北约华沙峰会与联盟新战略

朱耿华 刘 军

北约华沙峰会与联盟新战略

朱耿华 刘 军

2016年7月8日～9日，北大西洋公约组织领导人峰会在波兰首都华沙召开。58个国家和国际组织的官方代表团参加了本次峰会，包括北约28个成员国、进入入盟批准程序的黑山、26个伙伴国以及联合国、欧盟、世界银行等主要国际组织。此次峰会的召开基于三大背景：首先，奥巴马政府上台以来，美国战略重心东移导致北约力量一定程度的弱化；其次，欧洲正面临自冷战结束以来最严重的安全危机，乌克兰问题、难民问题、恐怖袭击、英国脱欧都深深地困扰着尚未走出主权债务阴霾的欧洲各国；最后，俄罗斯展现出自苏联解体以来前所未有的强硬姿态，使欧洲国家感到威胁与日俱增。早在峰会召开之前，北约秘书长斯托尔滕贝格和副秘书长弗什博等高官就数次发表吹风讲话，认为联盟当前面临的威胁主要来自东部（俄罗斯）和南部（西亚北非），表示华沙峰会旨在实现三大目标：一是提升北约的集体防御和威慑能力；二是维护联盟边境之外地区的稳定；三是拓展与欧盟的合作关系。 从会后发表的峰会公报和各项宣言来看，北约各国已就上述目标达成共识，联盟将会在一些重大战略以及具体领域政策上做出新的调整，北约未来的行动方向也随之基本得以明确。

加强对俄罗斯的战略威慑能力

由于俄罗斯吞并克里米亚并支持乌克兰东部亲俄分裂势力，同时又在联盟东部边境毗邻地区开展频繁的军事活动，北约各国特别是东欧成员国深感联盟和国家安全受到严重威胁。北约峰会公报指出，“俄罗斯的进攻性举动，包括在北约领土周边的挑衅性军事活动，以及用威胁和武力实现政治目的的取向，是地区动荡的根源，从根本上对联盟形成了挑战，破坏了欧洲-大西洋地区的安全，威胁到作为整体的欧洲的自由与和平。”2014年为了应对乌克兰危机和中东地区威胁，威尔士峰会曾提出了“战备行动计划”，但随着欧洲安全状况的持续恶化，北约认为目前的措施已不足以应对来自俄罗斯等各方的挑战。

为了反制俄罗斯的所谓进攻性姿态，华沙峰会提出了“战备行动计划”的升级版，主要措施包括扩大北约反应部队的规模，建立新的高速战备联合任务部队，在东欧地区设立8个小型多国部队联合指挥单位，加强北约部队的增援行动能力，提升北约在波兰和罗马尼亚指挥中心的作用，强化海军力量等。事实上，北约加强防御与威慑的谋划早已开始。2016年6月13日，北约秘书长斯托尔滕贝格在布鲁塞尔召开北约防长会议之前宣布，将在波兰和波罗的海三国（爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛）轮换驻扎4个营的多国部队。在本次峰会上这一决定得到再次确认，并宣布4个营的多国部队分别由美国、德国、英国和加拿大领导。北约尚未具体透露4支多国部队的兵力配备，但此前曾有北约官员表示，兵员总数将达到2500～3000人左右，也有消息称部队人数为4000人。此外，为了加强东南欧和黑海地区的前沿威慑，峰会还决定在罗马尼亚部署一个多国旅的兵力。在5月12日，美国根据双边协议，在罗马尼亚德维塞卢空军基地设立陆基“宙斯盾”反导系统，此举与俄罗斯在加里宁格勒部署“伊斯坎德尔”导弹相互较劲的意味不言自明。在此基础上，华沙峰会进一步决定将德维塞卢的反导系统与北约反导系统实现并网，并欢迎波兰建设位于其北部瑞兹科沃的反导基地。加上部署在土耳其的反导系统的早期预警雷达，北约即将实现对俄罗斯欧洲领土的反导全覆盖。临近北约峰会前，北约接连在波兰、立陶宛和波罗的海举行了多场大规模军事演习，其中在波兰举行的代号为“蟒蛇2016”多国军演，参演兵力达3.1万人，据称是冷战结束以来北约最大规模的军演之一。而仅2015年，北约进行的军事演习就高达300场次。华沙峰会宣布北约将开展“更具雄心的演习项目”，同时加强与瑞典和芬兰等非北约伙伴的安全合作。无怪乎西方媒体纷纷惊呼一个新的冷战时代已经来临。

波兰总统安杰伊·杜达（左）与北约秘书长斯托尔滕贝格（右）

北约进行10年来最大规模军事演习

北约华沙峰会涉及俄罗斯的决议可能带来三大效应：首先，使北约各国目前相对松散的军事力量获得整合，形成强大的合力；其次，打破北约与俄罗斯间的战略平衡，确立战略导弹的优势；最后，升级北约与俄罗斯之间目前紧张的对峙，迫使俄罗斯采取更加强硬的措施。北约与俄罗斯的关系目前已陷入某种程度的安全困境，双方自认的自卫性举动通常都会被对方视为具有进攻意图。为了应对北约的战略挑战，俄罗斯总统新闻秘书佩斯科夫曾明确表示，俄军会追踪北约部队在俄罗斯边境的行动，并采取措施确保俄罗斯的安全。在当前的情势下，除非有一方作出重大让步，北约与俄罗斯双方的对峙局面才会得以缓解，但由于二者对乌克兰危机等问题认知的重大差异，使双方很难在短期内恢复昔日的伙伴关系。

强调维护联盟周边毗邻地区的稳定

当前，无论是联盟东部毗邻的乌克兰危机，还是南部毗邻的西亚北非动荡，都对北约领土造成了直接或潜在的威胁。从北约峰会公报的表述来看，北约希望通过加强对这些地区所在伙伴国的安全援助和人员培训，向这些地区输入安全与稳定，实现稳定周边的目标。2016年5月30日，在与波兰总统举行的联合记者会上，斯托尔滕贝格表示，“通过支持东翼的乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦和南翼的伊拉克、约旦、突尼斯等伙伴国，我们将更加努力地维护联盟边境外地区的稳定，我们将帮助它们建立更强的防务体制，同时培训称职的安全力量来保卫这些的国家”。

在东翼方向，北约将依托欧洲-大西洋伙伴关系理事会框架下的伙伴关系，继续对乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦等国提供军事援助和防务咨询，鼓励这些国家的民主转型进程和防务改革；在南翼方向，北约现有两个伙伴关系机制，分别是“地中海对话”（伙伴国包括阿尔及尼亚、埃及、以色列、约旦、毛里塔尼亚、摩洛哥、突尼斯）和“伊斯坦布尔合作倡议”（伙伴国包括巴林、卡塔尔、科威特、阿联酋），北约希望通过以上两个机制为伙伴国提供人员培训和军事援助，加强伙伴国的安全能力。同时，北约也表示应利比亚政府的要求将为利比亚的安全制度建设提供咨询，并在未来有可能将利比亚纳入“地中海对话”机制。伊拉克安全局势是北约南翼关注的重点，华沙峰会决定将在“全球伙伴”机制框架下，加大对伊拉克的援助力度，具体措施包括派遣北约人员赴巴格达为伊拉克政府提供培训和咨询，启用北约空中预警机协助国际反恐联盟打击“伊斯兰国”、继续利用约旦和土耳其的基地为伊拉克安全力量提供人员培训等。

不过，相对于北约周边地区动荡的规模和烈度，华沙峰会谋划的投射安全之举无异于杯水车薪。首先，乌克兰和西亚北非的乱局有着深刻的历史、地缘、宗教等原因，仅仅依靠军事手段无法消除危机发生的根源；其次，北约援助的伙伴国政府不少都是在国内存在合法性争议的政权，国家内部都有实力强大的反对势力，北约“拉偏架”很可能进一步加剧局势的动荡；第三，许多阿拉伯国家对北约有不信任情绪，担心北约利用伙伴关系干涉本国内政；第四，外部国家和非国家行为体不同程度地介入了动荡地区的纷争，没有国际社会的广泛支持和共识，很难平息现有的冲突。因此，北约稳定周边的举措将会很快被证明是徒劳无功的努力。

强化与欧盟的战略伙伴关系

当前，欧洲正面临着冷战以来最严重的安全局势。乌克兰危机、难民危机、恐怖主义、主权债务危机、英国脱欧等问题正给欧洲带来政治、经济、社会等方面的全方位安全挑战。 欧洲当今面临的局势需要北约常称的“全面方案”来加以解决，北约和欧盟都无法凭借一己之力来解决欧洲眼下的安全困境。北约具有军事力量的优势，欧盟则有民事力量的优势，双方携手可以更好地应对欧洲面临的挑战。2016年5月20日，北约秘书长斯托尔滕贝格和欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼在联合记者会上表示，北约与欧盟将进行更加紧密的合作，因为北约和欧盟“作为平等的伙伴，享有共同价值观，同时面临共同的安全挑战”。

北约与欧盟在2001年正式建立制度化的关系，双方在2002年发表了关于欧盟共同安全与防务政策的宣言，确立了指导双方关系的政治原则。然而，长期以来双方的合作并不密切。直到近来欧洲安全局势的恶化，双方才将密切合作的问题提上议事日程。自2016年2月以来，北约和欧盟先后就网络防御和爱琴海地区打击走私和非法移民合作等议题达成了一系列正式和非正式的协议。按照斯托尔滕贝格的说法，“2016年3个月达成的协议比过去13年还要多”。本次峰会期间，北约和欧盟双方发表了加强战略伙伴关系的联合宣言，规划了双方未来合作的方向。宣言强调的优先合作领域包括共同抵御复合威胁、海洋安全合作、网络安全合作、加强互补性和协调性、防务工业研发、 联合演习、支持共同伙伴国提升安全能力等。

从2016年以来的各项合作看来，北约和欧盟双方进行了较为成功的合作，未来有望延续这一趋势。在当前多重安全压力下，由于双方都存在能力短板，惟有同舟共济，方能共克时艰。同时，两大联盟共享22个成员国，在决策和执行上易于达成共识。此外，双方对欧洲及周边安全都制定各自的政策和具体的实施项目，在伙伴关系框架内加强合作，有助于避免重复投资，提高政策实施效能。

除此之外，峰会决议的其他三方面的问题也值得引起关注。

阿富汗问题 自2014年底结束在阿富汗的战斗任务后，北约以代号为“坚定支持使命”的部署形势取代了原来国际安全援助部队的任务，主要职能是为阿富汗安全部队提供培训、咨询和协助，现有驻军约1.2万人。2015年12月和2016年5月，北约两次决定延长在阿富汗的使命，将“坚定支持使命”持续到2016年以后。在本次华沙峰会上，北约各国一致确认将驻军延长，并同意将援助阿富汗的计划持续到2020年。目前，阿富汗安全局势依然严峻，北约贸然撤出阿富汗有使其再次成为恐怖主义天堂之虞，并且阿富汗也是欧洲难民的主要来源地之一，维持阿富汗的军事存在和提供援助符合北约的利益。

北约为阿富汗安全部队提供培训

网络防御问题近年来，北约日益重视网络安全问题，在近几次峰会宣言和2010出台的战略构想文件《积极参与，现代防御》中都强调了增强联盟网络防御能力的重要性。过去，北约把网络防御问题放在一个与恐怖主义、能源安全、气候变化等非传统安全问题同等重要的位置。然而，随着网络应用的日益广泛，民用基础设施和军用武器装备都更加依赖网络控制，网络安全已成为一个牵一发而动全身的全局性问题，加之北约认为俄罗斯近来频频利用网络对北约成员国发动非对称攻击，华沙峰会因此把网络防御提升到一个更加重要的位置，将网络空间确立为与海、陆、空并列的第四大防御空间。

北约扩大问题华沙峰会正如普遍预期的一样没有做出新的扩大决定，甚至一反常态地没有提及乌克兰入盟的问题。自2008年布加勒斯特峰会宣布准备接纳乌克兰入盟以来，北约历次峰会决议必然提及乌克兰的入盟问题，此次罕见的在乌克兰入盟问题上失声，可能出于两重考虑：一方面，在当前乌克兰的乱局之下，再冠冕堂皇地宣称将吸收乌克兰入盟显然显得有些“虚伪”；另一方面，暂时搁置乌克兰入盟问题无疑具有向俄罗斯释放善意的作用，为以后的和解做好铺垫。因此，华沙峰会除再次确认已在5月宣布的黑山入盟决定外，北约只宣示性地表明将继续对格鲁吉亚、马其顿等国奉行门户开放政策。不过，格鲁吉亚由于和俄罗斯存在阿布哈兹与南奥塞梯的领土纷争，让其入盟无疑也会引火烧身，而马其顿则因为与希腊存在国名争端一直被希腊阻挠加入北约和欧盟。预计在黑山加入联盟后，北约将在很长时间内不会吸收新成员。

总之，北约华沙峰会是威尔士峰会的延续和深化。如果说威尔士峰会只是制定了一些应付当时安全局势的应急措施，那么华沙峰会可以说是一次谋划长远的关键会议。当然，决议的实施不免受到一些因素的干扰，如成员国因责任分摊问题产生的分歧、英国脱欧带来的不信任情绪、美国领导人换届带来的不确定性、东欧国家与南欧国家就谁是安全重点的争执以及俄罗斯的离间等问题。不过，北约近70年的历史表明，虽然联盟共同行动的过程常常横生枝节，但只要美国在联盟内部还能起到主导作用，同时联盟又面临共同的威胁，盟国在一番讨价还价后一定能采取平衡各方利益的联合行动。

责任编辑：张传良