乡镇人大工作：问题·原因·对策——以禄劝县则黑乡人大为例

杨晗 刘雄

（昆明理工大学 法学院，云南 昆明 650500）

乡镇人大工作：问题·原因·对策
——以禄劝县则黑乡人大为例

杨晗 刘雄

（昆明理工大学 法学院，云南 昆明 650500）

乡镇人大是最基层的地方国家权力机关。乡镇人大工作对于巩固基层政权，加快基层民主法治进程，建设社会主义政治文明具有不可替代的地位和作用。加强新形势下乡镇人大工作，应立足问题导向，始终坚持党对乡镇人大工作的领导，健全完善乡镇人大工作法律规章制度，依法保障乡镇人大履行职权，提升乡镇人大代表履职能力，推动乡镇人大工作与时俱进、完善发展。

乡镇人大工作；影响因素；作用发挥；个案分析

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大工作，特别是对加强县乡人大工作作出了顶层制度安排和具体路径设计。乡镇人大是基层国家权力机关，是地方国家政权的重要组成部分。本文基于对云南省禄劝彝族苗族自治县则黑乡人大工作文献资料的实证分析研究，探讨乡镇人大工作的重要意义和现实状况，探究乡镇人大工作存在的不足和原因，进而提出加强和改进乡镇人大工作的对策。

一、加强乡镇人大工作的重要意义

乡镇人大的履职能力和工作情况，关系党的执政基础，关系国家根本政治制度的根基，关系农村经济发展社会稳定，在人大制度和人大工作中具有基础性地位和作用。

（一）从基层民主政治维度看：有利于保障实现人民当家作主

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国社会主义民主政治制度的重要组成，是人民行使国家权力的根本途径和制度形式，是人民当家作主的最好实现形式。目前，我国有全国、省市区、州（市）、县（市、区）、乡（镇）五级人大。其中乡镇人大由选民直接选举产生，是党和国家联系广大人民群众的重要桥梁，是基层群众行使民主权利的基本形式。宪法、地方组织法以及相关法律法规，已经明确赋予乡镇人大相应的法律地位、职能职权和权威。加强新形势下乡镇人大工作，对于实现宪法明确的“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，巩固党的执政地位，健全基层国家政权体系，保证广大人民群众依法实行和充分享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等各项权利具有重大意义。

（二）从全面深化改革维度看：有利于全面系统协调地推进改革

乡镇人大工作属于政治体制范畴，理所应当地是全面深化改革的重要内容。习近平总书记在关于《全面深化改革若干重大问题的决定的说明》中指出：“任何一个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域改革密切配合。如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去。”［1］当前，乡镇人大工作中存在的问题，已经对乡镇人大工作的创新完善发展形成了制约束缚。加强新形势下乡镇人大工作，对于破解乡镇人大工作中的短板和问题，推进乡镇人大工作与时俱进、完善发展、水平提升，促进农业基础稳固、农村和谐稳定、农民安居乐业具有极端重要性和现实紧迫性。

（三）从创新治理方式维度看：有利于推进基层治理体系和治理能力现代化

习近平总书记指出：“人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”［2］乡镇人大作为人民代表大会制度的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。加强新形势下乡镇人大工作，有利于保证宪法和法律在农村的实施，广泛吸引群众深度参与社会主义民主政治生活；有利于推动乡镇党委、政府依靠法治理念和法治方式开展工作，推动传统治理向依法治理转变。

二、则黑乡人大工作面临的问题

禄劝彝族苗族自治县是云南省昆明市下辖的远郊县，辖13个乡镇（街道），总人口41.37万人，国土面积3669.18平方公里。则黑乡地处该县东北部，辖13个村委会、209个村小组，有7507户、3.1万人，居住有汉族、彝族、苗族等8个少数民族，国土面积341平方公里。从则黑乡第十二届人民代表大会工作情况看，乡镇人大工作取得了较好成绩，宪法、地方组织法、代表法等法律法规赋予的人大职权、代表职权等都得到了较好落实。但与法律法规的要求相比，则黑乡人大工作的地位、功能和作用等方面都有一定程度的弱化。工作开展中还存在不容忽视的问题。

（一）机构困境：组织机构不够健全

则黑乡人大机构不够完备，实际只设人大主席，没有人大副主席，也没有日常办事机构，没有专职或兼职的工作人员。则黑乡人大主席团在闭会期间活动得不到正常开展、作用得不到充分发挥，相关工作经常处于“休眠”状态。

（二）质量困境：会议质量不够高

截至2016年1月，则黑乡十二届人大共召开了四次会议。从会议时间看：四次会议分别召开了2.5天、1.5天、1.5天、1天；每次会议中，全体会议和主席团会议占据了绝大部分时间。每次会议代表讨论次数均未超过2次、讨论时长未超过2小时。从议题设置看：四次会议都审议了乡政府工作报告、乡人大主席团工作报告，没有审议财政预算执行情况和财政预算草案报告。其中，第一次会议、第三次会议有选举任务，讨论酝酿了人事议题、选举办法，进行了大会选举。从总体看，会期偏紧，且程序性发言和听报告用时较多，安排讨论重要议题的时间偏少，代表没能深入研究报告就匆忙表决，提出的建设性和有质量的意见建议少，形式大于内容本身。

（三）结构困境：代表结构不够优化

2013年，则黑乡选举出的本级第十二届人大代表共62名，其中：按党派分，中共党员占76%、非党占24%；按性别分，男性占71%、女性占29%；按职业分，农民占52%、党政干部占11%、村“两委”代表占19%；按文化程度分，大专文化以上占21%、中学和中专文化占77%；按年龄分，50岁以下占92%；按民族分，汉族占67.7%、彝族占30.6%。代表构成考虑了政党、性别、界别、知识、年龄、民族等因素，但真正的农民群众比例不高，乡党委、政府领导干部，村党支部、村委会主要干部，乡事业单位负责人在代表中所占比例较高。

（四）履职困境：代表作用发挥不充分

则黑乡人大代表深入群众听取意见诉求不够，渠道单一，仅有视察、调研、检查等形式，且开展次数较少。乡人大代表所提建议局限性较为明显。比如，乡人大十二届二次会议期间，共收到代表建议22件，其中：道路交通建设6件、水利建设8件、教育类4件、农业基础设施建设1件、林业类1件、集镇整治2件。这些建议中，基本反映的都是乡人大代表居住地所在的行政村、村民小组的具体问题，缺少事关全乡全局性、长期性、根本性的建议，本位主义较为浓厚。与此同时，部分代表针对本乡政府作出的决策部署和工作计划，所提意见建议无关痛痒，更多地表现为“帮腔”和“吹捧”，没有实质性的批评或意见建议；对乡政府工作中存在的不足和疏漏，往往不善于、不敢于监督批评。

（五）监督困境：依法行使职权弱化

则黑乡人大主要通过每年一次的人民代表大会行使决定权、监督权，每次会议，除有选举事项外，基本只局限于审议政府工作报告和人大主席团工作报告，依法行使重大事项决定权不充分。同时，决定决议事项也极为有限，仅在2013年批准办法1项。监督工作虚化，乡人大组织开展的监督活动较少，监督方式单一，制约了监督效果。同时，对部分管辖权上移的站所，基本没有也无法实施监督。

三、则黑乡人大工作中存在问题的原因

（一）法律法规对乡镇人大工作的规范缺失

第一，乡镇人大职权没有明细法律法规依据。地方组织法虽然明确了乡镇人大的13项职权，但对如何行使职权却没有规定。同时，也没有明确乡镇人大主席团的工作内容。第二，乡镇人大开展监督工作无法可依。目前，关于明确人大及其常委会依法行使监督职权的法律，仅有各级人民代表大会常务委员会监督法。但这部法律适用对象仅仅是全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会。这就导致乡镇人大开展监督没有更为明确的法律予以保证，意味着则黑乡人大不能像县级以上人大常委会，对同级政府工作实施硬性监督。第三，乡镇人大工作机构的设立没有明确法律法规依据。法律对设立乡镇人大工作机构、配备专职工作人员没有明确规定。则黑乡人大只设了人大主席，却不是常设机构，没有专门的人大办公机构，工作有且只有人大主席去推进实施。

（二）乡镇人大工作明确具体的操作办法尚未健全

乡镇人大工作存在的问题与程序运行规范不健全有很大的关系。第一，在会议材料发放方面。乡镇人大代表往往是在报到的时候，才能看到要审议的报告等文件，以至于不能认真仔细深入地阅读理解。这与文件材料应在什么时间之前发放给代表的规定缺失有关。第二，在审议事项方面，法律赋予乡镇人大有权就本行政区域内的重大事项作出决定决议，但什么事项可以列为重大事项，这方面还没有具体明确的认定办法。第三，在职权履行方面，地方组织法赋予乡镇人大监督权、选举权和区域重大事项决定权，但对于乡镇人大在闭会期间如何履行好这些权力，缺乏具体的、明确的、便于执行的制度规定。

（三）职责职权往往错位失位

乡镇人大的法定地位、职责职权、地位作用等，尽管都有法律法规的明确规定，但乡镇人大除了履行好法定职权外，还面临着当地党委、政府与选民的多重主体期待。面对多重角色，乡镇人大很难在工作中履行与职权相称、与地位相符的工作，甚至部分职能被虚化或弱化。第一，经常被同级乡镇党委、政府安排工作。乡镇时常面临“上面千根针、下面一条线”的状况，导致人手紧缺、工作繁重。在此状况下，乡镇人大也就在所难免被乡镇党委、政府安排迎接检查、陪同考察等与本职工作关联性不大的事项，存在“耕了别人的地、荒了自己的田”的现象。第二，乡镇人大自身定位没有回归本职。乡镇人大的作用主要体现在每年例行会议期间，开好一年一次的代表会议就基本完成了一年的工作任务。如何开展闭会期间的工作，乡镇人大往往没有认真地去探索、研究、总结、提高，甚至法律法规明确要求乡镇人大必须开展的工作也未能得到有效开展。

（四）乡镇人大代表自身能力素质不够过硬

履行好法定职权，需要人大代表具有较高的法律意识、文化素质、思想认识等。但从实际情况看，部分人大代表与此要求还有一定差距。第一，部分人大代表意识不到人大代表所肩负的政治和法律责任。有的代表认为，人大代表仅仅是一种荣誉，而没有上升到政治和法律的高度，去认识所承担的代表工作是法律赋予的责任，去履行法律赋予人大代表的法定职权。第二，部分人大代表自身能力素质有所欠缺。部分人大代表缺乏与履行代表职权相匹配的法律素质和专业能力，有的甚至不知道怎么提意见建议，有的提出的意见建议价值不大、质量不高，有的提出的意见建议具有明显的局限性、狭隘性。第三，部分人大代表履职能力较为欠缺。有的人大代表认为主要职责就是开会、举手，仅仅在形式上履职。有的人大代表尤其是农民群众代表履职往往局限于会议期间，在平时很少认识到自己是一名人大代表，也就更不能认识到自己需要以人大代表的身份与所在选区的选民开展经常性联系。

四、新形势下加强乡镇人大工作的对策

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。”可以说，在中央的高度重视下，乡镇人大工作迎来了新的重大历史机遇。加强新形势下乡镇人大工作，必须认真贯彻以习近平同志为核心的党中央关于人大工作的决策部署，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，保证乡镇人大依法行使职权。

（一）坚持党对乡镇人大工作的领导

习近平总书记强调：“坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。”［3］加强乡镇人大工作，必然要在党的领导下进行，确保乡镇人大工作正确的政治方向。第一，各级党委要发挥好总揽全局、协调各方的核心作用，支持和保障乡镇人大依法行使职权，帮助解决实际问题。第二，乡镇党委要正确处理与同级人大的关系。乡镇党委既要通过听取同级人大工作汇报、出台指导性文件、加强机构队伍建设等形式，为同级人大履职行权提供保障；又要充分尊重同级人大法律地位，支持人大工作而不能代替人大工作、帮助人大工作而不能干涉人大工作。第三，乡镇人大要自觉接受党委的领导。乡镇人大要围绕同级党委中心工作发挥作用，工作中遇到的重大问题和重要事项，乡镇人大主席要及时向同级党委请示报告。

（二）支持保障乡镇人大依法行使职权

乡镇人大的监督权、重大事项决定权和人事任免权是法律赋予的，具有权威性。第一，支持乡镇人大依法行使监督权。乡镇人大要制定年度监督计划，组织代表视察、专题调研、执法检查，加强对乡镇政府工作的监督，督促乡镇政府科学施政、依法行政，确保行政权得到正确行使。第二，支持乡镇人大依法行使重大事项决定权。制定讨论决定重大事项的具体办法，将乡镇总体规划、重大建设项目、重大改革措施等纳入到乡镇人大讨论决定的范围，使乡镇人大依法行使重大事项决定权。第三，支持乡镇人大依法履行人事任免权。要保证候选人提名、代表酝酿讨论、投票等环节依照法定程序组织实施，确保代表选举权得到依法履行。

（三）健全完善乡镇人大工作的法律规章制度

张德江委员长指出：“有些问题在法律上还不明确、有缺项，需要通过立法作出必要的规定；已有的法律规定，有些需要及时修改完善，有些需要进一步配套、解释。”［4］针对乡镇人大工作有关法律法规的缺失，推动完善形成乡镇人大工作法律法规体系显得尤为紧迫。第一，推动完善乡镇人大工作上位法律法规。省级层面应积极向中央建议适时出台关于乡镇人大工作的专门法律法规，将乡镇人大职权予以细化，明确乡镇人大的监督范围、形式及程序等，使乡镇人大开展工作于法有据、有章可循。第二，加强乡镇人大工作地方性法规探索。立足于对上位法律法规的完善细化，充分运用省级、设区的市的地方立法权限，加强乡镇人大会议制度、工作规则、闭会期间人大主席团例会制度等规定办法的探索。第三，加强乡镇人大工作制度建设。乡镇人大主席团应在会议组织、视察检查、工作评议、代表活动、联系选民、建议办理等方面加强制度探索，使乡镇人大工作在制度化、规范化轨道上推进。

（四）依法落实乡镇人大工作政策和法律规定

张德江委员长指出：“法律的生命力在于实施。法律不能光印在本上、挂在墙上，而是要实施的、执行的。法律如果得不到有效实施、得不到坚决执行，就是一纸空文。”［5］中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》以及十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过的地方组织法、选举法、代表法修改决定，对加强乡镇人大工作提供了政策依据和法律依据，必须抓好相关政策和法律规定的落实。第一，依法依规健全乡镇人大工作机构。严格按照规定，设立乡镇人大专职主席、配备专职副主席，并明确其不担任乡镇政府职务，实现人大主席专职化。同时，按规定明确专门工作人员从事乡镇人大工作。第二，依法依规开好乡镇人大会议。严格落实乡镇人大每年召开2次会议、每次不少于1天，乡镇人大主席团在闭会期间每3个月召开1次会议的规定，并依据会议内容适当增加会期。要从健全议事规则、创新议事形式、完善审议程序等方面着力提高会议质量。同时应提前将会议文件送达代表、提前告知审议议题，便于代表做好充分准备。

（五）切实做好乡镇人大代表工作

人大代表是人民代表大会的主体。张德江委员长指出：“要支持和保障代表依法执行代表职务，充分发挥人大代表参与管理国家事务的作用。”［6］这就要求必须做好人大代表工作，充分尊重代表的主体地位。第一，依照法定程序选好代表。严把乡镇人大代表“入口关”、资格“审查关”、选举“监督关”，保障选民知情权，确保选举出的人大代表能够依法履职行权。第二，认真办理代表议案建议。把议案建议办理作为支持代表依法履职、发挥作用的关键环节，努力提高办理质量，切实解决重答复、轻落实的问题。第三，做好乡镇人大代表培训工作。坚持集中与分散相结合，采取培训班、专题讲座等方式，组织乡镇人大代表学习习近平总书记系列重要讲话、宪法、地方组织法、代表法、人大工作基本知识等，加强代表思想政治建设、法律素质建设，提升代表履职能力。第四，加强乡镇人大代表与选民之间的联系。通过建立代表活动室、代表工作站、运用微信等现代沟通工具等，畅通代表与群众之间的沟通联系渠道，促进代表与选民之间保持经常性联系。

［1］［2］［3］习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-05.

［4］［5］张德江.在全国人大常委会立法工作会议上的讲话.［EB/OL］.中国人民网，2013-11-05.

［6］张德江.在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话［N］.人民日报，2013-03-18.

责任编辑：刘建文

D624

A

1671-2994（2016）06-0164-04

2016-11-01

杨晗（1982-），男，湖北咸丰人，昆明理工大学法学院硕士研究生，中共云南省委办公厅综合调研二处副主任科员。研究方向：行政法治。刘雄（1993-），男，湖北监利人，昆明理工大学法学院硕士研究生。研究方向：行政法治。