基于整体性廉政治理的地方纪检监察派驻机构统一管理研究

刘碧强

(福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350116)



基于整体性廉政治理的地方纪检监察派驻机构统一管理研究

刘碧强

(福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350116)

摘要：在整体性廉政治理语境中，多元主体合作治理的方式有助于实现公共权力的优化配置、分享与制衡，有助于加强对权力的监督。近年来，我国的地方纪检监察派驻机构统一管理模式在实践中不断地进行探索、改革，取得了一定成效，派驻监督职能有所强化，但困扰地方纪检监察派驻机构改革的深层次问题犹存，因此，有必要加强对地方纪检监察派驻机构统一管理工作的改革，推进廉政治理现代化。

关键词：整体性廉政治理;派驻机构;纪检监察

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。面对我国反腐倡廉的新形势、新任务，应以整体性廉政治理为主线，将廉政治理体系与治理能力现代化作为目标，牵住“转职能、转作风、转方式”的牛鼻子，稳步推进地方纪检监察派驻机构统一管理的体制创新。

一、整体性廉政治理的概念与特点

(一)整体性廉政治理的概念

在瞬息万变的信息化时代，新公共管理改革引致的公共管理和公共服务碎片化、分散化、部门本位主义等问题日益凸显，如转嫁问题、互相冲突的项目、重复导致的浪费、互相冲突的目标等[1]，注重权力分享与资源整合的整体性治理(Holistic Governance)理论日渐成为学术界关注的热点。整体性治理的概念最早由安德鲁·邓西尔提出，融合了公共治理理念与整体主义哲学，注重对话、协商、信任与合作。Laugharne认为，整体性方法将成为新千年政府管理新特点[2]。学者戴维·H·罗森布鲁姆和公婷将合作治理视为由多重委托者与众多转包商交互作用的多重委托代理关系，合作生产作为有效的反腐机制，更能推动合作治理的分权、问责和监督。

整体性廉政治理是以满足社会公共利益、提高公共服务质量和人民幸福生活水平为愿景，以“干部清正、政府清廉、政治清明”为廉政建设目标，以公共治理权力分享、制衡、公开为手段，通过厘清整体性治理结构、职能边界，明确公共治理权力行使及其监督的责任主体，进而构建全方位、多层次、立体化的反腐机构、体制与机制。整体性廉政治理突破了传统廉政建设路径的藩篱，注重廉政治理过程中不同公共权力监督者之间的信任、沟通交流和深度合作，以克服公共权力监督悖论，提升反腐合力、执行力、效力与质量。

(二)整体性廉政治理的特点

1．主体多元性。党委(组)、纪检监察机关、立法机关、司法机关、审计机关、社会大众、社会组织、新闻媒体等多元主体，在廉政价值引导下，为实现廉政治理现代化而构建了多元主体协同治理、良性互动的廉政治理网络。

2．范围普遍性。公共权力特有的公共性、强制性决定了廉政治理范围的普遍性，凡是与公共权力行使有关的各级各类党政机关、国有企事业单位，以及与公共权力行使相关的社会组织，都可纳入廉政治理的范畴。要因地制宜、因部门制宜，紧扣权力腐败的重点领域和关键环节，采取针对性强、科学、有效的廉政治理措施。

3．权力相互依赖性。党风廉政建设和反腐败是一项系统工程，需多元主体协同合作。在廉政治理过程中，多元监督主体相互依存和补充，不可分割。要坚持廉政治理权力共享，理顺不同反腐机构间的权力关系，合理确定多元主体的监督职能边界。

4．过程民主性。协商民主注重公共决策过程的权力分享、民主参与、过程开放和公众监督。党政机关要秉持民主开放、兼容并包的态度，创新协商民主方式、方法，吸引多元主体参与廉政治理，以提升廉政治理的民主性与合法性。

5．信息公开性。在反腐倡廉进程中，国家治理体系和治理能力现代化要求推动公共权力运行公开，实现社会大众对廉政信息的知情权、参与权和监督权。要以公开为原则，不公开为例外，依法、适时公开与廉政治理有关的政策法规与动态信息，实现社会大众的知情权与参与权，提升廉政治理的公信力。

二、地方纪检监察派驻机构统一管理的主要模式

我国不断加强对纪检监察派注机构的统一管理。2004年1月，中央纪委第三次全会提出各省(区、市)要加强派驻机构统一管理工作。2004年4月，中央纪委等联合下发《关于对中央纪委、监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》。党的十八大报告强调，要“健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“派驻机构对派驻机关负责，履行监督职责”。2014年12月11日，中央政治局常委会议审议通过《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，为地方纪检监察派驻监督体制改革指明了方向。2015年1月，十八届中央纪委五次全会强调深化派驻机构改革，要求加强派驻监督，实现派驻全覆盖。

关于地方纪检监察派驻机构统一管理模式，不同学者说法迥异。有研究者以地名命名派驻模式，如张家界模式、三门峡模式、枣庄模式等；也有研究者按派驻机构的工作特征进行划分，如归口模式、分块模式、重点派驻模式、综合派驻模式。如学者钟稳将地方纪检监察派驻模式分为“点派驻(按部门设置一对一派驻)和“片派驻”(按业务相近便于工作的原则归口分片派驻，即“大纪检组制”)模式[3]。潘克森将省直单位派驻机构归结为双派驻、单派驻、不派驻、党委内设纪委、纪工委等模式[4]。

综上，按不同标准，可将地方纪检监察派驻分为不同模式：(1)按照派出机构层级，可分为省级(省、自治区、直辖市)、市级、县级纪检监察派驻机构；(2)按照纪检监察派驻监管对象的范围，可分为点派驻、片派驻、混合派驻；(3)根据派驻机构领导编制，分为双派驻、单派驻(派驻纪检组、派驻监察室)。

三、地方纪检监察派驻机构统一管理所面临的问题及其成因

(一)地方纪检监察派驻机构统一管理所面临的问题

1．角色认知偏差，监督者与被监督者身份混同。长期以来，角色认知偏差是困扰地方纪检监察派驻机构的一大问题。因受传统思维惯性和行为定势的影响，一些驻在部门领导及其内设机构负责人等相关主体对地方纪检监察派驻机构的监督者角色认知产生偏差，对派驻机构持有戒心、防范意识和抵触情绪。一些派驻干部对自身的执纪监督问责等主业认识不清，履职意识、责任意识、担当精神不强，派驻意识模糊，归属感、认同感不强。

2．工作关系模糊，派驻监督的独立性、权威性、统一性不足。在地方纪检监察工作实践中，一些派驻机构与驻在部门之间的监督与被监督关系模糊，统一管理工作不彻底，党风廉政建设的主体责任与监督责任落实不到位，监督与被监督关系异化为从属关系、依附关系，派驻监督的独立性和权威性不足；因派驻模式的特点不同及适应对象与条件的差异，派驻机构与上级纪检监察机关，以及与驻在部门之间的关系错综复杂，派驻监督的统一性不足。

3．职能定位不清，越位、错位、缺位现象凸显。因派驻机构的职能定位不清、职责范围不明，监督越位、错位、缺位现象时有发生，派驻机构由监督者蜕变为“宣传队”“救火队”“消防队”“保安队”“挡箭牌”。一些驻在部门党委(党组)习惯于将党风廉政建设工作都交给派驻机构负责，派驻机构的监督责任异化为主体责任。一些派驻纪检组长还分管与监督主责偏离的其他业务性或协调性工作，监督权力弱化、虚化。一些派驻机构的工作量大、面广、事杂，“主业不活”“副业兴旺”[5]。

4．信息沟通渠道不畅，信息孤岛窘境凸显。一些地方纪检监察派驻机构与上级派出机构之间，以及与驻在部门之间的信息沟通渠道不畅，处于“信息孤岛”的尴尬处境。一些派驻干部存有“不愿、不敢、不想”监督的心态；一些驻在部门的个别领导也不愿派驻机构深入挖掘本单位的案件线索，不愿主动与派驻干部交流。派驻机构与驻在部门内设机构之间也缺乏常态化信息沟通与协调机制。

5．派驻干部人事制度不健全，派驻干部的业务素质有待提升。干部人事管理是制约纪检监察派驻监督实效的瓶颈。因统一管理体制尚未真正“统一”，导致派驻机构干部人事管理制度不健全，派驻干部人数不足，履职能力偏弱,纪检监察业务素质有待提升。一些纪检监察干部缺失担当精神，工作惰性滋长，监督意识和勇气不强，工作作风飘浮，组织纪律涣散。

(二)地方纪检监察派驻机构统一管理所面临问题的成因

1．公共权力悖论。腐败的深层次原因是公共权力悖论，即公共权力“所有权”与“行使权”的分离；公共权力委托人公益性目标和代理人自利性追求的矛盾；公共权力“行使权”与“监督权”的失衡[6]。派驻机构履行监督执纪问责等职能，履行公共权力的“监督者”责任；派驻机构领导大都兼任驻在部门党委(党组)成员，在一定程度上受驻在部门党委(党组)领导的影响和制约，也是“被监督者”。

2．公共距离悖论。布洛将距离视为“审美主体与审美对象之间的心理状态[7]，但该心理状态“插入”有自我矛盾性，主体与对象之间离得太远或太近，都会使“距离感”消失，形成“距离本身的矛盾”[8]；最佳距离是最近且未丧失距离的状态。作为上级纪检监察机关的代表，派驻干部如何与上级派出机关的主管领导，以及与驻在部门党委(党组)成员及其内设机构负责人之间保持适当的距离，是派驻纪检监察体制改革过程中要解决的一大难题。距离太近或太远，都会导致主客体之间关系疏离，引发派驻监督中的公共距离悖论。

四、加强地方纪检监察派驻机构统一管理改革，推进廉政治理现代化的几点建议

(一)强化派驻监督角色认同，树立大纪检监察理念

1．转变角色认同，强化派驻监督意识。派驻机构的纪检监察干部要有强烈的派驻意识，增强对派驻机构本身的归属感、认同感。派驻机构干部要牢记党章，遵纪守法、秉公执法，做到忠诚、廉洁、担当，敢于监督、勇于负责。

2．树立大纪检监察理念，强化整体性廉政价值。派驻干部要摒弃传统的双重领导体制下狭隘的部门主义思维，以整体性廉政治理为导向，树立大纪检监察理念。整体性廉政价值，有机融合了传统官僚制的理性精神，体现了新公共行政理念所倡导的公共责任，以及后现代公共行政的民主话语精神，重视发挥廉政治理合力。

3．营造法治基础上的整体性廉政治理的政治信任文化。洛克、霍布斯、托克维尔认为，信任是政府与社会秩序良好运行的主要原则；滕尼斯、齐美尔、韦伯等社会学家则视信任为社会组织的黏合剂、社会凝聚力的基础及社会系统动力[9]。整体性廉政治理强调多元主体在廉政治理过程中的信任与合作，倡导基于法治理性的政治信任文化，在崇尚法治精神的同时，凸显廉政价值、政治信仰和政治纪律，致力于营造友好、真诚的廉政文化氛围。

(二)完善派驻机构组织形式，增强派驻监督的权威性、独立性

要遵循“三定方案”，坚持“聚焦主业，深化三转”，改进派驻机构编制管理，增强派驻监督的权威性、独立性。根据驻在部门的行业特色、分管领域及其党风廉政建设实际情况，因地制宜、因部门而异，采取点派驻、片派驻、混合派驻等形式多样的派驻机构组织形式。大纪检组是派驻机构统一管理体制改革的一大亮点，如三门峡市纪委监察局成立10个大纪检组，设置“派驻机构管理室”。

(三)明确主体责任与监督责任，理顺整体性廉政治理工作关系

1．增强整体性责任感。整体性责任感把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突，并通过用输出来界定需要有效完成的是什么，以使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任[10]。驻在部门党委是党风廉政建设的责任主体，派驻机构是党风廉政建设的监督主体。派驻机构和派驻干部增强责任担当，全面履行党章赋予的职责，切实发挥“派”的权威和“驻”的优势。

2．科学设计权力线与行动线。在整体性廉政治理过程中，要科学地设计权力线与行动线，理顺整体性廉政治理工作关系。要按照强化驻在部门党风廉政建设主体责任和监督责任的基本要求，依法、科学、合理划定上级纪检监察机关、派驻机构与驻在部门三者之间的权力链，强化自上而下的派驻监督垂直领导，构建派驻机构与驻在部门内设机构之间的网状监督行动线，进而缓解乃至消除公共权力悖论。要健全派驻监督权力清单，推动监督权力科学化、民主化、公开化、法制化与标准化。

(四)深化三转、聚焦主业，强化整体性监督、执纪与问责

在新形势下，派驻机构要深化三转、聚焦主业，认真履行协助驻在部门党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，按照整体性廉政治理的要求，聚焦驻在部门党风廉政建设和反腐败斗争中心任务，整合廉政治理力量，苦练内功、协同治理，切实承担起监督执纪问责的责任，做到不越位、不错位、不缺位。要按照派驻机构三转的基本要求，找准职能定位，摸清权力底数，把握驻在部门惩治和预防腐败体系建设规律，推动派驻机构廉政治理现代化。

(五)畅通整体性信息沟通渠道，推进廉政治理民主化、公开化

要充分发挥派驻机构的信息沟通网络节点作用，创新信息沟通形式，进而突破传统双重领导体制下的公共距离悖论，促成多元主体间廉政信息共享。首先，要构建常态化驻在部门廉情汇报制度。派驻机构要定期向上级纪检监察机关汇报驻在部门的党风廉政建设情况，协助驻在部门党委(组)做好党风廉政建设和反腐败工作。其次，要加强横向廉政信息交流，善用包括新媒体在内的多样化传播媒介，突破信息孤岛。再次，要创新信息沟通与交流方式，采取领导办公会、民主生活会、党组会、约谈会、座谈会、视频电话会议、廉政约谈与提醒、述职述廉、重大事项会议、情况通报会等多样化信息沟通交流形式。此外，还要完善廉政信访、举报制度，拓宽信访信息渠道。

(六)推进派驻干部人事制度改革，提升派驻干部的业务素质

一是要加大对纪检监察业务知识和工作作风的培训和教育力度，大力开展分级、分类的派驻机构纪检监察干部业务知识培训，提升其业务素质和履职能力。二是要完善派驻机构干部选拔、职务晋升、交流、回避、薪酬福利等制度，拓宽派驻机构选人用人空间。

(七)健全监督绩效评估体系，健全干部激励、约束与保障机制

1．健全派驻纪检干部整体性激励与约束机制。激励在整体性治理中尤为重要，如果激励、奖赏与整体性运作相协调，失败是不大可能的[11]。要加强派驻机构统一管理绩效评价，创新绩效评价方法，开发一套适合于纪检监察派驻工作性质和特征的派驻纪检统一管理绩效评价指标体系。高度重视绩效评价结果使用，将评价结果与派驻干部的考核等次、奖金、津补贴、职务晋升、交流、培训等相结合。强化派驻监督制度和纪律的刚性约束，制定和实施涉及派驻监督工作职责、案件检查、经费使用等方面的规章制度。

2．加强派驻机构预算管理，实行整体性预算。在整体性廉政治理语境下，要建立一种以问题为预算单位的“基于部门间、地方政府间、伙伴关系间和私人部门间的契约关系”[12]。驻在部门要与上级纪检监察派出机构，以及财政机关合作，以派驻监督问题为导向，基于整体性治理契约精神，制定实施适用于派驻机构统一管理的整体性预算规章制度，确保派驻机构的日常工作经费随着纪检监察业务工作需要稳步增长。

(八)实施电子纪检监察，推进整体性监督流程再造

整体性廉政治理以廉政治理现代化为目标，以现代信息技术与网络技术为手段，通过实施基于公民整体性廉政需求的纪检监察业务流程再造，“促使不同决策者对源自公众的相同信号做出回应”[13]。在大数据时代，整体性廉政治理以追求更好、更快、更强的监督执纪问责功能为主旨，充分发挥信息技术在纪检监察中的功能，将电子监察技术注入廉政治理全过程，实现纪检监察数字化、网络化、科学化、常态化，真正做到“踏石留印、抓铁有痕”，打破传统双重领导体制下派驻纪检监察碎片化的窘境。派驻机构要优化纪检监察业务工作流程，加强全程、动态、无缝隙派驻监督。

参考文献：

[1]PERRI.Towards holistic governance：the new reform agenda[M].New York：Palgrave，2002:37-38.

[2]PETER J.LAUGHARNE.Towards holistic governance：book review[J].Democratization，2004(3)：163-165.

[3]钟稳.纪检监察派驻机构管理改革：演化、困境、展望——写在派驻机构统一管理制度走过10年之际[J].求实，2014(8)：35-39.

[4]潘克森.省直单位纪检监察派驻机构的改革与监督[J].南昌航空大学学报(社会科学版)，2013(3)：61-66.

[5]温树斌.纪检监察派驻机构履职中存在的问题与对策[J].惠州学院学报(社会科学版)，2014(4)：17-21.

[6]高晓霞,钱再见.国家廉政体系建设中的公共权力运行公开化路径研究——基于治理理论视角的考察[J].学术界，2014(10)：21-35.

[7]朱狄.当代西方美学[M].武汉：武汉大学出版社，2007：267-270.

[8]布洛.作为艺术因素和审美原则的心理距离说[M]//中国社会科学院哲学研究所美学研究室.美学译文.北京：中国社会科学出版社，1982:88.

[9]安妮·博格，游祥斌．通过规制实践建立责任与信任[J].国家行政学院学报，2000(12)：8-13．

[10]竺乾威．从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008(10)：52-58．

[11]PERRI.Joined-up government in the western world in comparative perspective：a preliminary literature review and exploration[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2004(1):103-138.

[12]PERRI.Holistic government[M].London:Demos,1997:25.

[13]LING TOM.Delivering joined up government in the UK：dimensions,issues and problems[J].Public Administration,2002(4):80.

(编辑：李红)

*收稿日期：2016-01-10

基金项目：福州大学社会科学科研扶持基金资助项目“中国梦驱动的竞争性选拔干部制度变迁的路径依赖与制度创新研究”(14SKF06)；福州大学廉政与治理专项课题“治理能力现代化导向的党政领导干部廉洁力研究”(15XLY03)

作者简介：刘碧强(1977- )，男，湖南邵东人，福州大学副教授，主要从事廉政与治理研究。

中图分类号：D630.1

文献标识码：A

文章编号：1009-5837(2016)03-0005-05

A Study on the Unified Management of Accredited Agencies for Local Discipline Inspection and Supervision Based on Holistic Clean Government

LIU Bi-qiang

(SchoolofEconomicsandManagement,FuzhouUniversity,FuzhouFujian350116,China)

Abstract：In the context of holistic clean government, multi-subject cooperative governance contributes to optimal allocation, sharing, check and balance of public power as well as enhancement of supervision over power. In recent years, China’s unified management model of accredited agencies for local discipline inspection and supervision has been constantly explored and reformed in practice; certain achievements have been made; accredited supervisory functions have been strengthened to some degree. However, there are still deep-seated problems in the reform of accredited agencies for local discipline inspection and supervision.Thus, it is imperative to strengthen the reform of the unified management of accredited agencies for local discipline inspection and supervision so as to propel the modernization of clean government.

Key words：holistic clean government; accredited agencies; discipline inspection and supervision