现行《消防法》存在的问题及修改建议

钟建军，赵诗轶

(株洲市消防支队，湖南 株洲　412000)



现行《消防法》存在的问题及修改建议

钟建军，赵诗轶

(株洲市消防支队，湖南 株洲412000)

当前消防工作不断面临新问题和新挑战，《消防法》的修改势在必行。结合基层执法实践，从社会单位的消防安全主体责任、行业主管部门的消防安全职责、施工工地消防安全管理职责、行政处罚简易程序适用等方面梳理《消防法》在实施过程中存在的问题，并提出了修改《消防法》的相关建议。

消防法；消防监督管理；消防行政执法

现行《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)自2009年5月1日颁布实施以来，对预防和减少火灾事故的发生，保护人民群众生命、财产安全，维护公共安全发挥了重要作用[1]。但是，近年来随着我国社会经济的高速发展和政府职能的转变，消防工作不断面临新挑战和新问题，尤其是河南鲁山火灾的发生，再次暴露出以《消防法》为基础的消防监督管理机制中存在的诸多弊端。伴随公安现役消防部队体制改革的需求，现行《消防法》的修订势在必行。本文结合基层执法实践，从梳理《消防法》在实施过程中存在的问题着手，提出对修改《消防法》的相关建议，以期对《消防法》的完善有所裨益。

一、现行《消防法》在实施过程中存在的问题

(一)难以适应消防工作社会化管理的需要

《消防法》第2条明确规定了消防工作社会化的基本原则，即“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与”。立法中虽然明确了消防工作社会化的基本原则，但执行情况却是消防部门大包大揽、唱“独角戏”，造成了消防部门以有限的警力、有限的权力承担无限责任的不良现象。具体表现在以下两个方面：

1.社会单位主体消防安全职责履行不到位，且追责过轻。具体表现为，首先《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》(以下简称公安部令第61号)自2002年5月1日颁布实施至今，并未发挥应有作用，部门规章的立法层级过低，形同虚设。尤其在现行“大包大揽式”消防监督管理模式下，社会单位缺乏自主意识，有依赖性，弱化了社会单位消防安全主体的责任意识，造成了责任错位。其次，重点单位日常户籍化管理流于形式。由于缺乏立法的规制，重点单位自查自纠火灾隐患的行为不具备法律效力，户籍化系统中填写的检查结果无需承担法律责任，导致多数重点单位敷衍了事。其原因在于针对社会单位不履行消防安全职责，导致火灾事故发生的，《消防法》第67条的追责条款无法达到处罚警示之目的。

2.各行业主管部门消防安全职责不明确。《消防法》第2条明确的“部门依法监管”并不仅指消防部门的监督，而是指公安、建设、工商、质监、教育等部门都应当依据有关法律法规的规定，履行相应的消防安全监管职责[2]。由于立法未明确各行业部门消防安全监管职责的具体内容，以及不履职或职责履行不到位应承担的法律责任，导致各相关部门履行消防监管职责的主动性依然缺乏，大多数是靠消防部门来推动，比如联合发文部署专项行动、联合检查、联合执法行动等都是消防部门唱“独角戏”。

(二)部分条款规定笼统，可操作性不强

例如《消防法》第15条第1款规定：“公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查”。《消防法》第73条虽然明确了公众聚集场所的范围，但并未对公众聚集场所进行消防安全检查的规模大小进行限制，导致实际操作中的种种不便。以笔者所在的湖南株洲为例，如果没有面积限制，小网吧、小宾馆、小超市至少上万家并且淘汰率较高，全部办理开业前的消防安全检查，一是条件过于苛刻，二是以现有的警力完全无法承担此项任务，不符合实际情况，不具备操作性。同时，如果这些小型的公众聚集场所未主动办理消防安全检查手续，一旦发生火灾，造成人员伤亡事故，消防部门的责任仍不可逃脱。

(三)部分条款缺失，导致失控漏管

随着社会经济的快速发展，各地建设工程批量上马，同时建筑工地火灾事故也频频发生。有工人操作设备不当引发的火灾，有装修施工超负荷用电起火，有生活用电不慎起火，还有违规使用聚氨酯泡沫夹芯板搭建员工临时宿舍[3]。由此观之，施工工地现场火灾隐患众多，却得不到有效管控。究其原因，在监督检查实践中对施工工地的消防安全管理仅参照公安部令第61号执行，由于《消防法》中缺乏专门针对施工工地消防安全管理的条款，比如针对施工现场消防安全检查的硬性规定，施工工地管理方的消防安全职责，以及相应的追责条款等，导致施工管理方思想上不重视，麻痹大意，忽视工地消防安全工作，导致施工工地失控漏管的现状。

(四)部分条款不合理，没有切合实际

根据《消防法》第58条第五款的规定，“公众聚集场所未经消防安全检查或者检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的”要处三万以上三十万元以下罚款。而在执法实践中，对于小型公众聚集场所而言，三万元的起罚额度往往是其无法承受的，尤其是经济发展水平落后的地区，罚款更是难以执行到位。该类场所办理消防行政审批手续免费，但因为程序违法要接受高额处罚，且无改正期限，难免会造成《消防法》“重罚轻纠”的诟病。

再比如，根据《消防法》第60条的规定，对于疏散指示标志灯及应急照明灯等消防器材未保持完好有效、封闭疏散通道、堵塞安全出口、遮挡消火栓等消防安全违法行为，根据违法情节轻重，罚款幅度为五千到五万元。执法实践中，上述消防安全违法行为较为常见，且整改难度不大，整改成本较低，罚款下限远高于整改成本甚至超过了违法行为人的承受能力(尤其是对于小场所而言)。

二、修改现行《消防法》的几点建议

(一)增加社会单位消防安全主体责任的章节

转变消防部门大包大揽的消防监督管理模式的前提是提高单位的自我管理意识，强化单位消防安全主体责任，其关键在于将《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》这一部门规章上升到法律的高度。因此，笔者建议，以国务院《关于加强和改进消防工作的意见》(国发〔2011〕46号)为指导，融合公安部令第61号的具体内容，在《消防法》中将社会单位消防安全主体职责独立成章。另外，在现有规定的基础上建议增加：一是结合“户籍化”管理制度，建立消防安全自我评估机制，明确要求消防安全重点单位每季度、其他单位每半年自行或委托有资质的机构对本单位进行一次消防安全检查评估，并将评估结果如实录入户籍化系统，且评估结果具有法律效力，一旦发生火灾，责任自负。二是增加消防控制室管理制度的条款，明确要求消防控制室操作人员、自动消防设施操作人员必须考试合格，持证上岗，且培训和考试不收取费用。三是建立建筑消防设施日常维护保养制度，每年至少进行一次全面检测，检测报告无需向消防部门备案，抽查中未进行检测的单位要予以行政处罚。四是增加专门的追责条款，明确社会单位履职不到位，导致火灾事故发生的，参照安全生产法第109条追责。

(二)明确各行业主管部门的消防安全职责

改变消防部门唱“独角戏”的局面，关键在于从立法层面完善各行业主管部门的消防安全职责，包括部门信息沟通和联合执法等内容，并明确相应的追责条款。首先《消防法》必须明确要求各部门建立健全消防安全工作领导机制和责任制，制定消防安全管理办法，定期组织消防安全专项检查，对发现的火灾隐患，依法查处或者移送消防部门处理[4]。其次，规定有业务联系或一定交叉的部门定期开展联合检查、执法，如住建部门联合消防部门开展对在建工地的监督检查，文化部门联合消防部门开展对文化市场、剧院、公共娱乐场所的消防安全检查。再者，要建立信息通报制度，即有业务联系的部门之间发现消防安全违法行为的要相互通报。比如，建设部门在办理施工许可时，发现缺少消防设计审核或者备案手续的，应及时通报消防部门，另一方面消防部门在监督检查中发现未经消防审核或备案擅自施工等消防安全违法行为时，在予以消防行政处罚同时也要通报建设部门，信息通报制度就是社会单位消防安全不良行为的信息库。

(三)扩大行政处罚简易程序适用的覆盖面

在不与《行政处罚法》简易程序处罚适用条件冲突的前提下，笔者结合消防行政执法实践，提出扩大简易程序适用覆盖面的建议：针对《消防法》第28条规定的违法情形，应降低对上述违法行为的处罚额度(限制在1 000元以下)，在调查取证后，直接适用消防行政处罚简易程序。降低处罚额度，考虑违法行为人的实际情况，既达到了处罚警示之作用，又收到了整改问题，消除火灾隐患之效果，单位易接受，公安机关消防机构也好执行[5]。

(四)增加施工工地消防安全管理职责的条款

一是《消防法》中要明确住建、消防等部门对施工工地的监管职责，各部门要各司其职，依法监管。如明确消防部门对施工工地定期检查的硬性规定，检查的内容包括施工单位的合法资质、消防安全责任制的落实、消防安全措施的制定和落实、消防设施器材的配备、是否存在违法用火用电现象。二是立法中要明确施工单位的消防安全管理职责和追责条款。具体包括制定工地现场的消防安全管理制度和灭火应急预案、用火用电制度、日常防火巡查和检查制度等，尤其要明确严禁在施工建筑内安排人员住宿，或使用易燃彩钢板搭建临时员工宿舍。

(五)明确相关标准，增强条款的可操作性

对于公众聚集场所办理开业前、投入使用前消防安全检查行政许可的，由于立法中并未做面积大小、场所规模的区别，导致所有公众聚集场所无论大小都要办理手续，消防部门的责任被无限放大。鉴于小型公众聚集场所占比例较大，考虑老百姓的利益和需求，本着人性化的原则，笔者建议修改现行“一刀切”的模式，根据公安机关消防机构的工作实际和经济发展水平的实际明确标准，增强条款的可操作性，同时也解决了未办理消防行政许可手续存在程序违法行为的小型公众聚集场所罚款执行难的问题。

三、结束语

在依法治国的今天，通过弥补和完善《消防法》在现阶段所存在的不足，对于保障人民群众安居乐业、维护社会和谐稳定具有重要意义[1]。《消防法》的修订应尽可能结合当前消防工作面临的新问题，使章节条款设置更加全面、合理，从而适应我国经济社会发展的需要。

[1] 徐欢.试论我国消防法在实施中存在的问题及建议——以北京市为例[D].南昌:江西师范大学,2014.

[2] 高锦田,徐洁.消防工作社会化现状与策略[J].消防科学与技术,2011,30(3):254-257.

[3] 周艳.建筑施工工地消防安全管理措施[J].消防技术与产品信息,2013,(9):95-97.

[4] 中华人民共和国消防法释义与适用指南[M].北京:中国人民大学出版社,2009.

[5] 钟建军,赵诗轶.消防行政处罚简易程序运用现状及改进建议[J].武警学院学报,2015,31(6):87-89.

(责任编辑、校对陈华)

The Problems with The Fire Prevention Law and Its Revision

ZHONG Jianjun, ZHAO Shiyi

(ZhuzhouMunicipalFireBrigade,Hu’nanProvince412000,China)

The fire prevention law is to be modified, because of the challenges and new problems from the fire control administration. This paper analyzes current problems with the fire prevention law, and gives some suggestions to revise it in terms of the fire prevention safety responsibility of units, the fire prevention safety responsibility of fire departments, the fire prevention safety responsibility of the construction project, and the fire control administrative punishment summary procedure.

the fire prevention law; fire control administration; fire administrative law enforcement

2015-09-10

钟建军(1972—)，男，湖南醴陵人，高级工程师； 赵诗轶(1988—)，女，湖南株洲人，助理工程师。

●消防执法

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0087-03