消防行政执法的监管过失责任研究

任海龙，李华乐

(衡水市消防支队，河北 衡水　053000)



消防行政执法的监管过失责任研究

任海龙，李华乐

(衡水市消防支队，河北 衡水053000)

从消防行政执法的监管过失责任入手，提出了消防行政执法的责任风险。结合具体案例分析消防行政执法因监管过失引发的渎职责任，并探讨了如何在消防监督执法工作中通过加强内外部监督、规范执法行为来降低责任风险。

消防行政执法；过失；渎职罪

消防行政执法权是《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)赋予的，消防监督执法人员在办理行政案件过程中，因工作失职或不作为、滥作为造成严重后果所产生的法律责任就是渎职罪。通过对渎职罪的研究，消防监督执法人员触犯渎职罪主要适用滥用职权罪和玩忽职守罪两个罪刑[1]。

一、滥用职权、玩忽职守罪的犯罪构成

(一)滥用职权罪的定义

滥用职权罪，是指国家机关工作人员故意逾越职权或者不履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。其构成要件主要为：一是客体要件。本罪侵犯的客体是国家机关的正常活动，即由于国家机关工作人员故意逾越职权，致使国家机关的某项具体工作遭到破坏，给国家、集体和人民利益造成严重损害，从而危害了国家机关的正常活动。二是客观要件。本罪客观方面表现为滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。三是主体要件。本罪主体是国家机关工作人员，即在各级人大及其常委会、各级人民政府、各级人民法院和人民检察院中依法从事公务的人员。四是主观要件。本罪在主观方面表现为故意，行为人明知自己滥用职权的行为会发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，并且希望或者放任这种结果发生。不论行为人是为了自己的利益还是为了他人利益滥用职权，均不影响本罪的成立。

(二)滥用职权罪的认定

成立滥用职权罪，首先必须有滥用职权的行为，如果行为人没有滥用职权，处理事项是在自己的职权范围内的，则不能认定为滥用职权罪。其次要求行为造成重大损失，对于没有造成重大损失的滥用职权行为，不能认定为滥用职权罪[2]。重大损失，既包括有形的损失，也包括无形的损失。重大损失具体情形包括：一是造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者轻伤5人以上的；二是造成直接经济损失20万元以上的；三是造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；四是严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；五是其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；六是徇私舞弊，具有上述情形之一的。

(三)玩忽职守罪的定义

玩忽职守罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确地履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。其构成要件主要为：一是客体要件。本罪侵犯的客体是国家机关的正常活动，即由于国家机关工作人员对本职工作严重不负责，致使国家机关的某项具体工作遭到破坏，给国家、集体和人民利益造成严重损害，从而危害了国家机关的正常活动；本罪侵犯的对象既可以是公共财产也可以是公民的人身及其财产。二是客观要件。本罪在客观方面表现为国家机关工作人员违反工作纪律、规章制度，擅离职守，不尽职责义务，或不正确履行职责义务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。三是主体要件。本罪主体是国家机关工作人员，即在各级人大及其常委会、各级人民政府、各级人民法院和人民检察院中依法从事公务的人员。四是主观要件。本罪在主观方面为过失，故意不构成本罪。过失，是指行为人应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致发生这种结果的心理态度。

(四)玩忽职守罪的认定

成立玩忽职守罪，一是行为人不履行或不正确履行自己的职责义务；二是行为人主观表现是过失；三是行为人因自己的过失行为造成了公共财产、国家和人民利益的重大损失[3]。

二、消防监督执法人员责任追究实例

(一)吉林德惠特别重大火灾爆炸事故消防监督执法人员责任调查情况

国务院事故调查组在吉林省德惠市宝源丰禽业有限公司“6·3”特别重大火灾爆炸事故出具的调查报告中指出，德惠市公安消防大队违规将宝源丰禽业有限公司申请消防设计审核作为备案抽查项目，在没有进行消防设计审核、消防验收的前提下，违法出具《建设工程消防验收合格意见书》；未发现和督促纠正建设单位擅自更换不符合防火标准的建筑材料的问题；未按照《吉林省消防安全重点单位界定标准》将宝源丰禽业有限公司列为二级消防安全重点单位，实施重点监控；未指导米沙子镇派出所对宝源丰禽业有限公司定期进行消防安全教育培训；对2010年宝源丰禽业有限公司多次发生的火灾事故没有认真严肃地查处，致使该企业没有认真吸取事故教训、加强消防安全工作和对重大事故隐患进行整改消除。

(二)本案中消防监督执法人员的责任追究

本案中，吕某某(大队长)、高某(兼职验收员)、刘某某(建审员)存在违法将审核项目改变为备案项目，在没有进行消防设计审核、消防验收的前提下，违法出具《建设工程消防验收合格意见书》的犯罪行为。该行为符合滥用职权罪的主客观构成要件：消防大队人员擅自将许可项目改变为监管项目并违法出具超越本单位职权范围内的消防合法性手续(验收意见书)；此次事故造成121人死亡、76人受伤以及17 234 m2主厂房和主厂房内生产设备被损毁，直接经济损失1.82亿元，符合造成重大损失的立案标准。在本案判决中，未体现徇私舞弊情节，但对照亡人数量和财产损失程度，应定性为情节特别严重，综合其认罪表现等量刑标准而进行判决。

兰某作为原消防大队监督管理参谋，存在未能够依法履行消防监督管理职责的行为：未指导米沙子镇派出所对宝源丰禽业有限公司定期进行消防安全教育培训；对2010年宝源丰禽业有限公司多次发生的火灾事故没有认真严肃地查处，致使该企业没有认真吸取事故教训，加强消防安全工作和对重大事故隐患进行整改消除，上述行为符合玩忽职守罪的主客观构成要件。兰某以玩忽职守罪被提起公诉，但由于本案中，公安派出所未能够履行消防监管职责，未将宝源丰禽业有限公司作为二级消防安全重点单位向德惠市公安消防大队上报，是造成该单位失控漏管的主要原因，在本案中负次要责任，因此，综合兰某认罪表现等量刑标准其免于刑事处罚。

(三)本案中消防监督执法人员的处理情况

2014年12月26日，长春市二道区人民法院以滥用职权罪判处原德惠市公安消防大队大队长吕某某有期徒刑5年6个月，判处原德惠市公安消防大队副大队长兼任建审员刘某某有期徒刑5年，判处原德惠市公安消防大队验收员高某有期徒刑4年，以玩忽职守罪，对原德惠市公安消防大队内勤兼防火监督员兰某免予刑事处罚。

三、消防行政执法的责任风险

(一)消防行政审批工作中的责任风险

目前，消防行政审批共有5类，其中，行政许可审批3类，分别为建设工程消防设计审核、建设工程消防验收和公众聚集场所营业、开业前消防安全检查，备案类消防审批2类，分别为建设工程消防设计备案抽查和建设工程竣工验收消防备案抽查。

《消防法》规定，国务院公安部门规定的大型人员密集场所和其他特殊建设工程需进行消防设计审核和验收。不难看出，进行消防设计审核和验收的均为规模较大、火灾危险性较大的建设工程，这类工程被列为许可项目后，无论是技术设计把关还是法定审批程序都将很严格；备案类项目则存在一个抽检比例的问题，如未被抽中，备案即合法，相比消防行政许可的办理，其较为简单。这就造成在消防行政监督执法工作中出现为规避繁琐审批程序或其他原因，而造成应审未审或以备代审，即渎职情形的发生。在吉林德惠特别重大火灾爆炸事故中，罪犯吕某某、刘某某、高某在明知该单位为审核项目的情况下，擅自改变其为备案审批项目，在未进行消防设计审核和消防验收的情况下出具验收意见书即是严重的滥用职权行为[4]。

(二)消防行政监管工作中的责任风险

《消防法》规定，公安机关消防机构应对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查；公安派出所负责日常消防监督检查，同时，规定了公安机关消防机构及公安派出所对检查发现的火灾隐患和消防违法行为进行处理的权利。在消防行政监管中，消防监督执法人员未能按照法定职责对社会单位实施监管或对发现的消防违法行为不进行处理，即易产生玩忽职守的风险。在吉林德惠特别重大火灾爆炸事中，4名人员存在未能够履行对派出所的培训指导责任、对单位火灾事故处理不彻底、对单位火灾隐患的整改措施落实不力等主观故意或过失情节，构成了玩忽职守行为。

四、如何正确履行消防监督执法工作责任

(一)推动建设工程消防行政审批改革

要进一步推动消防技术审查、消防验收、现场检测与行政审批的分离，着力解决现阶段消防部门在行政权力运行中既当“裁判员”又当“运动员”的问题。要充分发挥消防中介机构的作用，将依法应进行消防设计审核的建设工程消防设计文件，委托其进行审查；验收工程按照建设部门做法，由建设单位组织设计、施工、监理单位自查验收；消防设施委托消防设施检测机构现场检查测试，公安机关消防机构仅对建设单位申请消防行政审批的申报材料、消防社会技术服务机构提交的报告进行形式审查，并对消防设计审查、自查验收、消防设施检测质量实行监督抽查，做出消防行政许可的决定。这样，对提高审批质量、效率和建设工程消防整体技术水平具有重要意义，同时，也可大大降低消防部门在行政审批工作中的责任风险。

(二)加强消防监督执法公开

要不断推进消防监督执法公开工作，利用社会力量监督消防执法行为。要深化警务公开，自觉公布举报投诉电话，公开行政执法权力及其办事流程，自觉接受人大、政协、人民群众、新闻舆论和社会组织的监督，有效提升消防行政执法的公平正义。

(三)建立健全消防行政执法监督机制

建立健全消防行政执法监督机制是不断提高消防行政执法水平的重要保障。因此，一要不断强化责任意识，明确消防监督执法的权限划分，严格落实各项消防监督执法制度；二要进一步加强消防行政执法质量考评工作和责任追究制度，如在考评中发现执法不当或违法乱纪的问题，要认真分析、找出原因、纠正错误，并严格追究其责任人员的责任。

(四)规范消防监督执法行为

要通过制度的建立、人员素质的提升，不断规范消防监督人员的执法行为。要根据实际工作情况构建完善的消防行政执法体系，不断完善和修正现行执法需求的法规体系和执法制度。要强化消防监督执法人员的业务素质培训工作，推动其在执法实践中，积极构建新的知识体系，确保执法的公开性、公平性、公正性，以实现执法水平的提升。

[1] 吴在存.渎职犯罪的法律适用[M].北京：人民法院出版社，2001.

[2] 张绍谦.渎职犯罪案件中因果关系的判断[N].检察日报，2009-04-29(3).

[3] 张灵.论玩忽职守罪[D].大连：大连海事大学，2014.

[4] 朱艳.消防行政审批法律规制问题研究[D].苏州：苏州大学，2010.

(责任编辑、校对陈华)

Study on the Supervision and Fault Liability of Fire Administrative Law Enforcement

REN Hailong, LI Huale

(HengshuiMunicipalFireBrigade,HebeiProvince053000,China)

In this paper, starting from the fire administrative law enforcement supervision negligence liability, and puts forward the risk of fire administrative law enforcement responsibility. On the case, analysig administrative law enforcement of fire due to regulatory negligence caused by dereliction of duty, and discusses how the fire supervision law enforcement work through strengthen the internal and external supervision, standardize law enforcement activities to reduce the risk of liability.

fire administrative law enforcement; negligence; crime of dereliction of duty

2015-05-26

任海龙(1976—)，男，河北沧州人，高级工程师； 李华乐(1986—)，男，河北正定人。

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0090-03