社保“降费”,空间在哪里?
国家关于“十三五”规划明确提出,适当降低社会保险费率。社保费率降低空间到底有多大?2015年,国务院常务会议先后两次要求下调失业保险、工伤保险和生育保险费率,目前的焦点主要集中在养老和医疗保险的费率调整上。
据统计,2014年,全国五项社会保险基金的总结存5.22万亿元,除了养老和医疗之外,其他3项社保基金结存的可支付月数都偏高。经过缜密的测算,国务院常务会议确定,2015年3月1日,失业保险费率暂由3%降低到2%,当年10月1日起,工伤保险和生育保险费率也陆续降低。
“可支付月数偏高”通俗点儿说,就是基金结余量大,适当降低该项社会保险的费率,对基金的收支平衡无大碍。正因如此,为了减轻企业负担,2014年开始,陕西、湖北、广东等部分省份就已经开始陆续降低工伤、生育和失业保险费率。
一降激起千层浪。随着3项保险费率的相继下调,医疗保险和养老保险降费率的呼声也随着水涨船高。据统计,目前,我国五项社会保险的总费率为39.25%,养老保险费率为28%,其中单位负担20%,个人负担8%;医疗保险费率8%,单位负担6%,个人负担2%,失业保险、工伤保险和生育保险调整后,费率分别为:2%、0.75%和0.5%。其中失业保险费率中,单位和个人缴费的具体比例由各省、自治区、直辖市人民政府确定。由数字可知,39.25%的社保费率中有近30%由用人单位负担。1月23日,人社部新闻发言人李忠坦言,我国社会保险费率会适时下调,从而有效地平衡国家、单位和个人的负担。
社会保险筹资规模主要受人口结构、社保制度模式、覆盖范围、保障项目等多种因素综合影响,而社会保险的缴费率的高低直接影响社保基金的收入。国际老龄化的界定标准为60岁以上的老年人数量占总人口数量的10%。按照这一标准,我国早在1999年就已经进入了老龄化,随着养老金12连调等政策的出台,退休人员的各项社保待遇水平也都持续提高,社保基金尤其是养老保险基金的收支平衡面临压力。人社部社会保障研究所所长金维刚表示,适当降低社保费率,必须建立在确保社保基金长期收支平衡的基础上,否则就会“摁下葫芦起了瓢”,顾此失彼,得不偿失。
降低社会保险的总费率,适当地减轻企业的负担,从长远来看,还要拓展渠道增强社保基金收支平衡的能力,为降低费率创造条件。的“十三五”规划为“降费”定局,社保费率降低空间到底有多大?本期特邀对此问题深有研究的部分省市相关负责人,结合本地实际展开讨论。
特邀嘉宾:
刘建军 湖北省社会保险局副局长
许丁才 陕西省社保局基金管理处处长
付奉义 湖南省常德市社会劳动保险处主任
李树华 江西省赣州市社会保险事业管理局副局长
主持人: 本刊记者 尚芳
主持人:现行社保费率的社会保障效果和基金的可持续性如何?对社保经办工作推动是否有影响?
刘建军:湖北省城镇企业职工基本养老保险的现行缴费率为28%(单位和个人),个体工商户及灵活就业者为20%。2015年企业职工基本养老保险基金收入1132亿元,支出1100亿元,当期收支平衡,略有结余。参保人数1253万人,其中在职参保830万人、离退休人员423万人。月人均基本养老金近2000元,养老金替代率为68.9%。需要注意的是,如果扣除财政补贴收入,当期就会出现收不抵支。即使加上历年滚存结余,全省基金可发放月数也只有9.5个月,比上年10.5个月降低1个月。由此可见,现行费率条件下,养老保险基金的收支平衡不容乐观,可持续性面临严重挑战。
缴费率是社保制度设计中的一个核心参数,缴费率的高低直接决定了社保基金的收入。在其他参数不变的情况下,缴费率越高,基金收入越大,社保制度支付能力就越强。但是,在现实制度设计中,缴费率并不是越高越好。这是因为,一方面缴费率高了会影响企业的积累投资以及员工工资福利,进而影响企业发展和社会消费。另一方面费率过高直接会导致拒缴率和缴费中断率的上升,反而对制度可持续发展造成损害。因此,对一个好的社会保险制度而言,应该追求适度的缴费率,其水平不但要满足社保基金支付的要求,而且要考虑企业和个人缴费的承受能力。
许丁才:陕西省养老保险社会统筹,从1984年开始起步,历经区县级试点、县级统筹、市地级统筹和省级统筹4个阶段。基金管理也逐渐形成了地税部门征收养老保险费,社保局负责养老金管理的体制。陕西现行养老保险费率是单位承担20%,个人承担8%;从几年来的实际运行情况来看,这一体制总体运行良好,截至2015年底,全省企业养老保险参保总人数688万人,参保率达到99.1%,缴费率约80%,全省月人均养老金2407元,养老金替代率64%。
现行费率有效地保证了我省各项养老保险工作的顺利进行,确保了企业退休人员养老保险待遇按时、足额发放,连续15年实现“不拖一天,不欠一分,不漏一人”的三不承诺,但是仍有3个原因会导致可持续性不足:一是我省是老国有工业基地,历史欠债多,积累不足;二是面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实;三是养老保险基金投资渠道不畅,保值增值压力大。
付奉义:常德市先后于2010年、2015年下调了医疗、失业、工伤和生育保险费率。2008年,我市用人单位缴纳五项社会保险的费用占比单位工资总额的45%,导致守法者市场竞争活力削弱,不守法的则逃避社会保险义务,实际参保缴费严重不足。在征缴过程中,经常出现用人单位以基本工资、保底工资(基准值的60%)甚至是最低工资,而不是实际工资总额为基数,有的用人单位把部分单位缴费作为劳动报酬直接发给劳动者个人,这虽然起到了缓减用人单位缴费压力和解决征收实际困难的作用,但其以忽视劳动者社保权益保护为代价,缺乏合法性和正当性。
通过降低费率,参保人数、基金总量有较大增长。2015年,全市征收社会保险费65亿元,企业登记参保率达到78%,缴费率达到65%,年末参加城镇基本养老保险职工人数81.6万人,比2008年增长48%;参加城镇职工基本医疗保险人数53.3万人,比2008年增长72%。参加工伤保险职工人数48.3万人,比2008年增长51%,参加失业保险职工人数29.2万人,比2008年增长33%。参加生育保险职工人数33.16万人。目前,用人单位参保积极性最高的是工伤保险。
主持人:社保筹资规模主要受人口结构,社保制度模式,保障项目等多种因素的综合影响,您认为当前的社保费率是否偏高?为什么?
许丁才:养老保险费率是中国社会保障按照以支定收的原则,经过反复调整发展形成的,在目前的经济条件下,总体是适度的。 一是在养老保险基金“以收定支”的原则下,养老保险费率与养老金待遇直接相关,养老保险费率与我省经济发展水平、工资收入水平相关,不仅要考虑企业和个人的承受能力,更要考虑保障退休者基本生活的需求标准。二是社会统筹与个人账户相结合模式在现收现付的基础上,既面临着人口老龄化导致退休职工大幅增多、退休金支出需要大幅度增加的现实,又存在着缺乏政府的明确财源支持、企业和个人缴费已到底限的问题,在这种情况下,养老保险费率已无下降空间。
刘建军:在养老保险制度运行中,缴费率是手段,替代率是目标,只有在一定替代率水平下,讨论养老保险缴费率才有意义。我国企业职工基本养老保险的目标工资替代率设定为60%,全国实际平均替代率达到66%,有的省市替代率甚至高达90%以上。《社会保障公约》规定国家养老保障最低替代率标准是具有30年工龄的中等收入职工应当收到相当于在职收入40%的养老金。经合组织(OECD)国家的平均工资替代率是45%,如德国替代率是46%,法国是53%,日本是50%,被称为福利国家橱窗的瑞典也只有65%。意大利和荷兰两国替代率高于我国,分别是79%、68%,但是他们的缴费率也较高,分别达到32.7%和28.1%。显然我国60%以上的基本养老保险目标替代率,即使与某些发达的经合组织成员国相比都显得偏高。因此,从养老保险替代率水平来看,我国现行缴费率并不高。
但是从我国企业负担来看,当前我国企业承担的“五险一金”,即养老、医疗、失业、生育、工伤保险及住房公积金的总缴费率达到了企业工资总额的40%左右,确实有点偏高,使企业普遍感到负担较重,尤其在当前经济下行压力下,偏重的负担对企业活力和经济发展都造成了一定的影响。
社保筹资规模主要受人口结构、社保制度模式、覆盖范围、保障项目等多种因素综合影响,社保缴费率的高低直接影响社保基金的收入。
付奉义:我认为,我国现行的总费率偏高原因有6个。一是当初“社会保险制度改革为国有企业改革配套”的思路指导之下,新制度设计较多地考虑了原国有、集体企业职工在新制度中的权益,而新制度对于民营企业的适应性考虑不足;二是历史债务未能妥善处理,导致目前在职一代人既要为自己未来的保障储备资金,又要为原制度下的退休人员全额支付保障,形成双重负担;三是社会保险待遇调整不规范,为解决历史问题采取非常措施,如养老金连调,对于社会保险基金构成很大的压力;四是参保缴费行为不规范。目前各地的用人单位及其职工的参保率都不是统计的那么高;五是社会保险制度和体制本身的原因,制度的统合程度低,实行的是低级形态的单项费率制,单看一个险种的费率不高,但加起来就偏高,且险种间基金不能相互调剂,导致有些险种的基金大量结余并大量闲置;六是统筹层次低,费率在各地高低不一,基金结余不可调剂。
主持人:失业、工伤和生育三项收支情况良好的社保费率相继调低。调低后贵省(市)的参保缴费情况是否有变化?针对“降费”呼声最高的养老和医疗保险的费率应该如何调整?
刘建军:“降费”是社会上的通俗说法,但不够准确。我国目前实行的是差别费率,不同区域不同人群缴费的费率不完全一致。基金结余较多的地区,实行较低的费率,如养老保险费率单位缴费最低的只有11%,这些地方不可能再降低。近几年全国企业(含灵活就业人员)的实际平均缴费率是18.5%左右,高于平均费率的地方存在降低费率的空间。
目前,我国经济发达、就业较充分地区的费率往往较低,而经济欠发达、就业比较困难地区,费率反而较高,这样就形成了恶性循环。养老保险费率的不统一,造成了不同区域企业竞争的不公平,既影响了区域经济的平衡发展,也影响养老保险制度公平可持续发展。
目前最需要的是统一全国各地企业的基本养老保险费率,建议将原来的28%的费率统一调整到20%。这个水平略高于全国实际缴费水平,但实际上降低了大多数省份企业的缴费负担,同时又不至于大幅减少养老基金收入。更重要的是企业费率与灵活就业人员费率一致,从制度上杜绝了有的企业让员工参加灵活就业人员养老保险以达到规避较高费率的现象。
许丁才:按照社会保险“以支定收、收支平衡”的原则,陕西省2014 年7月1日起,失业费率由3%下浮至1.5%,工伤费率统一下浮至0.2%,生育费率下浮一半,阶段性降低费率。每年减少企业社保缴费支出23.56亿元,调低费率一年多来,激发了企业的参保缴费热情,3项保险尤其是工伤保险缴费率有一定的提高。
随着我省老龄化问题的越发突出,随着时间推移,制度内所需供养人口将大幅度增多,若要保持养老金替代率不变,不得不维持目前的费率。由于历史结余少,我省的养老保险基金累积结余只够支付8个月养老金。而另一方面,我省养老保险长期收不抵支,2015年,加上中央财政转移支付才勉强实现收支平衡,明年将出现支付当期收支缺口。加之职工工资外收入不进入缴费基数,基金总额受到影响。继续维持目前省级统筹的情况下,为避免“入不敷出”,维持目前养老保险费率仍是不得已的选择。
李树华:从我市本级来看,失业、工伤和生育三项费率调低后,对征缴养老保险费没有太多影响和变化。我认为,养老保险“降费”不是简单地对费率降几个点。作为需求侧对应费源的供给侧,有个人缴费、用人单位或雇主为员工缴费和国家财政拨款等三大块。作为供给侧对应的需求侧,有享受养老待遇的条件、不同群体对养老待遇的需求。如果享受养老待遇的人数和水平不断增多和提高,个人、单位或雇主的缴费负担及国家财政拨款相应加重和增多,长此以往,必将难以为继而不可持续。要通过对供需两侧的结构性改革,还个人缴费形成个人账户养老基金,对应计发个人账户养老金的本原;还用人单位或雇主为员工缴费形成统筹基金,对应计发基础养老金和过渡性养老金的本原;形成统账分离的两项老年保障制度和基金:一是由用人单位或雇主按员工薪资和一定费率为员工缴费的养老保险;二是个人不受任何限制、依法、低额、长期缴费的老年收入保障两项养老保障制度。
主持人:社会保险费率调整后,还应制定哪些配套措施保证基金持续支付的能力?延迟退休是大势所趋,“延退”是否是降费率后,保证社保基金可持续的最有效方法?
刘建军:养老保险费率调整后,要保证基金的收支平衡能力,制度的可持续发展,需要采取相应的配套措施:一是进一步改革完善企业职工基本养老保险制度。合理定位统筹账户和个人账户的功能,统筹账户养老金注重公平,政府兜底;个人账户养老金注重效率,实行投资运营,强化责任分担意识。同时放宽参保条件,取消户口限制,适应新型城镇化和就业方式多样化的发展需要。二是逐步化解历史债务。历史债务是制度转轨不可避免的代价,不宜通过新制度自身来消化,需要安排新的资金来源,利用制度外资金来解决。如划转部分国有资本充实社保基金、发行专项国债、增加财政补助等。三是积极推进基金投资运行。在控制总体风险的前提下,积极探索基金投资股市、重大政府建设项目、购买国债、开展竞争性存款利率储蓄等投资方式,确保基金的保值增值。四是稳慎推进基础养老金全国统筹,增强基金调剂功能和抗风险能力。五是延迟退休年龄。
退休年龄作为养老金的支付条件,对养老保险制度财务可持续性具有至关重要的影响。当前,延迟退休年龄已经成为一个国际大趋势,是世界各国应对人口老龄化,缓解养老金支付压力以及增加劳动力供给的一项重要措施。据统计。高收入国家男女职工的平均退休年龄分别是63.6岁和62.6岁,低收入国家男女职工的平均退休年龄分别是57.7岁和56.1岁,且呈逐步增加趋势。我国现行企业职工退休年龄男60岁,女50岁。这个规定是1951年制定的,一直沿用至今。现在我国人均预期寿命已达到76.34岁,而企业职工实际平均退休年龄只有52岁。制度要供养退休人员养老金的平均年限高达20多年不合时宜。退休年龄偏低,不仅大大增加了养老金支付负担,而且对劳动力的供给也带来了不利影响,造成了我国劳动力成本提高过快,实际上增加了企业经营负担。随着我国人口老龄化深度发展,延迟退休年龄势在必行,而且要尽快推行、坚决推行。
许丁才:我认为,除了调整社保费率和延迟退休外,还要以培训、减税、补贴等方式帮助大龄人员实现转移就业,解决传统产业冗员和新兴服务业招工难的问题,提高劳动人口年龄和就业参与率,提高参保缴费率和缴费水平;以制度保证90%以上的参保征缴率。与此同时,大力发展职业年金、企业年金、商业养老保险,充分发挥市场机制的作用,调动社会各方力量,从政府承担绝大部分养老责任的单一支柱养老保险体系向政府企业个人共担养老责任的多层次、多支柱养老保障体系转变。
延迟退休年龄势在必行,是保证社保基金可持续的最有效方法。提高退休年龄是唯一有效地减少退休人员占从业人员的数量比例,从而减轻养老保险基金和国家财政支出的负担水平。可以在很大程度上缓解人口老龄化对养老保险基金的冲击。
付奉义:社会保险费率调整后,还应制定以下配套措施保证基金持续支付的能力。
一是坚持全覆盖、保基本、可持续的方针不动摇。要以提高单位职工的参保缴费率作为重点,做实全民参保登记计划,建立健全灵活的缴费机制和多缴多得的机制,有质量可持续地扩大覆盖面和征缴率,降低断保率,要建立健全中断缴费与待遇挂钩的适当的关联机制,允许富裕的务工经商农民平等地参加城镇职工社会保险,建立科学的养老保险待遇正常调整机制,制定共建共担共享的提高统筹层次的方案等。
二是明确各级政府在降费后的责任和方式方法。中央政府要把划拨部分国有资产补充社会保险基金的思路从划转到社会保障基金理事会转移到社会保险投入上来,3000多亿的财政资金要从补发放的“出口”缺口转移到调动地方政府在降低费率的同时,扩大实际的参保覆盖率、缴费率;省级政府要对地方国有企业改制、农垦企业职工参加城镇职工养老保险负更大的责任,市县政府要对小集体职工补建城镇职工养老保险关系、被征地农民和农民务工经商参加城镇社会保险负更多的责任等。
三是要适时适当地提高领取养老金资格的条件,包括资格年龄、缴费年限等。
李树华:“延退”相对基金的供给侧,推迟了基金起付的始点;相对基金的需求侧,对应供给侧的个人缴费和用人单位或雇主为员工缴费的年限也要延长。在未废止提前退休的情况下,实行“延退”可能会造成新的更大的不公平。“延退”应以全员参保为前提,全员参保又须以降费为基础。