油气资源开发环境规制边界的确定及工具选择

彭 民，陈君曦，王甲山

（1.东北石油大学石油经济与管理研究所，黑龙江 大庆 163318；2.东北石油大学经济管理学院，黑龙江 大庆 163318）

油气资源开发环境规制边界的确定及工具选择

彭 民1，陈君曦2，王甲山1

（1.东北石油大学石油经济与管理研究所，黑龙江 大庆 163318；2.东北石油大学经济管理学院，黑龙江 大庆 163318）

结合环境规制边界的一般界定标准，从环境规制动因、主体、工具和效率评价4个方面对油气资源开发中的环境规制进行系统界定，并从规制的目标、工具、环境入手，结合油气资源开发环境影响的特征及相关规制需求，对油气开发环境规制政策工具的选择依据进行了具有针对性的阐述，最后，总结归纳了油气资源开发环境规制政策工具选择组合的典型形式及相关考虑因素。

油气资源；环境规制；规制边界；规制工具

油气资源作为经济发展的战略性基础能源，在保障经济发展作用的同时，也给开发地区的水环境、大气环境和植被生态环境带来了污染。如何在保障油气资源安全高效开发的同时，不至于破坏开发地区的生态环境，实现对开发过程中环境影响问题的有效预防和治理，是一个值得深入研究的课题。环境规制和相关政策工具作为有效解决环境污染问题的机制和措施，其在油气资源开发中的引入和应用，对于油气开发过程中环境污染问题的解决具有重要的政策指导价值和现实意义。

一、油气资源开发环境规制边界

界定环境规制边界应包括4个方面的内容：环境规制动因（原因、需要解决的问题）、环境规制主体、环境规制政策工具和环境规制效率评价。

1.环境规制动因主要分为3类。一是市场失灵情况下，环境负外部性对社会和自然环境造成的影响；二是产权分配不明造成经济发展低效率、公地悲剧和“搭便车”现象；三是环境污染中相关责任的归属和负担问题造成环境资源合理利用及分配有失公平。

2.环境规制的主体一般指政府。政府和环境规制机构作为规制主体，通过选择实施相应的环境规制政策工具，使被规制者在做出决策时将生产经营的负外部成本考虑在内，根据社会最优化生产和消费组合的要求对其行为进行调节。

3.环境规制政策工具是政府实施环境规制借以达到环境治理效果的手段，是环境规制政策的外在表现形式。环境规制工具的基本类型包括3种：命令控制型、市场激励型和公众参与的信息披露型。具体内容见表1。

4.环境规制效率评价。环境规制效率评价是对环境规制政策带来的或可能带来的正面影响（收益）和负面影响（成本）进行系统估计，为决策者出台和修改环境规制政策及其相关工具提供信息。收益成本弹性法是衡量环境规制效率的主要方法，其通过衡量环境规制收益变化对环境规制成本变化的反应程度来评价环境规制政策工具实施的效率水平。由于环境规制机制是包括政策工具制定、执行、评估和修正等环节在内的统一整体，其规制效率的评价也就成为政策工具选择实施的基础。制约与影响环境规制效率的外部因素主要包括人力、物力与财力，其中污染控制成本和个体污染者的污染排放水平对规制效率提升影响较大。

5.油气开发环境规制是环境规制理论在油气开发环境管理领域的运用与实践，资源开发环境管理政策的延伸和拓展，其环境规制边界的确定应密切结合油气开发环境问题的特点和开发区域环境的差异性特征进行有针对性的制定。

一是油气开发的环境问题治理是制定环境规制政策并选择环境规制工具的基本动因。与油气开发活动有关系的环境影响问题都应纳入环境规制的监管范围，并就其所涉及到的具体环境问题进行原因分析，采用具有针对性的环境问题解决办法。

二是油气开发环境规制的主体是各级政府部门及其附属机构。油气开发中环境规制可能涉及很多部门，包括环保部、国土资源部、发改委、财政部和税务总局等，环境规制工作的高效开展需要各部门间建立良好的协调配合机制，提高环境规制的效率水平。油气开发企业及其开发行为是环境规制的对象，是环境规制政策工具的实施对象和接受者。

三是油气开发中的环境规制政策工具的选择和使用应有针对性。环境规制机制是命令控制型、市场激励型和信息披露型工具的选择和组合。提高环境规制政策工具对油气开发的针对性要求环境规制政策工具的选取要适用于油气环境监管制度体系并对相关的法律法规、标准规范进行适应性改革，最终形成全面系统的体系结构、通过丰富的环境规制工具和各种工具的组合使规制效果发挥出来。

四是油气开发环境规制的效率水平取决于环境规制政策工具对油气环境风险进行预防和治理能否实现政府、企业、公众三方主体的利益均衡和油气开发与环境保护的和谐共存。

表1 环境规制工具形式

二、油气资源开发环境规制工具选择依据

油气开发环境规制工具的选择要综合环境规制的目标变量，环境规制工具本身的特点以及环境规制发挥作用的外部环境条件因素合理确定。

1.油气开发地区的环境保护目标。油气开发环境规制主体希望通过环境规制政策的实施达到保护开发地区环境的目标，它不仅为环境规制工具的选择设定了方向，也为环境规制工具效率评价设定了显示标准和依据。

2.作用于油气开发区域环境保护的规制手段。环境规制工具的选取和使用需了解工具变量本身的特性，优缺点和适用范围，还要与油气开发环境影响的特点进行结合。一是环境规制工具使用效果的优劣由其特性预先决定，政策工具本身的缺陷会影响油气开发区域的环境保护和治理工作的效果。因此，政策工具本身的特性是政府进行政策工具优化选择时须考虑到的一个变量。二是适用于油气开发的环境规制工具，应是与油气开发环境影响特点相结合的。各类环境规制工具各具特点和优势，其对应的规制工具，包括命令性、技术性、经济性、信息性工具在这些方面同样具有一定的差异性[1]。如何结合油气开发环境影响特点，进行单一规制工具的选择或多种规制工具的组合是优化环境规制效果的关键所在。

3.油气开发的相关制度、市场、技术和开发区域环境等外部环境条件。外部环境变量对政府环境规制工具的选择具有较大影响，由于其客观性的存在，政府在很多情况下只对环境规制政策工具进行环境适应性选取。

外部环境变量主要包括以下几方面要素。一是油气开发的参与主体。参与者之间存在的利益博弈关系对环境规制工具的选择及实施存在复杂的双向影响。一方面，开发企业会依据自身利益诉求积极推动和游说政府选择对其有利的环境规制政策工具，并对与其利益相悖的政策工具进行抵制，对工具的选择和实施形成阻滞；另一方面，中央政府（委托人）、地方政府（监督人和政策直接执行者）和油气开发企业（代理人）之间的委托代理关系同样会影响到环境规制工具的实施效果。地方政府通过制定环评法律法规、标准和准则来监督和约束环评单位的评价，而环评单位为了实现自身经济利益的最大化和发展，可能会和企业合谋，从而给出有利于项目通过的评价结果。二是油气开发的制度环境。制度环境作为公共政策中重要的组织环境要素，对规制政策工具的选取、设计和实施影响很大。积极完善的制度环境对环境规制成本有效性、减污效率及其在减污技术创新激励方面的效用产生正向引导，同时对环境规制过程中的寻租问题进行有效规避，对油气开发环境规制政策工具的选择和实施的效果产生正面影响。三是油气开发的市场条件。市场条件是否完善对市场激励型环境规制政策工具作用的发挥具有不可忽视的作用。如何根据现有的市场条件选择合适的环境规制工具，或优化市场条件为新型环境规制工具的实施创造条件，这是政府作为环境规制政策工具实施主体必须考虑的问题。解决环境规制过程中的信息不对称和参与主体间的委托—代理问题，降低交易成本，降低规制成本的同时提高效率水平，对油气开发环境规制中市场规制机制效用的发挥非常必要[2]。四是油气开发中规制工具使用的技术条件。技术条件决定了对不确定性的规避水平和政策工具的可控性，影响了规制成本的优化水平。在排除不确定因素或不确定因素较少的情况下，社会成本曲线斜率较低的、技术性较强的经济性规制工具可以更加高效地实现污染控制目标。五是油气开发地区的地域环境差异。由于油气开发地区在自然、人文、制度、经济条件和技术水平方面的环境空间差异，使得由于外部制度技术因素的限定，一些环境规制工具就缺乏全面推广的基础，只能结合地区情况有针对性的选取。环境较好地区的油气开发，技术水平较高，环境监管的不确定性和成本较低，开发企业提升控污技术效率水平的能力及外部可行性均较高，经济规制工具是比较理想的选择，考虑到社会公众较高的环保意识，社会规制工具可以成为有效的辅助机制；环境较差区域的油气开发，以上条件存在的基础薄弱，应以政府统一的社会性规制措施为主，同时加强环境违规的惩戒力度[3]。

三、油气资源开发环境规制工具的选择和组合

不同类型的环境规制工具在成本有效性、效率水平、成本收益分配、技术创新激励、不确定性及技术需求方面各具特点和优势，在实施效果上也存在差异。规制主体必须针对油气开发企业自身的特性及开采区域的环境特点，制定规制目标并明确规制对象，实现环境规制工具的有效选择及组合。

（一）单一类型规制工具的选择

这类规制工具的选择和设计难度较低，针对性较强，结合环境规制类型政策进行分类选择可以达到较好效果。各级政府和环境规制机构，基于阶段性、区域性的油气开发环境规制目标，可以综合环境规制的各种影响因素及外部客观条件进行某一类型的工具选择。

1.油气开发中命令控制型环境规制的选择。资源开发环境集中监管的发展趋势决定了命令控制型工具成为油气开发环境规制的首要选择。一是当前油气开发企业开采活动的环境监测技术水平整体有待发展；二是油气开发区域环境的差异性造成不同地区政府和环境规制机构对开发企业的数量、个体污染排放量和总污染排放量、污染治理的私人成本和社会成本、治污技术创新水平的情况及数据的掌握和了解程度不尽相同；三是开发区域的市场经济发展水平和机制完备程度存在一些差异化特征。基于对上述因素的考虑，此类规制工具的设计应结合不同油气资源富集区域和开发阶段的规制需求，制定有针对性的解决方案。环境标准、排放标准、技术标准、法规、规章、制度的适用性是其中的关键。

2.油气开发中市场激励型环境规制的选择。以市场机制为导向的激励型环境规制政策工具，其减污效率在一定的外部条件支持下较高，但对于资源开发而言，现阶段产权制度的模糊性和市场运行机制的缺陷会对其规制效果产生影响[4]。这就需要在其工具的设计上加强针对性，如在排污权交易制度、排污收费（税）制度、补贴以及押金返还制度等激励明显的环境规制机制中纳入开发区域环境因素，并加大规制力度，才可以发挥出规制的效果。

3.油气开发中信息披露型环境规制的选择。这种环境规制是建立在自愿参与基础上的，其强制约束程度较弱。但作为辅助手段，信息披露型环境规制政策工具可以有效提高被规制者的环保意识，对油气开发过程环境保护和治理力度的提高具有明显的辅助作用。规制主体可以通过环境认证、公众参与、生态标签和自愿协议等形式强化规制设计。

（二）不同类型环境规制工具的组合创新

油气开发过程中环境规制针对的问题和对象往往都比较复杂。在一些特定的情况和条件下，要达到理想的效果不能只依靠单一的环境规制政策或工具，也不是在基于市场机制的和命令控制的工具之间进行选择和取舍。为了更好地实现规制效率、可行性和公平分配等方面的优化，规制工具的组合使用和不同类型规制工具的组合创新是非常必要的[5]。环境规制工具组合具有复合性和多样性特征，选择时考虑的因素也与单一类型规制工具的选取存在一定的差异性，需要借助多层面、多角度的综合性思维。

油气开发环境影响问题的多面性、阶段性、复合性特征对环境规制工具组合创新提出了切实的设计需求，创新要不局限于不同种类的规制工具，也可以通过同类规制工具中不同规制工具的组合加以实现。规制工具组合设计的关键在于工具效用的平衡、工具之间的协调配合。常见的规制工具组合是激励型规制中不同经济性规制工具的结合，包括排污税（费）、减排技术补贴的组合，排污费、减排技术补贴、可交易排污许可证的组合等经典形式。数量工具和价格工具的组合设计往往是提高油气开发中环境规制效率的有效途径[6]。

油气开发中环境规制工具的组合设计同样需要结合开发中的环境规制目标、开发地区外部环境特性，将油气开发环境影响的特点和对应的环境规制需求内化于规制机制的设计与实施当中，平衡相关主体的利益诉求并发挥不同类型规制政策工具的互补性优势，进而实现油气开发过程中的环境保护和管理效果。

四、结语

对油气资源开发环境规制进行正确的界定是规制工具选择的前提和基础，须从规制的动因、主体、工具、效率评价多个层面实现客观认知。政策工具的选择和组合一方面要把握好不同的政策工具类型在油气资源开发中的成本有效性、减污效率、规制成本分配、减污技术创新激励、权责归属、不确定性和灵活性方面的特征，另一方面也要综合包括目标和环境在内的相关变量及其涵盖的各项要素的实际情况和特征，综合工具自身和相关外部因素明确政策工具选择的依据和标准，与环境影响的协调配合，制定合理的预防和治理方案。油气资源开发中环境规制工具的选择组合还须跳脱简单的线性思维，将不同开采区域和阶段的单一类型工具选择模式与综合不同种类工具手段的组合模式相结合，利用复合型工具的优势对油气资源开发中具有多面性、阶段性、复合性的环境影响问题进行化解。

[1]李晓敏.环境规制工具的比较分析[J].岭南学刊，2012，（01）:70-74.

[2]周明月.不同市场结构下环境规制工具选择的比较分析[J].经济论坛，2014，（07）:167-171.

[3]宋英杰.基于成本收益分析的环境规制工具选择[J].广东工业大学学报（社会科学版），2006，（01）:29-31.

[4]刘丹鹤.环境规制工具选择及政策启示[J].北京理工大学学报（社会科学版），2010，（02）:21-26.

[5]马士国.环境规制工具的选择与实施：一个述评[J].世界经济文汇，2008，（03）:76-90.

[6]马士国.基于市场的环境规制工具研究述评[J].经济社会体制比较，2009，（02）:183-191.

〔责任编辑：宋洪德〕

F407.22

A

1002-2341（2016）05-0059-04

2016-08-29

国家社会科学基金一般项目“我国页岩气资源开发环境规制研究”，项目编号：14BJY072；国家社会科学基金项目“我国油气资源开发的水土保持补偿制度研究”，阶段性成果项目编号：14BJY028

彭民（1968-），男，黑龙江龙江人，博士，教授，主要从事油气资源经济、石油金融、油气环境管理方面的研究。