在全面深化改革进程中如何处理好政府和市场的关系

中国领导科学研究会“中国改革与发展”课题组

在全面深化改革进程中如何处理好政府和市场的关系

中国领导科学研究会“中国改革与发展”课题组

党的十八届三中全会《决定》所指出的，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这对于准确把握和更好发挥市场与政府的作用，全面深化改革具有重要理论和现实意义。纵观历史长河，分析我国改革的理论和实践，处理好政府与市场的关系、需要坚持“三个必须”、定位“四个纬度”。

政府；市场;“三个必须”；“四个纬度”

一、坚持“三个必须”

当前在全面深化改革的大背景下推进经济体制改革，就是要相信市场机制的力量，坚持市场化改革取向。

1.必须尊重市场的决定力量。习近平就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作说明时指出，关于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是这次全会决定提出的一个重大理论观点。这也说明，理论创新对实践创新具有重大先导作用，全面深化改革必须以理论创新为先导。

从党的十四大以来，对政府和市场关系，我们一直在根据实践拓展和深化认识寻找新的科学定位。党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。可以看出，我们对政府和市场关系的认识也在不断深化。党的十八届三中全会从理论上对政府和市场关系进一步作出定位，把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，在完善社会主义市场经济体制上迈出新的步伐。

理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能。

从市场配置资源作用的“基础性”转变到“决定性”的表述，使经济体制改革的方向更加鲜明，将牵引经济体制改革的升级。这是经济体制改革理论的重大突破，也是全面深化经济体制改革实践的基础。深化经济体制改革，归根到底是要尊重市场的决定性作用。

2.必须坚持市场改革取向。确定和坚持社会主义市场经济的改革方向，是总结我国社会主义建设和世界经济发展的实践经验获得的科学结论，是改革开放实践发展的必然结果。纵观改革开放的历史进程，发展的主轴就在于由高度集中的计划经济体制向充满活力的社会主义市场经济体制转型。

十八届三中全会的《决定》强调，必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。这一判断是完全符合中国经济发展的客观实际、也是未来经济体制改革的根本方向。首先，中国经济发展面临诸多体制性障碍，突出表现在：城乡体制分割，产权制度不健全，国有企业体经营性建设用地出让、租赁、入股，参照城市住宅用益物权交易法规法则允许农村宅基地融资抵押、适度流转、有偿退出，建立健全农村承包地流转市场，扩大城市建设用地市场配置范围。建设更有弹性和深度现代化金融市场体系，进一步丰富金融业态，构建传统金融和新型金融业态相互补充相互促进的发展格局，推进汇率和利率市场化，提高金融要素定价的市场化水平，完善多层次的资本市场体系，大力发展产权交易市场，完善金融安全网。

其次，进一步规范市场秩序。平等交换和公平竞争在市场运行中的实现，必然需要一系列的特定规则和规范。市场运行的内在秩序一旦形成，就必然不同程度地上升为法律形式，转化为市场运行的法律规范。目前，市场秩序不规范，钱权交易，假、冒、伪、劣、黑，非自然垄断，以及操纵证券市场、侵吞国有财产、非法骗贷集资等非法经济现象仍不同程度地存在。这些违法活动严重扰乱市场秩序，严重侵害群众切身利益，严重侵蚀党和政府肌体，任何时候都不能够掉以轻心。

第三，推动自主的主体决策。深入推进国有企业改革发展和鼓励非公有制企业建立现代企业制度，为社会主义市场经济奠定良好基础。国企改革的关键，是厘清改革目标和方向。要坚持社会主义基本经济制度和社会主义市场经济改革方向，也要遵循市场经济规律和企业发展规律。要适应社会化大生产和社会主义市场经济的要求，寻找一条公有制与市场经济相结合的有效途径。从实践看，通过建立现代企业制度，完善公司治理结构，从体制和机制上强化国有企业的市场主体地位，增强市场化运作的适应力和自觉性。既要发展公有经济控股为主的混合所有制，以巩固公有制为主体，提升国有企业的活力、竞争力和控制力，也要鼓励非公有制企业建立现代企业制度，双轮并驱，有机结合，完善中国特色社会主义基本经济制度。

第四，积极推进价格改革。价格机制是市场机制的核心，市场决定价格是市场在资源配置中起决定性作用的关键。党的十八届三中全会提出，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。面对重大价格改革，要找准市场与民生的平衡点，既要保证市场的改革不到位，资本等要素市场发育滞后，市场秩序比较混乱，政府职能转变任务尚未完成，社会管理和公共服务职能薄弱，科技、教育、文化、卫生和社会保障等方面的体制还不完善等。从总体上说，不能认为中国的经济已经出现了泛市场化或过度市场化的问题，继续发展和完善社会主义市场经济体制，形成更具活力、更加开放的体制机制，仍然是从根本上解决制约我国经济发展诸多矛盾的必由之路。其次，随着市场经济体制在我国的基本确立，市场经济所固有的内在缺陷也逐步显露出来，生态环境恶化、经济波动、收入差距的扩大以及权钱交易的腐败现象等问题一定程度上可以说是市场经济发展的必然产物，属于市场失灵或市场缺陷的范畴。解决这类市场失灵的问题需要加强和改善宏观调控，完善各种社会调节机制。第三，当前经济生活中出现的问题是由多种因素造成的：有市场化不足的问题，有法律、法规、政策和管理上不完善的问题，更多的是发展中的问题。这些问题从根本上说只有通过不断发展来加以解决。

市场取向改革的不断深化，极大地促进了社会生产力、综合国力和人民生活水平的提高。在全面深化改革的今天，继续深化市场取向的经济改革，进一步完善市场经济体制，是中国经济走向繁荣富强的必由之路和大势所趋，这一点任何人、任何时候都不能动摇也都无法动摇。在党和政府坚强有力的领导下，经济转型过程中的诸多问题将会在深化改革中得到妥善解决。

3.必须抓住关键环节突破。首先，加快健全现代市场体系。就是要进一步发展和规范消费品和生产资料等商品市场，资本、劳动力、技术、信息、房地产等要素市场，以及期货、拍卖、产权等特种交易市场，使之成为相互联系的有机整体。改革开放以来，我国按照渐进式改革思路，对商品市场进行了比较彻底的改革，相比之下，生产要素市场化改革一直滞后，政府通过垄断控制、行政审批、价格管制等方式依然掌握着土地、资本、能源、矿产资源等稀缺要素的配置权，市场体系不健全影响要素配置效率。要以完善产权制度为基础，着力清除市场壁垒，加快完善土地、金融、劳动力、技术等要素市场。以城乡土地制度改革为基础健全土地市场，允许农村集良性运行，也要让百姓在市场竞争中享受到物美价廉的产品和服务。如何管好保留的极少数价格、如何确保放开的价格不发生异常波动且不影响群众基本生活，还需不断探索完善新的价格调控监管机制。

二、定位“四个纬度”

有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。习近平总书记强调：“我国实行的是社会主义市场经济体制，我们仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用。”市场起决定作用，不是要弱化和否定必要的政府调控作用，也不是只发挥市场这只“看不见的手”的作用，捆住政府这只“看得见的手”。事实上，克服市场弱点，必然要求更好发挥政府作用。未来一个时期，政府作用要在以下四个纬度上改革和发展。

l.权的纬度——以放与减为主。简政放权是全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。本届政府开门“第一件大事”、2014年国务院第一次常务会议主题是“简政放权”。

在市场经济环境下，推动政府职能转变，首先需要的是将政府替市场“把持”的权力还给市场。目前我国政府的一些部门和行政管理者习惯凌驾于市场之上，代市场配置资源。行政审批出现过多、过滥，导致经济发展严重失衡，行政效率极其低下。通过放权，将本应通过市场调节的权力还给市场，把不该管的微观事项坚决放给市场、交给社会。同时，破解政府权力制约难题，解决边减边增、明减暗增的改革痼疾，建立实行问责、接受监督、提高政府自我净化的长效机制。权力的放与减本身就是对“权力贪腐”的釜底抽薪。而明确要求以公开透明接受群众监督，以追踪问责监督任务落实，并将其纳入年度考核，只有这样才能让人民与政府一道攻坚克难，从而真正解决“简政放权”带来的“权力阵痛”，并能放眼长远，加强政府自身公信力、执行力的建设，树立风清气正、廉洁高效的政府形象。

2.利的纬度——以让与给为上。“还权于民”背后的实质是让利于民。政府职能转变到底能给民众带来多大的“利益蛋糕”，是改革的核心问题。只有还权于民，让利于民，才能造福于民，赢得信任。

斩断争利之手，增强让利之心，不仅有利于，缓解目前已经相当尖锐的社会矛盾，而且有助于民间社会的发育。政府减少管理幅度，压缩管理层级，使自身从繁琐的具体事务中解脱出来，可以有效提高政府的管理效率和服务质量；对市场而言，审批减少，管制放松，才能为企业减轻负担，激发各类市场主体的创新活力，充分发挥市场机制的调节作用；对社会而言，政府向社会组织放权，政社分开，正是培育公民社会，提高公民自治意识和能力的良机，有利于整个社会的和谐稳定，更有利于国家的长治久安。发展社会主义市场经济，全面建成小康社会，不但要考虑“如何做大蛋糕”的问题，还应当思量“如何分好蛋糕”的问题。加快转变政府职能，将更多的公共资源向民生领域倾斜，为民众提供便捷、优质的公共服务，才能不负众望，书写出一个舒心、舒适、美满的“中国梦”。

3.职的纬度——以功能再造为基。按照社会主义市场经济的要求，政府将不属于自己的职能交还给市场和企业及社会中介组织等，防止政府职能的“越位”；将属于自己的职能收归政府，避免政府职能的“缺位”，实现政府与其他非政府组织之间的职能重新调适。通过职能转变，找准政府在社会公共事务管理中的位置。按照必要的集中和适当的分散相结合的原则，进一步合理划分和配置政府系统内部纵向层级和横向部门之间的职能，特别是凡属地方性公共事务管理职能应归地方政府行使，与之相应的机构设置、人员编制、经费支付等均应由地方政府负责；按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，真正形成协调配合、完整统一的部门职能体系。继续推进由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由以产品为对象的部门管理转向以行业为对象的行业管理，由主要依靠行政手段管理转向主要依靠经济、法律手段管理，由单纯管理转向寓管理于服务。政府主要通过统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督等方式，管理国民经济和社会公共事务，做到宏观管好、微观放活。

4.为的纬度——以优化服务为要。政府的科学定位是职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。要寓管理于服务，但不能使管理偏废，该管的要切实管好，一切以更好发挥政府作用为目标，以符合实际、科学合理、更有效率为准绳，不能盲目跟风。

在全面深化改革、完善社会主义市场经济体制进程中，政府的服务职责不可推卸。一是保持宏观经济稳定。既要加强国家发展战略和规划的导向作用，又要优化运用财政政策和货币政策手段，加强财政、货币政策与产业、价格、分配等政策手段协调配合，增强宏观调控的前瞻性、针对性和协同性。还要综合运用法律、行政等多种手段，进一步完善综合性经济调控系统，实现稳增长、调结构、求效益、转方式、惠民生。二是加强公共服务。市场的自发性和自利性，决定了市场主体不能有效解决公共物品供给，需要政府补充供给。要强化政府基本公共服务功能，健全社会保障体制，培养公共服务意识，逐步在中央政府与地方政府之间建立协调一致的增加公共服务政策倡议联盟，保障民众享受到全面、公平的最基本的公共服务，提高基本公共服务水平与民众满意度。三是推动可持续发展和促进共同富裕。协调人口、资源与环境的总体关系，“既要金山银山，又要绿水青山”，形成“绿水青山就是金山银山”的新观念。建立健全社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。四是科学引导市场，弥补市场失灵。保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序。通过产业政策来缓解产能过剩，促进产业结构优化；通过区域政策来推动经济布局优化和区域协调发展。

建设服务型政府，按照坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式根本出发点和落脚点的基本要求，全面履行政府职能，更加注重社会管理和公共服务，不断满足人民群众日益增长的公共服务需求。

（中国领导科学研究会“中国改革与发展”课题组，组长：白占群，执笔人：欧阳进）

责任编辑：张 翔