我国矿政管理法规政策调整状况

■ 鲍荣华/姜 雅

（国土资源部信息中心，北京 100812）

我国矿政管理法规政策调整状况

■ 鲍荣华/姜 雅

（国土资源部信息中心，北京 100812）

我国行政审批改革是为了简化行政管理，放活市场。2013年以来，国土资源部全面开展行政审批事项清理，截至目前，国土资源部共保留矿产资源行政审批事项11项,取消了32项矿政审批及非行政许可事项，占总审批及许可项目的70%多；对相关法规进行了初步调整，创新了矿政管理方法，实行矿业权审批公示公开，建立“黑名单”制度，强化信用约束，公开勘查开采信息等。但主要的法律、法规修改滞后，亟需修订《矿产资源法》及其配套法规，建立透明高效的国土资源执法监督管理体系，研究制定投资找矿勘探项目及地质找矿测量工作准入管理新机制。

矿政管理；行政审批；法规政策；调整

1 行政审批改革是为了简化行政管理，放活市场

我国行政审批及非行政许可制度取消和调整是简政放权的前期工作，简政放权的目的是厘清政府和市场的边界，在完善的法律制度约束下，弱化行政调解，充分发挥市场配置资源作用，激发企业的发展动力和全社会的创造力。

从2001年我国行政审批制度改革工作全面启动至2012年，10年间国务院分六批取消或调整了2497项行政审批项目，占原行政审批总数的69%多。同时，31个省（区、市）还取消或调整了3.7万项行政审批事项，占同级原审批总数的68%以上。

简政放权是全面深化改革和转变政府职能的先期行动，也是本届政府首先要办的大事。2013—2015年优先解决审批多的问题，至2015年底，国务院再取消下放行政审批项目586个，本届政府承诺的任期内，取消或下放现有1700多项行政审批事项的三分之一，现在已经提前完成了这一目标。有些审批权放到了下一级政府，有些直接放到市场和社会，改革的范围更加宽阔，速度更快，同时，注重修改相关法律法规，以确保简政放权与相关法律、法规、规章相衔接，并就已调整政策措施落实情况进行督查，使改革的系统性更强，含金量更高。仅2015年，国务院就取消和下放行政审批事项311项，彻底终结了非行政许可审批。与此同时，取消和调整了70%的部门行政审批中介服务事项，减少了44%的职业资格审批和认定事项，中央政府定价项目也减少了80%。通过这些减权限权举措，促进了源头反腐，以权力“瘦身”促廉政“强身”。

下一步还要进行简政放权的深度工作，要抓好科学配置行政审批权、实现行政审批标准化运行、网上审批、加强事中事后监管四个关键环节。同时，做好已取消和下放管理层级行政审批事项的落实和衔接，加强已取消审批权事项的事中、事后监管。

2 矿政审批事项进行了大幅度精简调整

2001—2012年，国土资源部把简政放权作为推动职能转变的突破口，开展了行政审批行为不规范、执行接办分离不严等方面问题的整顿治理，取消和下放行政审批事项11项。包括：原来由省级地质矿产主管部门实施的采矿权转让审批，下放至由设区的市级、县级地质矿产主管部门实施；矿山闭坑地质报告审批，由国土资源部或省级人民政府国土资源部门实施，下放至省级人民政府国土资源部门实施；因科学研究需要进入国家级海洋自然保护区核心区从事科学研究观测、调查活动审批，由国家海洋局实施下放至由省级海洋行政部门实施；测绘计量检定人员资格认定，由国家测绘地理信息局及省级人民政府测绘行政部门实施，下放至由省级人民政府测绘行政部门实施。

2013年以来，国土资源部全面开展行政审批事项清理，实事求是地提出取消、下放或保留的处理意见；梳理现有行政审批事项的办理程序，逐步推行行政审批综合办公，规范程序；加大行政审批标准、程序和结果公开程度。从2013年到2016年3月共取消了32项矿政审批及其非行政许可事项，占总审批及许可项目的70%多。

同时，分三批对16项能源及矿产资源法规条例与取消的行政审批相关的条款进行修改，修改的法规包括：

第一批，依据2013年国务院第639号令，修改了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》《煤矿安全监察条例》《乡镇煤矿管理条例》《安全生产许可条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》；

第二批，依据2014年国务院第653号令，修改了《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》；

第三批，依据2016年国土资源部第64号令，修改了《地质资料管理条例实施办法》《矿山地质环境保护规定》《土地调查条例实施办法》《古生物化石保护条例实施办法》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》。

3 取消的矿政审批事项所涉及的法律、法规修改滞后

第一方面：取消了①地质调查备案核准；②国家出资从事区域性矿产地质调查的地区暂停受理新的探矿权备案核准申请。

同时删去了《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院1998年240号令)第四十条：“从事区域地质调查、区域矿产调查、区域地球物理调查、区域地球化学调查、航空遥感地质调查和区域水文地质调查、区域工程地质调查、区域环境地质调查、海洋地质调查等地质调查工作的，应当向登记管理机关备案”。这意味着区域地质调查工作的具体管理法律规定缺失，虽然《矿产资源法》中的第二十三条规定：“区域地质调查按照国家统一规划进行。……”尚未删除，但也没有了具体规定，如果以后这条再删除，那区域地质调查将无法可依，将很难进入地方工作区去开展工作。因为，上述②意味着区域地质调查的地区可以受理新探矿权，而探矿权是排他性的。

第二方面：取消了“地质资料保护”相关管理事项，包括：①地质资料保护登记；②地质资料延期汇交审批；③县级以上人民政府有关部门查阅保护期内的地质资料审查。虽然删除了与②和③有关的《地质资料管理条例实施办法》（国土资源部令2003年第16号）的十一和二十二条，但是《地质资料管理条例》《地质资料管理条例实施办法》还在，《矿产资源法》第十四条规定：“矿产资源勘查成果档案资料和各类矿产储量的统计资料，实行统一的管理制度，按照国务院规定汇交或者填报”；二十三条规定：“……区域地质调查的报告和图件按照国家规定验收，提供有关部门使用”。对地质资料的法规条款还在，今后地质资料如何汇交、如何管理及提供使用，需要进一步研究、制定新的管理办法。

第三方面：取消了“设立、变更或者撤销国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区审批”，但 《矿产资源法》中有多处与此有关的规定。第十六条规定：“开采下列矿产资源的，由国务院地质矿产主管部门审批，并颁发采矿许可证：（一）国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源”。第十七条规定：“国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区……，实行有计划的开采；未经国务院有关主管部门批准，任何单位和个人不得开采。”第十八条：“国家规划矿区的范围、对国民经济具有重要价值的矿区的范围……由划定矿区范围的主管机关通知有关县级人民政府予以公告”。第三十九条：“……擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的……责令停止开采、赔偿损失、没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款……”。

就是说“国家规划矿区审批”取消，涉及国家级和省级国土资源管理机构之间的探矿权、采矿权出让审批的重新分工，以及如何对重要矿区进行保护性开采的问题，需要对《矿产资源》法中的多个条款进行修改。

第四方面：矿业权相关方面取消的审批项目较多，包括：①矿业权投放计划审批；②探矿权、采矿权协议出让申请审批；③矿业权设置方案审批或备案核准；④以折股方式交纳探矿权采矿权价款审批；⑤矿业权价款评估备案核准。

第五方面：取消①矿产资源规划审批；②保护性开采的特定矿种审核，变为国土资源部内部审批；③“省、自治区、直辖市矿山地质环境保护规划审核”。国务院发布的《中国矿产资源法实施细则》有多处涉及到矿产资源规划。第十五条（勘查规划）规定：“国家对矿产资源勘查实行统一规划。全国矿产资源中、长期勘查规划，在国务院计划行政主管部门指导下，由国务院地质矿产主管部门根据国民经济和社会发展中、长期规划，在国务院有关主管部门勘查规划的基础上组织编制。全国矿产资源年度勘查计划和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门组织有关主管部门，根据全国矿产资源中、长期勘查规划编制，经同级人民政府计划行政主管部门批准后施行。”第二十五条（开采规划）：“全国矿产资源规划……报国务院批准后施行。全国矿产资源规划应该对全国矿产资源的分配作出统筹安排，合理划定中央与省、自治区、直辖市人民政府审批、开发矿产资源的范围”。第二十六条规定：“矿产资源开发规划分为行业开发规划和地区开发规划……”。国务院要求审批部门要严格规范审批行为，明确政府内部审批的权限、范围、条件、程序、时限等，严格限制自由裁量权，优化审批流程，提高审批效率，这需要具体调整。

第六方面：取消“调整矿产勘查风险分类审批”。

第七方面：取消了①整装勘查实施方案审批；②整装勘查区设置审批。

第八方面：取消了“矿产资源综合利用示范基地确定和矿产资源综合利用示范基地建设总体规划审查批准”。

第九方面：取消了“矿产地储备区域矿产资源开发利用审批”。

第十方面：取消了“煤炭矿业权审批管理改革试点省煤炭矿业权审批项目备案核准”。

第十一方面：取消的温泉、矿泉水方面的审批，包括：①中国温泉之乡（城、都）命名审批；②直辖市人民政府申报的中国温泉之乡（城、都）发展建设总体规划审查；③矿泉水注册登记；④跨省、自治区、直辖市销售的矿泉水的注册登记。

第十二方面：取消了“国土资源部科技平台建设审批”。

第十三方面：取消了①国家地质公园规划审批、古生物化石保护；②重点保护古生物化石产地名录审批；③一般保护古生物化石流通审批。

第十四方面：取消了“水文、水资源调查评价机构资质认定”“矿业权评估师许可”。

第十五方面：2015年，国务院决定第一批清理规范了89项国务院部门行政审批要求的中介服务事项，此要求不再作为行政审批的受理条件。其中，有9项是涉及矿产资源勘探、开发的审批事项要求的报告编制资质要求；2016年第二批清理规范192项国务院部门行政审批中介服务事项，涉及国土资源管理部门的有2项。取消“矿产资源开采地质报告编制”单位的资质要求等。

从第六方面开始，除了涉及矿政管理相关法律法规的修改外，更多的是涉及国土资源部有关文件规定的调整，涉及到国土资源管理体系的多个方面，需要进一步调整和落实。

4 国土资源部保留的矿产资源行政审批事项

国土资源部共保留矿产资源行政审批事项11项，确定保留的有8项，3项是需要进一步改革和规范的其他权利事项，将进一步研究、清理和规范（表1），还有2项变内部审批。

2015年，国务院将“矿产资源储量评审备案与储量登记核准”“国家地质公园命名审批”“国家矿山公园审批”3项，调整为要进一步改革和规范的其他权利事项。

5 取消下放项目的事中事后监督管理举措

表1 国土资源部目前实施的行政许可审批事项及子项

5.1 公开勘查开采信息及审批信息

(1)矿业权审批公示公开。严格执行矿业权出让转让“六公开”制度，实行矿业权出让转让基本信息公示公开。2014年以来在矿业权市场网公示公开基本信息1.46万项（累计6.02万项），自动公告非涉密矿业权登记结果信息5.4万项（累计24.1万项）。

通过国土资源部网站向社会提供矿业权登记信息查验服务，2014年以来共查验13.4万次（累计38.6万次）。

(2)公开勘查开采信息。国土资源部印发《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（以下简称《办法》），规定自2016年7月1日起，矿业权人需及时在国土资源部或省级国土资源主管部门门户网站公示勘查开采信息，主动接受监督。

(3)建立“黑名单”，强化信用约束。矿业权人不按规定填报信息的，国土资源主管部门将建立异常名录和严重违法名单，凡是进入此黑名单的企业，被限制或禁止参加国土资源领域相关活动。

5.2 制定最低“三率”指标要求

截至目前，国土资源部已发布四批共25个矿种的“三率”最低指标要求，包括：煤、钒钛磁铁矿、金、磷、高岭土、铁、铜、铅、锌、稀土、钾盐、萤石、油气、锰、铬、铝土矿、钨、钼、硫铁矿、石墨、石棉、镍、锡、锑、石膏和滑石。

5.3 矿业权设置方案相关内容纳入矿业权设置区划

拟将矿业权设置方案与矿产资源规划中勘查开采规划区块相结合，统一为“矿业权设置区划”，将作为规划的重要组成部分，在总体规划或专项规划中设“矿业权设置区划”部分，对矿产资源勘查开发布局进行细化安排。

5.4 严格控制和规范矿业权协议出让

2015年8月24日《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕3号）要求：“各级国土资源主管部门必须坚持依法依规采取招标拍卖挂牌等市场竞争方式公开出让矿业权的原则，从严控制协议出让范围，严格执行矿业权协议出让的审批权限和程序，逐步减少协议出让数量，积极推进矿业权市场建设”。

5.5 修改“煤炭矿业权审批管理改革试点”有关内容

《国土资源部关于煤炭矿业权审批管理改革试点有关问题的通知》（国土资规〔2015〕4号），要求黑龙江、贵州、陕西省国土资源厅：①部继续授权你厅审批登记煤炭矿业权。原属于部审批权限的，授权你厅审批登记。部信息中心对矿业权统一配号系统的试点省配号权限、配号流程等内容进行调整。②严格煤炭探矿权、采矿权出让管理。以招标拍卖挂牌方式出让煤炭探矿权、采矿权，由所在省（市、区）国土资源厅组织实施。③授权审批延续类项目。本通知下发前，在国土资源部登记发证的上述三省的煤炭探矿权、采矿权项目，由所在省（市、区）国土资源厅办理延续、保留、变更、转让、注销审批登记。

6 改进矿产资源管理的建议

6.1 亟需修订《矿产资源法》及其配套法规

国务院取消的很多矿政审批事项都与《矿产资源法》及配套法规、细则有重要关系，如：取消地质调查备案核准、地质资料保护、保护性开采矿种审批、设立、变更或者撤销国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区审批等，是矿产资源法及配套法规的主要内容，取消了这些条款，就要尽快对《矿产资源法》进行大的调整、修改，并建立起一套新的适合市场经济的法规制度体系，否则矿产资源管理就没有了依据和抓手。

6.2 建立透明高效的国土资源执法监督管理体系

在大量国土资源行政审批和非行政许可事项取消后，国务院要求国土资源管理部门要加强事中、事后监督管理，因此，要建立一套新的法制完备、职能科学、权责统一的监督管理制度体系，建成执法严明、勤政廉洁、敢于担当的国土资源管理队伍，以及法治统筹、公正文明、守法诚信的国土资源管理秩序。

6.3 进行矿产资源勘查开采审批权限调整改革

国土资源部的部级管理应从重审批走向重监控，从项目安排走向制度设计，把大部分审批权力和监管权力放到省级管理部门，只保留少数重要战略矿产的勘探、开发利用及矿业企业并购重组终审。进入“十三五”，要做好有关矿产资源勘查开采审批权限改革调整。

6.4 研究制定投资找矿勘探项目及地质找矿测量工作准入管理新机制

放开各种地质报告编制单位的资质要求后，并不意味着任由企事业单位个人，以至外国企业个人随便进行找矿勘探、地质测量，关系到一些重要优势矿产的储量、分布等信息还是要有一定的保密性的；另外，出于国家安全考量，也不能随便任由单位和个人做地质测量，尤其是一些重要区域。所以要尽快研究制定投资我国找矿勘探项目及地质找矿测量工作准入管理新机制。

[1]国土资源部.中国矿产资源报告(2013—2014) [R].北京:地质出版社,2015.

[2]国土资源部.国土资源领域多项行政审批项目取消或调整[J].资源与人居环境,2012(11):20.

[3]国土资源部.国土资源部关于开展煤炭矿业权审批管理改革试点的通知[J].国土资源通讯,2010(18):36-38.

[4]国土资源部.国土资源部通知要求严格控制矿业权协议出让范围[J].中国矿业,2012(6):41.

[5]程琥.非行政许可审批司法审查问题研究[J].行政法学研究,2016(1):14-24.

[6]编辑部.“十三五”系列政策评论的超前性、对应度——比照21个省(区、市)的《建议》[J].改革,2015(12):118-154.

[7]刘晓慧.新常态下如何调整矿业权政策法规——国土资源部有关司局负责人就矿业权相关政策现场答疑[J].国土资源,2015(11):31-33.

[8]国土资源部官网.中华人民共和国矿产资源法实施细则[DB/ OL].(2004-06-25) [2016-04-20].http://www.mlr.gov. cn/zwgk/flfg/kczyflfg/200406/t20040625_293.htm.

[9]道客巴巴.地质资料管理工作手册(第一部分)[DB/OL]. (2011-12-01) [2016-04-20].http://www.doc88.com/ p-6961979387185.html.

[10]道客巴巴.矿产资源管理法律法规汇编[DB/OL].(2013-01-05)[2016-04-12].http://www.doc88.com/p-385740575199. html.

[11]国务院.国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定(国发[2015]58号) [DB/OL]. (2015-10-11)[2016-04-20].http://www.gov.cn/zhengce/ content/2015-10/15/content_10225.htm.

[12]新华社.国务院10年来共取消调整2497项行政审批项目[DB/OL].(2013-06-25) [2016-04-20].http://www.gov. cn/jrzg/2013-06/25/content_2434025.htm.

[13]中国政府网.李克强:以权力“瘦身”为廉政“强身”[DB/ OL].(2016-03-28) [2016-04-20]. http://www.gov. cn/guowuyuan/2016-03/28/content_5059183.htm.

Regulation and Policy Adjustment with Regard to Administrative Management of Geology and Mineral Resources in China

BAO Ronghua, JIANG Ya
(Information Center of Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

Since 2013, the affairs pertaining to administrative examination and approval has been cleaned up in an all-round way by the Ministry of Land and Resources. As a result, a total of 11 mineral resources administrative examination and approval matters have been retained, while 32 mining administrative and non-licensing approval items have been cancelled, accounting for more than 70% of the total examination and approval and permission projects. The efforts they have made are also include: preliminary adjustments to relevant laws and regulations, developing new methods of mining administration management, opening the approval of mining rights, setting up a blacklist system, strengthening credit constraint, and making the prospecting and exploitation information known to the public. However, there are some problems that we face in the reform of administrative examination and approval. These are as follows: there is a lag in the modifcation concerning the major laws and regulations, so the Law of Mineral Resources and other regulations need to be revised; open and high effcient supervision and management system of law enforcement should be established; a new mechanism of permission management regarding investment in prospecting exploration projects and geological prospecting measurements must be researched on and developed.

administrative management of geology and mineral resources; administrative examination and approval; regulations and policies; adjustment

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）07-0022-05

2016-04-25；

2016-05-12

矿产资源管理形势分析与决策支持（12120113027600）

鲍荣华（1963-），女，黑龙江省讷河市人，国土资源部信息中心研究员，理学博士，主要从事矿产资源经济研究。