规范中央和地方财政关系的新举措

◇陈少强　姜楠楠

规范中央和地方财政关系的新举措

◇陈少强姜楠楠

近日，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发［2016］49号，以下简称《意见》），标志着搁置多年的中央与地方事权划分问题终于迈出了决定性的第一步，也意味着十八届三中全会提出的深化财税体制改革中建立事权和支出责任相匹配的制度进入实质性实施阶段。本文拟就中央与地方财政事权和支出责任划分改革的重点问题谈几点看法。

一、为什么要提到财政事权问题

无论在政府文件中还是在学术界，财政事权都是一个新概念，而“事权”这一概念则由来已久。

政府间关系涉及方方面面，但归结起来，主要是四要素：事权、财权、财力和支出责任。各种不同类型的财政体制都是这四种要素进行不同组合而形成的。一般而言，事权、财权、财力和支出责任要达到对称，才能使一级政府运转正常。我国财政改革的历史，也是这四种要素不断组合变化的历史。

1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出事权的概念，提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”，并提出分税制要坚持“财权与事权相匹配”的原则。提出这一原则主要基于1994年之前实行的以“分级包干”为基本特征的财政体制，大大增强了地方的财力和财权。同时，一方面直接造成中央财政收入的大幅下降，对地方的控制力大大减弱，另一方面也导致地方政府从局部利益出发，盲目投资加工制造业，重复建设现象严重，各地产业结构日渐趋同，严重影响国家产业结构的健康发展。

分税制改革壮大了中央财力，增强了中央政府对地方的控制力，但财力过多上移也导致一些地方政府入不敷出，财力和事权不相匹配。各省及省以下政府同样复制分税制的思路，财力多集中在省一层政府，而市县一级则捉襟见肘，不得不负债前行。

由此，到2007年，十七大报告在论述财政体制改革问题时，提出要“健全中央与地方财力与事权相匹配的机制”，表明我国财政体制改革的原则和目标已由“财权与事权相匹配”转为“财力与事权相匹配”。到2012年十八大报告再次重申了财政改革的这一目标。

2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立事权和支出责任相适应的制度；2014年中共中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》（《方案》）也提出合理划分政府间事权和支出责任，促进权利和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。到此，文件中事权还是指政府事权，而支出责任则开始浮出水面，开始往与事权相适应的方向发展。

上述无论哪一种表述，都说的是政府事权，或者简称事权。直到2014年十八届三中全会将财政的地位明确为“国家治理的基础和重要支柱”，社会上对财政的功能和认识发生了新的变化。以前，财政是经济调控的手段、是财政政策的工具，而现在财政则成为国家治理的基础，同时也是国家治理的一项目标和任务。财政的事情已经不仅仅是钱的问题，也是如何在发挥市场的决定性作用的同时更好地发挥政府作用的问题，更是如何治理好国家的问题。其中，如何发挥中央与地方财政关系、理顺财政体制，促进财政和国家治理现代化，建立现代财政制度尤为重要。由此，中央与地方财政事权和支出责任划分便成为一个现实问题。

正是由于上述原因，财政成为国家治理的基础和重要支柱，从而财政事权也成为国家治理事权的一种。

另外，《意见》提出“财政事权”的概念，也是基于对现实的考量。政府间事权划分在具体实践中，不仅涉及行政，还涉及立法、司法等广义公共服务部门，是“大事权”的概念。因此事权的划分必然涉及各级部门之间、上下级之间的协调问题，这是一项系统工程，涉及范围广、推进难度大。基于我国的现实情况，短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。而从财政事权入手，既能利用起财政在其他领域，如预算制度、税收制度、财政法制化改革等方面创造的良好条件，又能从根本上破解改革发展面临的中央与地方收入划分、财政转移支付、基本公共服务均等化等诸多现实难题，还能为全面推进事权划分改革奠定基础、创造条件。因此中央政府另辟蹊径，选择从财政事权改革入手从而推进“大事权”改革。

二、为什么现在要提出推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革问题

中央与地方财政事权和支出责任的划分，是国家财政体制改革和经济发展到一定阶段的产物，也是现实使然。

1978年的改革开放确定了以“放权让利”为主基调的改革，通过“放权让利”调节国家与地方、与企业之间的关系，激发各方面改革的积极性。在财政上，“放权”放的主要是指财政上的管理权，“让利”让的主要是财政在国民收入分配格局中所占的份额，从下放财权和财力入手，打破“财权集中过度、分配统收统支”的传统体制格局。

然而，以放权让利为主基调的改革，却让财政收支运行自身陷入了不平衡的境地，具体表现为财政两个比重的数字持续下降。改革期间，财政收入占GDP的比重由1978年的31.1%下降到1993年的12.3%，中央财政收入占全国财政收入的比重则从1980年的24.5%、 1985年的38.4%下降到1993年的22.0%。与此同时，财政在运行机制上也出现了颇多紊乱现象。诸如擅自减免税、截留挪用财政收入、花钱大手大脚、非财政部门介入财政分配等问题屡见不鲜。其最终结果就表现为财政赤字逐年加大，债务规模日益膨胀，中央财政已经难以为继，中央政府的宏观调控能力大大削弱。以“放权让利”为主题的财政改革走到了尽头，转为以调节财力分配为主的改革。

1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》开启了分税制改革的序幕。分税制改革在根据中央与地方事权合理确定各级财政支出范围的基础上，按照税种统一划分中央税、地方税及中央地方共享税，建立中央税收和地方税收体系，实行中央对地方税收返还和转移支付制度，建立起分税制财政管理体制的基本框架。

分税制改革取得了良好的运行效果，财政“两个比重”逐年上升，中央财政实力增强，各地方也开始逐步把投资重点转向有利于地方财政增收的相关产业，经济结构得到优化，社会经济获得持续健康发展。

然而1 9 9 4年分税制改革所着眼的只是以税制为代表的财政收入，而对财政的另一方面——财政支出的调整却涉及不多。随着1994年财税改革成果的逐步释放，财政支出伴随着财政收入的增长也逐渐增加。以前，在财政资金特别是中央财政收入极度短缺的情况下，财政每一项投入都能立竿见影。随着支出规模的增加，如何合法、合规、合理、公平有效地使用财政资金，对财政支出提出了越来越高的要求。同时，财政预算支出暴露的诸多问题，也彰显出财政支出管理的重要性。于是在上世纪90年代后期，以规范政府收支行为及其机制为主旨的税费改革及财政支出管理制度改革先后进入财税体制改革的中心地带。改革先后进入视野的有：财政支出结构由专注于生产建设领域扩展至整个公共服务领域的优化调整；推进以规范预算编制和分类方法、全面反映政府收支状况为主要着眼点的“部门预算制度”；实行由财政部门集中收纳包括预算内收入在内的所有政府性收入，由国库单一账户集中支付政府部门所有财政性支出的“国库集中收付制度”；推进将政府部门的各项直接支出逐步纳入向社会公开竞价购买轨道的“政府采购制度”。

但是无论哪一次改革，从理念、思路的形成到改革内容和相关举措的安排，都将财政与财税体制作为经济范畴，在经济领域内寻求定位，极少有跳出经济范畴、经济领域的局限而归结财政概念、财税体制功能及其作用的先例（高培勇，2012）。这一情形，在十八届三中全会《决定》中发生了重大变化。

2013年十八届三中全会赋予财政以全新的内涵：“财政是国家治理的基础和重要支柱”，使其成为国家治理体系的重要组成部分，从根本上摆正了财政与财税体制的位置。而对于财税体制的功能和作用，十八届三中全会也给出了新的阐释，“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，从国家治理体系的总体角度对财税体制的进行了全新定位。

财政作为国家治理的基础和重要支柱，理应发挥其资源配置、维护市场统一、促进社会公平的职能和作用，但是在新形势下，现行的财政体制在财政事权和支出责任的划分上还存在着不清晰、不合理、不规范的问题，严重阻碍了政府有效提供基本公共服务，与建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求不符。

这种不适应突出表现在：一是政府职能定位不清，“缺位”“越位”现象并存。如媒体频频报道的电信诈骗案件，私人信息泄漏问题就暴露出政府监管的“缺位”。而政府对某些商业性国企提供亏损补贴，又反映出政府的“越位”。二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理。2015年，全国一般公共预算总收入中，中央财政一般公共预算收入占比为83.43%，地方占比为16.57%，而2015年中央财政支出仅占预算总支出的14.54%，地方财政支出占比则高达85.46%，也就是说，地方政府拿着小部分的财政收入，却承担着绝大部分的财政事权，中央与地方之间事权和支出责任划分极不合理。三是中央与地方提供基本公共服务的职责存在交叉重叠，共同承担的事项较多。如义务教育、基本养老保险、基本公共卫生等基本公共服务，跨省（区、市）重大基础设施建设、环境保护等，都属于中央与地方共同事权，对于这部分公共事权，中央与地方政府之间并无明确的划分，交叉、重叠问题严重。四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范。如各城市基础设施的建设基本上都是市政府担负着责任，包括一系列的社会事业，都是由市、县两级政府直接办理的，而省级政府更主要的是宏观管理，直接办理市政设施很少。而地方政府的财力则集中在省级政府层面，市县级政府事权与支出责任严重不匹配，其直接结果就是下级政府往往通过举债来筹集必要的财力，具体表现为地方政府债务多集中在市级层面，其次是县级政府，最后才是省级政府。五是有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。我国宪法仅规定“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，至于中央与地方事权如何划分并没有充分依据，在实践中经常是通过不稳定的制度框架（如文件）等形式来执行。

三、为什么财政事权和支出责任划分总体要求中突出了国家的概念？

《意见》提到了事权划分的一般性要求：坚持有利于健全社会主义市场经济体制、坚持法治化规范化道路和坚持积极稳妥统筹推进的要求，但更加突出党和国家、中央政府在事权划分中的支配地位。《意见》提出事权划分要坚持中国特色社会主义道路和党的领导，要求财政事权由中央决定。这样的表述就与一般的学术概念不同，更加凸显出财政事权划分的国家高度，从中我们看到了国家财政的影子，也看到了大国财政的责任和使命。

首先，要求财政事权与支出责任划分坚持中国特色社会主义道路和党的领导，就是要立足我国基本国情，坚持中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，不同于西方的多党制合作制，中国共产党是唯一的合法执政党，因此，事关国家治理的财政事权划分首先要坚持党的领导。同时，我国是一个幅员辽阔、人口众多、多民族的国家，各地区经济文化水平发展不平衡。无论是公共基础设施建设还是社会保障建设都需要一个强大的财政制度体系予以支持，无论是国防、科技还是民生都需要财政站在宏观的视角下统筹考虑。近两年在实践中，财政已经在涉及国家利益的大国关系、地区平衡方面做出了独特贡献，特别是财政服务于我国提出的“一带一路”倡议，促进了亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家开发银行等载体。

其次，一直以来我国主要是通过财政转移支付来解决政府财政事权与支出责任不匹配的问题，然而现行的财政转移支付问题重重，主要表现在：受中央与地方事权和支出责任划分不清的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多远，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符；地方配套压较大，财政统筹能力较弱等等。转移支付管理漏洞较多、信息不够公开等等。现行转移支付制度出现的种种问题均要求中央进一步反思支出事权和责任的问题。

最后，财政事权与支出责任的划分改革也是实现“两个一百年”目标、实现“中国梦”的必然要求。实现中国梦，跨越“两个一百年”的关键节点，必然涉及方方面面，涉及深层次问题、深层次矛盾的有效解决和重要利益关系、基本利益格局的深度调整等等，任务之复杂、之艰巨可想而知，财政作为国家治理的基础和重要支柱，担负着义不容辞的责任。

四、中央与地方财政事权和支出责任划分改革如何推进

（一）从明确事权入手推进改革

《意见》最突出的亮点是对中央与地方财政事权和支出责任划分的改革方向作了明确说明，即：加强中央的财政事权；保障和督促地方履行财政事权；在现有基础上减少并规范中央和地方共同的财政事权。

从具体事务领域来看，国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务，将确定或上划为中央的财政事权。

社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务，确定为地方的财政事权。

另外，义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务，确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

（二）支出责任匹配事权

在央地事权划分相对清楚后，支出责任也有了相应划分。《意见》明确，是中央的财政事权由中央承担支出责任，地方的财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。

《意见》明确，属于中央的财政事权，如国家安全、边防公路等，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。中央的财政事权如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应经费。

五、推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的相关建议

（一）由易到难确定改革路线图

在十八届三中全会《决定》提到的财政改革三大任务中，改进预算管理制度、完善税收制度都已经取得初步进展，而对于事权和支出责任划分的改革能否落到实处心存疑虑。因为这项改革不仅涉及中央与地方、部门之间的利益调整，还会牵涉到人、财、物的划转，是一项系统性工程，也是财政改革的“硬骨头”。

针对这个问题，《意见》明确了改革的路线图和时间表，统筹规划，循序渐进。按照时间表，2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2017-2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019-2020年基本完成主要领域改革，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制定修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

（二） 多管齐下，做好改革配套工作

1.加强与相关改革的协同配套

财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生等各项改革紧密相连、不可分割。财政事权和支出责任的划分与财税体制改革不同，后者主要涉及政府与企业、政府之间的财政收入划分，更多的是收入分配问题，体现经济改革范畴多一些，而前者则涉及政治、社会、行政等问题，体现社会范畴多一些（如涉及转变政府职能、简政放权、创新管理、优化服务等行政管理问题），可以说二者运行规则和规律是不同的。为此，要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。

2.完善财政收入制度改革，实现财力与事权相匹配

财政事权和支出责任划分是财政收入分配改革发展到一定阶段的产物，但财政收入分配改革本身也是动态发展的，“以收定支”和“以支定收”虽然在理论界争论不休，但现实中却是一致的，没有合理的收入分配制度，财政事权和支出责任划分再科学也难以实现公平；反之，没有科学的财政事权和支出责任划分，收入分配改革也将失去方向。总之，在推动财政事权和支出责任划分改革的同时，也要同步推动和完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度，以形成财力与事权相匹配的财政体制。

3.强化责任主体意识，确保改革落实到位

确定财政事权和责任主体地位，及时推动相关部门职责调整。按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，合理划分部门职责，理顺部门分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，处理好中央和省级政府垂直管理机构与地方政府的职责关系，为更好履行政府公共服务职能提供保障。

强化中央政府的财政担当，尽快确认和落实财政治理的主体责任。《意见》明确提出，在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权。但中央的财政决定权的确定并非易事，经常受到中央政府不同部门间的影响，地方政府以及各种院外集团在其财政利益受到威胁时，也对中央财权和财政支出责任产生影响。为此，国务院及有关部门也要勇于担当，看准了符合发展方向并行之有效的经验和改革，要勇于下决心作出选择，而不应一味停留在试点阶段。

督促地方切实履行财政事权。随着中央与地方财政事权和支出责任划分改革的推进，地方的财政事权将逐渐明确。对属于地方的财政事权，地方政府必须履行到位，确保基本公共服务的有效提供。中央要在法律法规的框架下加强监督考核和绩效评价，强化地方政府履行财政事权的责任。

作者单位：中国财政科学研究院