构建我国气候安全战略的思考

姜海如 黄 玮

刘奇专栏·七十五

构建我国气候安全战略的思考

姜海如 黄 玮

全球气候正经历着以变暖为显著特征的变化，由此带来的气候安全问题已严重影响到我国自然生态系统和经济社会发展，对国家安全构成严重威胁。习近平总书记明确提出：“应对气候变化，这不是别人要我们做，而是我们自己要做，是中国国内可持续发展的客观需要和内在要求，事关国家安全”。因此，深入研究气候安全问题，凸显气候安全在国家安全体系中的重要地位和作用，对促进经济社会安全发展和可持续发展具有重大现实意义。

构建气候安全战略的重大意义

气候系统是一个包括大气圈、水圈、陆地表面、冰雪圈和生物圈在内的综合物理系统，气候光、热、水、空气等自然资源是地球生态系统赖以生存和维持的基本条件，气候系统是人类生命存在和发展的支撑系统。随着全球气候变化对人类生存与发展影响的日益凸显，进入21世纪，“气候安全”被很多国家视为国家安全战略的重要部分。

我们认为，气候安全应是指气候系统能够满足国家生存与发展的需求，并相对处于没有危险和不受威胁的状态，以及保障其持续安全状态的能力。其要义有四：一是气候资源、环境和条件能满足国家人口和经济社会生存与发展的需要；二是国家人口和经济社会生存与发展不受气候系统变化威胁；三是国家具有保护气候资源、气候环境不受破坏，并保证其可持续利用的能力；四是在现有气候环境和气候条件下，国家具有应对和处置极端气候突发事件而保持经济社会发展秩序的能力。气候安全作为一种全新的非传统安全，在国家安全体系中具有基础性作用，不仅直接关系到人民群众生命财产安全，更关系到国家经济社会发展的安全。

（一）气候安全是经济安全的基本保障。一个地区特定的气候资源所能够承载的自然生态系统和人类社会经济活动的数量、强度和规模是有限的，如果气候资源受到破坏或不安全，那么以气候资源为依托的经济活动就会受到影响或破坏，这将直接影响国家基础性经济安全。气候安全还表现在气候环境上，如果气候环境恶化，各种气象灾害频发，人们正常的经济社会活动秩序就会受到干扰，不仅会造成停工停产，而且还会对已取得的经济活动成果造成重大损失，同时还将投入大量人力物力财力用于抗御气象灾害。如1998年长江、嫩江流域发生洪涝灾害，造成的直接经济损失高达2978亿元，占当年GDP的3.53%，占当年新增GDP的54.85%，当年国家用于救灾的经费达到上个世纪最高值，还有大量工厂停工停产，大量人力投入抗灾救灾。2016年，我国从南到北先后遭遇特大洪水灾害，1998年洪水造成的危害又在各地重复上演。气候不安全还可能推升大宗商品价格、放大金融市场波动。由此可见，气候安全是构成国家经济安全的基本条件和保障，没有气候安全，就没有经济安全，也没有经济的可持续发展。

（二）气候安全是生态安全的基本前提。生态系统是自然界一定空间内，植物、生物与环境构成的统一整体，一个区域的生态是否安全直接受到气候安全的影响。一个区域的生态系统既是长期适应这个区域气候的产物，也是不断孕育这个区域气候的环境条件。自然水、湿、温、光、气等气候条件，是一个地区生态系统维持的基本前提，如果气候安全受到破坏，这些自然气候条件必然发生重大改变，这不仅可能危及自然生态系统安全，还可能危及人类生命体的安全。研究表明，如果未来全球平均气温升高3℃以上，伴随着生态系统动态平衡被破坏，将会出现生物多样性的广泛丧失，对我国陆地生态系统可能造成不可逆转的影响。就在当前气候背景下，各地也经常上演水体污染、生态退化、空气环境恶化等事件。从这个意义上讲，没有气候安全就没有生态安全，气候安全是生态安全的基本前提。

（三）气候安全是资源安全的重要基础。气候降水资源是自然淡水资源的主要来源，我国大部地区处于东亚季风区，降水资源客观上就存在年内和年际不规则变化的脆弱性特征。在气候变化背景下，不断打破历史降水资源时空分布规律，水资源脆弱性正在加剧，淡水资源短缺形势和供需矛盾日益突出，直接威胁着我国的水资源安全。目前，我国水电、风电、太阳发电在能源结构中已占相当比重，它们均来自稳定的气候资源，如果气候安全受到破坏，水电、风电、太阳发电均会受到严重影响，特别是水电，如果发生长期干旱天气，水电就可能终止发电，能源安全就会受到严重影响。极端天气事件频繁发生，不仅经常打破冬季采暖、夏季降温等能源消费供需平衡，而且对能源生产和运输都会产生显著影响，如2008年南方发生大范围低温雨雪冰冻灾害，寒冷天气造成用电量猛增，大雪冻雨造成北煤南运高度紧张，电缆电塔压断造成部分地区大面积停电。近些年来，多地发生的城市高温热浪天气，造成城市供电系统高度紧张，并直接影响电网安全运行。气候变暖还导致冻土逐步消融，西气东输工程和中俄石油天然气管道都经过大面积冻土地带，其运行安全的风险在上升。由此可见，气候安全是资源安全的重要基础，气候不安全将直接威胁和影响资源安全。

（四）气候安全是国家粮食安全的本底条件。粮食既是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资，也是人民群众最基本的生活资料。作为粮食生产大国和人口大国，我国粮食安全正面临日益严峻的气候危机挑战。相关研究认为，气温升高、农业用水减少和耕地地力下降，将使我国2050年的粮食总生产水平比2005年下降14%-23%。同时，受气候变化影响，温度升高将加剧中国北方地区水资源短缺，特别是在北方干旱和半干旱地区情况更为严重，干旱使得农作物的生长缓慢甚至停止，造成歉收或绝收。气温升高同时对害虫的繁殖、越冬、迁飞等习性产生明显影响，加剧病虫害的流行和杂草蔓延。可见，没有气候安全，粮食安全就没有可靠的前提和保障。

（五）气候安全是社会安全稳定的重要条件。气候风调雨顺，气候规律正常，人们正常的经济社会生产和生活就不会受气候的侵扰。如果气候不安全，气候规律失常，极端气候事件频发多发，受影响区域所有的经济社会生产和生活秩序就会受到破坏，甚至造成大量人员伤亡，从而导致社会关系紧张，甚或引发局部混乱和动荡，还可能进一步演变成政治安全问题。近些年来，尽管我国十分重视气候安全，气象灾害造成的死亡人口逐年下降，但每年因自然灾害死亡的人口仍在2000人左右，仅2015年，气象灾害受人口达到1600万人次，因灾死亡失踪1300多人。根据2016年7月中旬洪水灾害发生的情况分析，全国因灾死亡237人、失踪93人，倒塌房屋14.7万间，直接经济损失约1470亿元。因此，我国一直把气候安全，特别是气候灾害问题上升到事关国家政治的高度，气候安全不是单纯的自然灾害问题，也不是一般的经济发展问题。

国家气候安全正面临重大挑战

（一）全球变暖对气候安全正在构成重大威胁。世界气象组织发布的2015年气候状况声明称：因受人类活动和强厄尔尼诺的影响，2015年是自有现代观测以来最热的年份。中国气候变暖趋势与全球一致，2015年是自1951年以来平均气温最高的一年，较常年偏高0.95℃。IPCC第二次评估报告指出，如果地球温度较工业革命之前增加超过2℃，由气候变化产生的升温风险将显著增加。我国科学家的预测表明：在RCP8.5和RCP4.5情景下，我国区域平均温度分别增加5.0℃和2.6℃，增温幅度都比全球平均的增温幅度更高。这预示气候变化给我国造成气候安全风险可能高于全球。

（二）极端气候事件频发，气候安全常敲警钟。近50年来，极端天气气候事件的强度和频率发生明显变化：全球极端暖事件增多，极端冷事件减少；高温热浪和干旱发生频率更高，时间更长；陆地上强降水事件增加。中国区域性洪涝和干旱灾害呈增多增强趋势，北方干旱更加频繁，南方洪涝灾害、台风危害和季节性干旱更趋严重，低温冰雪和高温热浪等极端天气气候事件频繁发生，极端天气气候事件造成的直接经济损失总量持续增加，从2011-2015年我国年均损失达到3800亿元。极端气候事件频发，气候安全正在受到挑战。

（三）城乡人居气候环境恶化将扩大气候安全风险。受西方早期工业化和城镇化思想影响，我国在推进工业化和城镇化发展的进程中，对人居气候环境和气候安全明显考虑不足，2014年89.2%的城市空气质量平均值不达标，雾霾天气频发造成社会高度紧张；2015年全国154个城市因暴雨洪水发生内涝受淹，受灾人口255万人，直接经济损失达81亿元，城市内涝成为许多城市挥之不去的困扰；一些城市经常受到高温热浪用电峰值的冲击，造成电网告急而限电停电；一些地区水环境污染，造成空气恶臭，严重影响城乡居民生活环境；由于气候环境恶化，还造成疟疾、登革热、血吸虫病、黄热病及一些病毒性脑炎等许多媒介疾病分布和季节扩展。当前，如果城乡人居气候环境得不到有效治理，气候安全风险还将进一步扩散和增加。

（四）排放存量的惯性和经济社会发展的刚性将增加气候安全风险。在全球不再增加温室气体排放的情景下，受排放存量的影响，气候变暖已经成为事实，极端气候事件发生的频次和强度还不会减弱，气象灾害还不会明显减轻，气候安全风险已经比较突出。但是，经济社会发展对温室气体排放还存在刚性增长，根据国家《应对气候变化报告（2013绿皮书）》预计，中国能源活动在实现严格减排政策的情况下，二氧化碳排放将在2025年前后达到峰值，约为85.6亿吨，比2010年增长达27.38%，也有专家认为中国碳排放的峰值期会在2030-2040年之间。2010年，坎昆气候大会上有一些国家提出希望把2020年作为全球温室气体排放峰值年份，但这一目标较难实现。这些均说明，人类向大气中排放温室气体的总量还将持续增加，气候安全风险度也将增加。

（五）气候治理的复杂性增加了气候安全的不确定性。气候治理是一个全球性、长期性和综合性问题，从全球性分析，气候安全问题的产生是近200年来全球排放失控的结果，特别是发达国家负有主要责任，气候治理又涉及全球的参与和规则的共同制定与遵守，各国情况千差万别，利益诉求各异，全球气候治理情况非常复杂，气候外交已成为世界各国的重大战略选项。从长期性分析，气候变化经过了19世纪、20世纪200多年的量变过程，造成了今天全球的气候安全问题，20世纪90年代以来全球着手气候治理，虽然取得了一定成效，但总体进展比较缓慢，要把全球气候温升控制在理想范围内，据预测还需要30年甚至更长时间，预估中国区域也需要20年时间，而实现气候治理和降低气候安全风险时间还会更长。从综合性分析，气候安全问题非常复杂，在造成原因方面，既有历史因素，也有现实因素，既有全球因素，也有区域因素；在气候治理方面，既涉及控制温升变化的减少排放而又不致影响发展的问题，又涉及碳汇吸收生态问题，还涉及避免和减轻气象灾害影响适应气候变化问题。总之，气候治理的全球性、长期性和综合性，更是增加了气候安全的不确定性。

构建国家气候安全战略的主要对策建议

（一）构建实施国家气候安全战略。气候安全是国家安全的重要组成部分，我们应从维护国家安全的高度看待气候安全。科学把握气候规律，在加强气候变化研究的基础上，确定中长期气候安全战略目标，构建实施应对气候安全问题能力建设战略、保障气候安全的绿色低碳发展战略、维护气候安全的国际战略，着力减轻气候变化对粮食生产、水资源、生态、能源、城镇化建设和人民生命财产的威胁，保障我国经济社会可持续发展和国家安全。

（二）积极推进气候安全立法。依法进行气候治理，科学应对气候变化带来的气候安全问题，是中国不可或缺的重大举措，也是国外的成功经验。我国应该尽早出台气候变化相关法律法规，并在国家安全法中明确将维护气候安全作为维护国家安全的重要任务之一。中国前几年已开始着手气候变化立法，但进展还不明显，在关于国家安全体系描述中对气候安全的表述还不够明显。气候安全是众多领域安全的前提和基础，它可以引起甚至恶化其他领域的安全问题，同时气候安全具有其他领域安全所不具备的特性以及重要性。因此，有必要加快应对气候变化相关立法进程，在国家安全法中明确将维护气候安全作为维护国家安全的任务之一。

（三）加强国家气候安全保障能力建设。国家应在生产力布局、基础设施、重大项目规划设计和建设中，充分考虑气候变化因素；在农业、林业、水资源、气象等重点领域和沿海、生态脆弱地区应不断提高适应气候变化的能力；在气象灾害预警预防方面，应切实加强监测预警和预防，建立并完善集气象灾害监测、风险识别、风险评估及灾害风险处置于一体的气象灾害风险管理业务体系，并应重点关注与极端气候事件和灾害相关的农业、水资源、生态、健康安全风险加剧等问题的应对。

（四）有效控制气候变暖趋势。绿色、循环、低碳是减缓气候变暖、降低气候风险、保障气候安全的重要途径。我国必须严格控制煤炭消费总量，加强煤炭清洁利用，在做好生态环境保护和移民安置的前提下积极推进水电开发，安全高效发展核电，大力发展风电，加快发展太阳能发电，积极发展地热能、生物质能和海洋能等清洁能源。应坚持走新型工业化道路，优化产业结构，修订产业结构调整指导目录，严控高耗能、高排放行业扩张，加快淘汰落后产能，形成绿色低碳的产业体系，大力发展服务业和战略性新兴产业。应大力开展造林绿化，加大森林灾害防控，强化森林资源保护，减少毁林排放，增加森林碳汇；加大湿地保护与恢复，提高湿地储碳功能；继续实施退牧还草，推行草畜平衡，遏制草场退化，恢复草原植被，加强草原灾害防治和农田保育，提升土壤储碳能力。应倡导绿色低碳生活方式和消费方式，强化建筑、交通领域的能效和排放标准，抑制不合理能源需求，将低碳发展理念贯穿城市规划、建设、管理全过程，探索中国特色的低碳城镇化道路。

（五）提高全民抗御气候安全风险能力。我们在推进城镇化进程的同时应注重提升城市基础设施应对气候安全风险能力，改善人居环境，保障人民生产生活安全。应根据气候承载力和环境容量，充分考虑气候变化的影响，科学编制城乡规划，在新城选址、城区扩建、乡镇建设要进行气候变化风险评估，城市群建设要预留适当比例的城市绿地及水体，保护并恢复城市周边湿地；完善城市基础设施和公共服务，提高城市的人口承载能力。积极应对热岛效应和城市内涝，合理规划和完善城市河网水系，改善城市建筑布局，缓解城市热岛效应；修订和完善城市防洪治涝标准，改造原有排水系统，增强城市排涝能力，构建和完善城市排水防涝和集群区域防洪减灾工程布局。加强城乡气象灾害的预警和应对能力，加强对台风、风暴潮、局地强对流等灾害性、转折性重大天气气候事件的监测预警能力，做到实时监测、准确预报、及时预警、广泛发布；重点加强对城市生命线系统、交通运输及海岸带重要设施的安全保障，加强供电、供热、供水、排水、燃气、通信等城市生命线系统建设，提升建造、运行和维护技术标准，保障设施在极端天气气候条件下平稳安全运行。

（六）积极参与主导全球气候治理。一方面，应积极维护作为一个发展中国家合理的发展空间和发展权益；另一方面，作为一个负责任大国主动承担起与我国发展阶段、应尽义务和实际能力相适应的责任，为保护全球气候做出更大贡献。从中国国情出发，主动探索创新发展路径，提出有远见、有雄心的目标和实施措施，将国际承诺与国内发展战略统一起来。坚持主动开放的国际合作姿态，积极主导和参与多边国际气候进程，维护多边进程的民主和透明，支持发展中国家广泛与实质性的参与。本着互利共赢、增信释疑的原则积极开展气候变化领域的务实合作，与多边进程形成互补。

作者分别为中国气象局发展研究中心研究员；中国气象局发展研究中心高级工程师、云南省气候中心副主任