片新天地”的。再次，法制化水平低是现阶段我国财政改革面临的一个突出问题。但遗憾的是，本轮改革沿袭了过去“由行政主导”的做法，出现了借助 “行政手段”来推动“依法治国”的局面。在“有法不依”的大环境下推行新的法律法规，效果不彰、执行遭遇“打折扣”也是意料之中的事。

独立财政机构以其自身的新鲜实践，丰富了现代财政制度的内涵，为推进我国财政制度改革提供了新的启发。独立财政机构的成功实践启示我们：

1.推进现代财政改革，应当把加强人大监督作为突破口。现代财政运行一头托着政府，一头托着议会（人大），在社会治理架构中发挥着重要的基础性作用。近现代财政的发端，就是英国“光荣革命”确立了议会对财政的主导权。我们推动建立现代财政制度，必须做实人大监督，并把加强人大监督作为推动财政运行民主化、法治化、透明化的突破口和重要抓手。

2.应建设充满活力的财政委员会，扭转预算监督严重缺位的局面。在现行的法律架构下，把审查、批准决算的权力赋予给了各级人大常委会。而具体职能则主要由人大常委会的财经委员会所承担。面对能力不足的困扰，全国人大常委会、各省级人大机关常委会又普遍设立了预算工作委员会作为财经委员会的助手机构。这样层层委托下来，就带来了权责不清、难以问责的难题。既有的制度设计并没有完全发挥出应有的活力。我们应当借鉴国际经验，将预算审查职能从人大常委会财经委员会中剥离出来，在县级及以上人大常委会普遍设立预算委员会，并赋予其审查、监督政府预算和决算的专责，以改变预算监督长期严重缺位的局面。

3.应充分发掘预算工委的制度潜力，为推进改革凝聚力量。财政改革往往涉及重大利益关系的调整。公众对改革方案的认同，社会舆论的压力，是改革得以顺利推进的必要前提。独立财政机构以独立的身份，对财政收支做出预测，对政策成本做出分析，客观上是对政府改革政策的一种“背书”，这是有利于遏制利益集团势力、凝聚改革认同的。因此，独立财政机构是推进财政改革的“正能量”。我国预算工作委员会的设立，已经为充分发挥其正能量打开了大门。现在应该做的，就是推动县级及以上人大常委会普遍设立预算工作委员会，同时根据其履职需要，充实其人手，增加其经费投入，强化其工作独立性和透明度。

4.推进现代财政改革，还应当善于从政府全局的高度进行谋划和操作。在很大程度上，预算管理改革解决的是公共资金如何分、如何花、如何监督和如何问责的问题。只有着眼于理顺财政部门和政府决策层、规划发展部门（发改委）、各支出部门之间的权利义务关系，才能引导预算管理步入高效运转的轨道，才能有效提升财政资金的使用效率。这显然是政府决策层（乃至中央政府决策层）的责任和义务。当前，由财政部门主导推动的预算管理改革面临重重阻力，一个重要原因也正在于此。

作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部