温州公安全面深化改革若干问题研究

□沈　强

（温州市公安局，浙江　温州　325000）

○公安改革研究主持人：潘晶安

温州公安全面深化改革若干问题研究

□沈强

（温州市公安局，浙江温州325000）

经济发展新常态使公安工作面临新的机遇与挑战。公安机关只有解放思想、抢抓机遇，积极投身全面深化公安改革的热潮，才能最终赢得公安改革和公安工作的主动权。根据温州经济社会发展形势，推进温州公安改革的基本思路是，始终以问题为导向，以“清静”为目标，以创新为抓手，认真贯彻落实全面深化公安改革的重大决策部署。以搭建框架体系，厘清内在逻辑，实施项目化管理为路径，采取有力举措，实现公安工作转型升级、提能增效，服务亲民化、利民化、便民化以及队伍建设“提振精气神、提高满意率、提升纯洁度”的目标。

新常态；全面深化公安改革；项目化管理；温州公安

当前，我国经济发展进入新常态，新常态之新除了呈现新特征，也包含新的战略方针、新的制度条件、新的思想方法、新的工作理念。因此，经济发展新常态以及随之而来产生的对整个社会政治、经济生活等领域形成的强势冲击，势必将使公安工作面临前所未有的挑战与机遇，对原来的公共安全理论和警务运行方式作出根本性的调整已势成必然。面对经济发展新常态下治安领域面临的新形势，公安机关只有解放思想、抢抓机遇，认真贯彻落实全面深化公安改革的重大决策部署，积极投身改革的热潮，才能最终赢得公安改革和公安工作的主动权。本课题组对温州公安全面深化改革若干问题进行调研，总结现阶段改革成效，分析下步改革路径，谋划重点改革项目，积极探索各地可借鉴、可复制、可推广的改革创新模式。

一、推进温州公安改革的基本思路

温州地处浙江东南沿海，是全国首批13个农村改革试验区之一，是全国14个沿海开放城市之一，是全国综合改革和金融体制改革的试点城市，温州人素有“敢闯敢试、敢为人先”的改革精神，可以说，温州的发展史就是一部温州人探索改革的实践史。同样，温州公安也一直秉持着“敢想、敢干、敢赢”的改革精神，以问题为导向，以创新为动力，主动面对复杂的社会治安形势，全力打造公安改革“温州样本”，许多工作走在了全省乃至全国的前列。经过多年的探索实践，温州全市刑事、治安、“两抢”警情数以及刑事、治安、命案、“两抢”、盗窃、“五类”案件立案数等衡量社会治安的8项指标连续三年全部下降；群众安全感和满意度大幅提升，由2012年的 95.50%、88.89%，上升至 2014年的97.21%、93.30%；市民对治安的关注度从2008年的第1位下降到近两年的第12位。梳理近年来温州公安改革的工作思路，主要有以下几条。

（一）始终以问题为导向。温州公安机关坚持从本地实际出发，审视自身短板和薄弱环节，在不断发现问题与解决问题中积累经验做法，继而积小成大，打造创优创特品牌。2009年6月，温州公安机关大力推进情报信息建设，市局情报信息处、鹿城分局情报信息大队分别被公安部作为示范单位列入市、县两级情报信息工作联系点，情报信息工作受到公安部的肯定。2012年4月，全面实施“六防”工程，全力构建立体化治安防控体系，走出了一条符合治安复杂地区特点、具有温州特色的治安防控新路子，公安部专题介绍了温州做法。2014年1月，积极探索以“以卡管人、以卡管房、以卡管车”为核心内容的物联网治安管控工作，初步实现了公安基础管控的转型升级和信息化的深度应用，在全国率先开创了物联网技术在地市级公安机关规模化应用的新局面；物联网社会治安虚拟管控模式得到公安部黄明副部长等领导的充分肯定。2015年3月，在全省率先打造出台“114移车便民服务工程”，成为全省首个以“114特服号”移车服务的地市级城市，得到李强省长和袁家军常务副省长的批示肯定。2015年7月，在全国率先推出“温州交警微信”驾驶员安全教育减分处理，截至目前，“温州交警”微信公众号粉丝数达百万。

（二）始终以“清静”为目标。温州社会治安“人无我有、人轻我重、人后我先”的特征比较突出，原省委常委、省公安厅厅长刘力伟来温视察调研公安工作时指出：温州公安工作任务非常繁重，地位非常重要，“温州稳、全省稳”“温州乱，不仅乱浙江，而且乱全国”。可以说，温州的社会治安的复杂程度、公安工作的难度系数是浙江省最大的。一是人口基数“大”。温州目前有户籍人口813.6万，列全省第一。温州也是全省人口流动性最大的城市，2014年底全市登记在册外来人口311万。二是发案频率“高”。目前，温州年均刑事发案数十万余起，日均警情近万起；温州也是毒品违法犯罪重点地区，涉毒人员约占全省的三分之一，易制毒化学品企业占全省总量的23%。三是犯罪手段翻新“快”。受人口大进大出、外向型经济模式等因素的影响，温州犯罪形态的先发性十分明显，犯罪智能化特征突出，新型犯罪层出不穷，如近年来电信诈骗、网络犯罪等在温州不断增多，新型互联网金融犯罪不断出现。四是敌情社情“杂”。温州敌情社情较为复杂，且宗族、宗教、宗派等“三宗”问题比较突出。正是基于这样一种治安现状，温州公安机关清醒地认识到，只有通过改革创新才能破解治安难题，走出一条代表治安复杂区域的公安工作新路子，实现“平安温州·清静治安”目标。

（三）始终以创新为抓手。不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海。公安改革也是如此，不能一蹴而就，而是应通过诸多创新元素，积沙成塔、集腋成裘，最终形成警务模式新一轮的变革。一是激发民警干事创业的热情。目前全市警力占比为万分之十点三，低于全省平均水平，远低于杭、甬两地。在警力比例不占优势的前提下，近三年来平均每年刑事打处数都在2.4万人以上；2014年共破获刑事案件19046起，刑拘22099名，抓获逃犯4258名，打处侵财对象7469名，分别占全省的1/5、1/5、1/ 4、1/6。要推动公安工作再上台阶，必须进一步激发广大民警干事创业的热情。二是提升基层单位创新的水平。来自基层改革举措，既符合本地警务需求，更符合现实斗争需要，势必会带来警务升级，形成“百花齐放、春色满园”格局。如瓯海分局仙岩所创新“家园”警营文化建设，受到中央政法委调研组、公安部宣传局等上级单位肯定；鹿城分局创新“防盗联网报警系统”，探索建立适应农村需求的技防网络架构；平阳县局创新“一导二严三评四比”工作机制，赋予派出所和社区民警更大的工作主动权。三是提高措施执行落地的能力。无论从初期地方改革试点项目，还是全市范围内推广应用，各地各部门重视执行、落地能力。在办事细节上，注重载体和手段多样，工作态度严谨细致，如特警支队构建星状布点守望格局延伸“警灯工程”防控触角；在措施落实上，注重解决问题的方法、路子，如针对市局二级四色预警评估情况自主调整勤务响应等级等。

二、探索温州公安改革的新路径

《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案已经明确了公安改革的指导意见、改革原则、总体目标和主要任务。公安机关要深刻领会上级文件精神，抓住改革框架体系，处理好内部逻辑关系，选准“项目化管理”这一载体手段，确保改革有方向。

（一）搭建框架体系。

1.把握设计原理。改革由问题倒逼而产生，具有明确的目的性，即解决制约公安工作发展进步的深层次、老大难问题。以问题为导向引领公安改革，既要紧扣公安主业，也要紧扣民生需求，更要紧扣队伍建设这一根本，只有把三者结合起来，统筹兼顾，整体推进，才能实现改革的最大效应。

2.把握原则标准。公安改革不是为改革而改革，而是要具有明确的目的性。要通过公安改革不断延伸和拓展各项公安职能，更好地履行党和人民赋予公安机关的历史责任。要把握好一项原则，就是“实用性和可行性”，即改革必须具有可操作性，能够发挥功效，能够切实服务于打防管控主业的现实需要。同时，要把握好三个标准，就是“三个有利于”，即凡是有利于经济发展、有利于社会稳定和有利于自身能力提升的，都要大胆去改、大胆去试，改革绝不能做无用功，搞形式主义。

3.把握改革规律。改革过程中看到的不会全是鲜花，也会伴随着荆棘，必须充分认识和把握市场经济和公安工作的发展规律。要树立科学政绩观，从经济社会发展和给人民群众带来实惠的要求出发，反对摆花架子，不搞形象工程，不搞政绩工程，确保干出实绩、取得实效、走在前列；要有敢为人先的勇气和魄力，紧紧抓住影响人民安全感和满意度的突出问题，有胆有识、敢闯敢试推进改革，走出适合本土公安发展的新路子。

（二）厘清内在逻辑。

1.处理好“天线”与“地气”的关系。一方面，要遵循顶层设计，严格执行《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案、省公安厅下达的改革方案以及市公安局确定的重点推进项目，遵循“任务书”，对照“路线图”，最大限度地避免盲目无序建设、低水平重复建设，减少战略风险。另一方面，要注重探索试点，主动采纳实战部门和基层公安机关的意见建议，吸收借鉴探索试点取得的经验、提供的范例，同时在探索实践的基础上，在总体方案之下进一步调整完善，按“图”施工、对“表”掐时、细化措施、务求实效。

2.处理好“传承”与“创新”的关系。一方面，要传承不保守。温州公安工作一直以来不乏亮点，要进一步增强坚持不懈、紧抓不放的毅力，继续发扬警民协作、人力情报、现场勘查等传统优势，坚持并完善情报信息、除恶治乱、警灯工程等工作机制，多做夯基础、利长远的事。另一方面，要创新不折腾。创新不是故意地去标新立异，搞“花哨工程”，而是在求真务实基础上的与时俱进。要结合本地实际，在思路上、措施上、办法上不断创新，充分培养民警的创新思维，培育基层的首创意识，营造浓厚的创新氛围。

3.处理好“长远”与“当下”的关系。一方面，要立足长远发展。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》提出，到2020年基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系，实现基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化。对此，要立足长远，超前谋划部署，努力实现温州公安工作跨越发展。另一方面，要紧抓当下重点。要不断适应动态化、信息化条件下的社会形势变化，围绕当前任务，突出抓好六防工程、物联网治安管控、情报信息建设、警营文化建设等重点工作。

（三）实施项目化管理。

1.强化责任部署。根据温州公安重点改革项目要求，要专门制定出台改革实施方案及评估办法，以项目为单元，全面推行项目化管理机制；要全面搭建责任框架，明晰责任体系，成立工作领导小组，进一步明确市县两级责任，强化履职能力和担当意识，为工作有序推进提供组织保障；要细化各个项目的牵头领导、责任单位和责任人，确保做到“管理有专人、执行有专班”。

2.强化督导奖惩。抓住重点改革项目的关键，建立督导机制，形成局领导联系督导、业务部门专业督导、派出督察重点督导、警务督察跟踪督导的四级督导体系，确保项目有序推进；要建立定期通报机制，实行“一月一分析、一季一推进”的重点工作推进制度，营造浓厚改革氛围；要建立奖惩机制，并根据督导考评结果，实行奖优罚劣。

3.强化合力借力。拓宽重点改革项目的内容，明晰牵头部门、协同部门职责分工，形成工作合力；要主动对接上级公安机关，争取可行性的改革项目通过论证后予以推广，也要争取一些自上而下的改革项目在温先行试点；要向外拓展视野，充分运用好“拿来主义”，通过实地考察等方式，参考借鉴一些成功的经验和做法为我所用。

三、谋划温州公安改革的新举措

项目化管理是一种现代化管理模式，其根本目的是完成预定目标。当前，全市公安机关必须紧紧围绕温州社会治安实际和警务发展趋势，将三大类十个重点改革项目作为具体目标纳入重要议事日程，超前谋划部署，高位驱动推进。

（一）紧扣公安主业，从改革打防手段入手，围绕“应用、主导、实效”三个关键词，突出抓好物联网治安管控、情报信息建设、视频监控建设等项目，努力实现公安工作转型升级、提能增效。

1.针对流动人口、出租房、电瓶车管理“三大难题”，实施物联网社会治安虚拟管控模式改革。一方面，要达到“三类”突破目标。建立互联网+传输网络+传感设备为主干的物联网管控体系，拓展各类信息海量采集、轨迹显示等应用，延伸触角至易制毒化学品、娱乐场所等重点物、重点场所。另一方面，要实现“三大”预期效果。“以卡管人”立足“抓小放大”，“以卡管房”注重“发现疑点”，“以卡管车”实现“控案破案”；发挥“受益在群众、关键在应用、美妙在后台”这一关键作用，实现管理减负、管控提效；减少传统警务工作模式对群众的干扰，达到既专业又亲民的社会效果。

2.针对情报信息整合、共享、应用不充分的问题，实施情报信息应用改革。一要建立“三战研判”模式。在市局层面“战役”类研判上，建立社会治安二级四色预警评估；在县局层面“战场”类研判上，形成对本地重点案、人、场所专题研判的程式化、规模化研判机制；在所队层面“战斗”类研判上，不断探索情报实战的技战法。二要建立“三室合一”模式。着力推动派出所情报信息室、指挥调度室、视频监控室等“三室”的物理合成和功能合成，并建立边远、城郊、城区三类运行模式，探索形成情报信息主导基层派出所勤务工作的新模式，使情报能够在基层落地。三要建立“三流合一”模式。着力推进平台整合和数据共享，积极融合“数据流、业务流、管理流”，强化公安情报信息的深度开发。

3.针对整合、共享、应用难题，实施视频监控建设应用模式改革。一方面，要解决“两项”瓶颈难题。解决建设主体单一、数量提升、科学布点等难题，加快形成密封闭合式覆盖；解决涉案涉嫌视频采集方法模式不统一、基础数据管理低效、批量案件应用和海量视频数据研判手段不足等问题，突破视频应用瓶颈。另一方面，要实现“两大”终极目标。使视频监控成为打击破案“第一增长极”，实现总体破案、命案和“两抢”破案占比大幅提升；使视频监控越来越能弥补甚至代替排查走访工作，特别是侦破大跨度的流窜作案、利用交通工具作案等类型案件。

（二）紧扣社会民生，从改革机制、创新服务模式入手，围绕“服务、民意、吸引力、安全”四个关键词，突出抓好服务金融、移车驾考、网上办事、监管医疗等项目，努力实现服务亲民化、利民化、便民化。

1.针对“减损止损”和“防止外逃”的问题，实施服务金融改革机制创新。一方面，要严厉打击非法集资、逃废债等传统领域金融犯罪。创新预知预警机制，解决发现难、立案难、化解难等问题；创新警银协作机制，建立完善查询冻结新机制，加快涉案资金网上流转取证进度；创新打击支撑机制，重点打击逃废债，提高打击效果。另一方面，要以“治赖”、追逃防逃、追赃挽损为抓手，全力助推金融诚信体系修复。在立案侦查上，对敏感涉众型经济案件采取立案侦察、减损止损措施；在防止涉案人员外逃上，提前介入、分类采取措施，减少经济案件逃犯的数量；在打击逃废债上，力争追逃缉捕率有所提高。

2.针对交通管理服务便民化的问题，实施移车、驾考制度改革。实行114移车社会化服务改革，解决停车难、移车难等这一重大民生问题。要明确高标定位，将其作为深化公安改革、打造温州“民生工程”的一项重要举措来抓，做优110专业接处警；要做精平台，开发符合温州实际、面向全市的移车服务运行平台软件，积极对接省公安厅接处警平台的升级，确保数据互通互联；要做优公安职能，强化应急服务能力，加强有效处置保障，提高信息安全支撑水平，确保安全和便捷。推进驾考改革，解决高成本、不方便和“滞考”现象。实现驾考网上预约，推出学员个人网上预约考试，通过“温州交警掌上车管APP”“温州交警”微信公众服务号等渠道实现个人网上预约科目二、科目三考试；实现驾考授权下放，全面启动授权各地公安机关在当地组织C类驾驶证考试；全面实行驾考智能化，加快考试场地硬件设施建设，实现驾驶员就近考试。

3.针对“一张网”“一站式”服务优化的问题，实施网上办事翻番、入网免扣分。完善网上办事模式，解决办事程序杂、费时多、不方便的弊端。大力推行网上办事服务，统一入口形成“一张网”，实现办事事项100%上网公开；开通24小时出入境证件自助受理业务；实现办事服务就近化、一站式，真正做到“让数据多跑腿，让群众少跑路”。推出“温州交警微信”驾驶员安全教育减分做法，切实提高驾驶员交通安全意识和公安机关服务群众水平。建立“加交警微信、免违章扣分”机制，借助“温州交警微信”，开通学习减分功能，提供更加便捷的交通安全学习教育平台，力争粉丝数量达到百万，使该微信公众号成为关注度最高的微信服务平台。

4.针对监管人员因医疗问题引发的看押难、诊疗难和重病住院难等问题，实施监管医疗模式改革。一要探索建立在押监管人员轻病社会化机制，在各监所建立卫计部门负责的门诊部，诊疗普通常见疾病，及时筛查、甄别重病。二要探索建立在押人员重病治疗专业化机制，集中收治全市重病在押人员。在做大做强监管医院的同时，在各县（市、区）社会医院开通“绿色通道”和监管病房，作为对监管医院的补充，方便危重病急在押人员及时就近出所治疗。三要探索改进看守机制，进一步完善勤务模式运行、监所日常管理、信息化应用建设、队伍绩效考核等方面内容，有效节约警力资源，降低安全风险。

（三）紧扣队伍根本，从改革警辅人员管理、褒奖机制、政工干部主体责任入手，围绕“突破、激励、明责”三个关键词，突出抓好警辅人员管理、民警褒奖机制、队伍管理责任等项目，努力实现“提振精气神、提高满意率、提升纯洁度”的目标。

1.针对警辅队伍不稳、职责不清、待遇不高和社会负面评价较多的问题，创新实施警辅人员管理改革。警辅人员在当前警力紧张情况下，是一支不可或缺的重要补充力量。针对这支队伍存在人心不稳、职责不清、待遇不高、社会负面评价较多，以及公安内部管理、群众评价和警辅人员三方都不太满意的现状，一要创新管理机制，以市“两办”名义出台《公安警辅改革实施意见》，建立专门管理机构，实行全员核编；二要创新保障机制，参照温州城镇在岗职工月平均标准，建立财政全额保障的阶梯化工资体系；三要创新发展机制，推行专业技能岗位资质认证，实行警辅层级化管理，开辟警辅转文职、事业编制职业发展“双通道”。

2.针对褒奖的激励功能低效、从优待遇不够、选人用人“偏差”等问题，创新实施民警褒奖机制改革。在当前人财物管理更加规范的大背景下，公安机关自主从优待警空间被大大压缩。对此，一要全面推行“送奖上门、报喜到家”机制，三等功以上全部组织送奖；县级以下公安机关奖励占比90%以上、派出所民警记功占比30%以上；组织即时奖励，颁发荣誉奖章，激发职业荣誉感。二要建立“火线提拔”机制，调动创业干事积极性，有效解决民警突出表现对接干部提拔任用、个人需求对接组织愿景等评价激励问题。三要建立“救急济困”机制，挖掘警察基金会潜力，开展对“无房户”特殊补助，加强和拓展伤病困难民警慰问救助力度和惠及面，开辟民警及家属重大疾病救治绿色通道，推行警务保障网上办理。

3.针对责任主体不明晰、政工干部缺位、错位、不到位的问题，创新实施队伍管理责任体系改革。当前队伍管理中，由于一些工作界限不清，存在部分政工干部履职不力等问题。一要落实行政干部“一岗双责”和政工干部“专岗主责”，建立倒查追究、奖惩分明的队伍管理责任体系，推动基层政工干部回归主业。二要突出“过程管理、动态管控、风险预警”，形成齐抓共管的队伍管理大格局。三要完善“用干部凭德才表现，以德才表现用干部”的干部多元培育择优遴选模式，搭建警力交流平台和“退出倒逼”机制，提升用警效能。

（责任编辑：田禾）

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1674-3040（2016）04-0101-05

2016-06-05

沈强，中共浙江省温州市公安局党委副书记、常务副局长。