养老保险制度可持续发展须增强内生动力

■文／刘建军

养老保险制度可持续发展须增强内生动力

■文／刘建军

当前，在经济增速放缓和日趋严重的人口老龄化双重压力下，我国基本养老保险制度可持续发展面临严峻挑战。一方面社会呼吁降低缴费率，为企业减负，这必然影响社会保险费的征缴收入；另一方面企业离退休人员持续较快增长，养老金刚性支出而且待遇水平还要适度提高，基金收支平衡压力大。据统计，扣除财政补贴，全国已有10多个省份当期基金收不抵支。如何进一步推进养老保险制度改革，增强养老保险制度可持续发展的内生动力是一项现实而紧迫的任务。

从世界范围来看，早在上世纪80年代，西方发达国家因受经济“滞胀”和人口老龄化影响，其公共养老金体系也遇到过可持续发展问题，相继开展了以开源节流、实现制度可持续发展为目标的养老保险体制改革，至今仍未停歇。各国的这些改革举措，对于完善我国基本养老保险制度，增强制度可持续发展的内生动力具有很好的学习借鉴意义。

构建“多支柱”模式：实行责任分担

1994年世界银行就提出来构建以基本养老保险为第一支柱、职业年金计划为第二支柱、个人储蓄保险为第三支柱的养老保险制度改革方案，后来又增加了零支柱和第四支柱。所谓零支柱即非缴费型养老金计划，由政府财政负担，为终身贫困者及没有资格领取基本养老金的退休者提供最低水平的保障，旨在消除老年贫困，具有补救性质。第四支柱是指家庭成员之间对老年人经济或非经济方面的援助，包括赡养、医疗和照料看护等。

“多支柱”养老保险模式契合了福利多元化的社会政策理念，满足了不同收入人群不同层次的养老需求，也有利于分担养老责任，分散社会风险。因而被越来越多国家所接受，目前经济合作发展组织（OECD）国家普遍建立起了多支柱的养老保险体系。

我国的养老保障体系实际上也是多支柱的，低保制度可以看作是零支柱，城镇职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度和机关事业单位工作人员基本养老保险制度是第一支柱，企业年金（职业年金）是第二支柱，个人储蓄和商业保险是第三支柱，传统的家庭赡养是第四支柱。从实际运行来看，各支柱发展不平衡，第一支柱独大，国家背负了过重的养老保障责任，不利于分散社会风险，这种状况需要尽快改变，要坚定不移地积极完善“多支柱”养老保障体系。

一是要整合城乡居民基本养老保险制度和城乡低保制度以及正在实施的各种精准扶贫政策，在此基础上构建零支柱的国民养老金制度，定位于补救性而非普惠性，这部分实行国家财政兜底，避免国民陷入绝对贫困。

二是要改革完善个人账户制度，可以考虑变统账结合为统账分离，把个人账户从统筹账户中分离出来，重新定位二者的功能。统筹账户功能定位于第一支柱，着眼于公平，可以实行全国统筹；个人账户与职业（企业）年金账户合并，定位于第二支柱，着眼于效率，实账管理，多缴多得，并随参保人员流动而便携转移。这样既有利于减轻统筹账户的基金支付压力，又有利于激励参保个人多缴费长缴费，还有利于企业引进人才、留住人才，可谓“一石三鸟”，多方共赢。同时，适当降低基本养老保险费率，为发展第二支柱的职业年金（企业年金）预留缴费空间。

三是要积极鼓励发展第三支柱的商业养老保险和大力倡导第四支柱的家庭社会互助养老。加强社会宣传和教育，完善捐赠机制，形成良好的社会养老捐赠氛围，拓展养老保险的融资渠道，把中华民族敬老爱老养老的优秀传统美德基因注入养老保障体系之中。

规范调整机制：增强可持续性

在不改变养老金制度整体结构和基本模式的前提下，通过调整缴费率、替代率以及待遇领取资格条件等参数来维持基金的收支平衡，达到实现养老保险制度长期可持续发展的改革目标，这是大多数国家采取的普遍做法。如日本在2004年养老金制度改革中，计划逐年提高厚生年金和共济年金缴费比重0.354%，2017年固定为年收入总额的18.3%；韩国从2013年起将退休年龄从原来的60岁提高到61岁，然后每5年提高1岁，逐步提高到2033年的65岁；法国将计算退休前年平均工资额的基数由10年延长至25年，将领取全额养老金的保费缴纳年限从原来的37.5年延长至40年。

我国当务之急要尽快制定出台延迟退休年龄的办法。退休年龄作为养老金的支付条件，对养老保险制度财务可持续性具有至关重要的影响。延迟退休年龄是世界各国应对人口老龄化，缓解养老金支付压力以及增加劳动力供给的一项重要措施，已经成为一个国际大趋势。据统计，高收入国家男女职工的平均退休年龄分别是63.6岁和62.6岁，低收入国家男女职工的平均退休年龄分别是57.7岁和56.1岁，且呈逐步增加趋势。我国现行企业职工退休年龄男60岁，女50岁。这个规定是1951年制定的，一直沿用至今。现在我国人均预期寿命已达到76.34岁，而企业职工实际平均退休年龄只有52岁。制度要供养退休人员养老金的平均年限高达20多年，直接影响了养老保险制度的可持续性。

从各国情况来看，延迟退休年龄既是普遍做法，又都比较慎重，要考虑不同参保人群的不同诉求，采取“一刀切”的政策容易引发社会不满。我们可以实行弹性退休制度，引入激励机制，对延迟退休的参保人适当增加养老金，鼓励他们多工作多缴费；对提前退休的参保人适当扣减养老金，把退休决定权最终交给参保人自己。

为缩小群体间待遇差别，提高企业职工养老金水平，我国自2005年以来已连续11年提高基本养老金。但是由于没有建立起科学的待遇调整机制，这种行政化的养老待遇调整办法给养老保险制度的可持续发展带来了不利影响。一方面并没有很好地解决因制度差异带来的不同人群养老待遇差距过大问题；另一方已经出现了养老金与工资的倒挂现象，冲击了多缴多得、长缴多得的制度激励机制，形成了早退休反而多得养老金的反向激励，这也是近年提前退休现象严重的一个重要原因。

完善养老金调整的机制可以向德国学习。德国为防止养老保险系统短期支付危机，专门成立“德国社会保险系统可持续发展委员会”，推出“可持续因子”并纳入到原有的公共养老金指数计算公式内。“可持续因子”主要反映全社会养老保费缴纳人数与养老金领取人数之间的相互关系和变化趋势，同时关注人均寿命、人口出生、人口流动和人员就业的发展趋势。

开展投资运营：实现良性互动

同样面对人口老龄化和基金收入增速放缓问题，美国主要是通过开展基金投资运营来解决养老保险可持续发展难题。美国社会保险基金主要来源于工资收入税，由独立信托基金负责管理运作。美国私人养老基金则主要源于雇主为雇员建立的退休金计划和工薪雇员的个人退休账户。由于美国养老基金从投资中赚取的利息收入可以免税，且受益人对养老基金的供款也可免税，极大地激发了美国公众对养老基金供款的热情，美国养老基金的资金总额不断攀升。时至今日，美国基金行业7万亿美元资产当中，有4万亿来自于401（K）养老金计划，企业支柱养老保险为美国社会积累了大量长期资本，也成为美国资本市场健康发展的基石。养老基金与资本市场形成了“养老基金为资本市场提供长期资金，资本市场促进养老基金增值”的良性互动格局。这些年美国企业年金收益率一直维持在10%的高水平，为美国养老保险制度可持续发展奠定了良好基础。

同时美国在培育发展高新技术产业的过程中，养老基金投资也起到了至关重要的作用。1978年，美国劳工部对《雇员退休收入保障法》关于养老基金投资的“谨慎人”条款作出新的解释，不再禁止养老基金购买小的和新兴企业所发行的证券及对风险投资投入资金。这一解释为养老基金进入风险投资领域铺平了道路，极大地改变了风险投资的资金供给情况和风险基金的结构。根据美国风险投资协会统计，1981年仅有23%的风险资本来源于养老基金，1996年达到了43%，1998年更突破了60%，使养老基金在风险资本中的投资总额达到14604亿美元，成为风险投资行业的最主要资金来源。通过借助风投渠道，美国的401（K）资金为社会创新持续提供资金支持，直接带来了科技企业的繁荣，培育了一大批高技术企业，其中包括微软、雅虎等国际知名企业，极大地推动了社会创新与经济增长。

截至去年底，我国基本养老保险基金累计结余3.4万亿元。我们可以学习借鉴美国养老基金投资运营的成功经验，建立起养老基金与资本市场的良性互动关系，提高养老基金的市场化运营和风险管控能力。在确保养老基金保值增值的前提下，还可以充分发挥其杠杆效应，撬动更多社会资本，为助推“大众创业、万众创新”，培育市场新主体提供有力的资本支持。■

作者单位：华中科技大学经济学院