我国环境影响评价备案制度初探

李 楠，侯可斌，邱大庆

（北京市环境影响评价评估中心，北京 100161）



我国环境影响评价备案制度初探

李 楠，侯可斌，邱大庆

（北京市环境影响评价评估中心，北京 100161）

摘 要：在深化行政体制改革和简政放权的背景下，近几年部分省市尝试将备案管理引入到环评审批中，此举是推进环境影响评价审批制度改革、提高政府工作效率、转变政府职能的重要尝试。文章在介绍备案概念和来源的基础上，总结了河南、深圳、青岛等省市在环评备案实施中的做法，分析了其在备案范围、方式、程序、后续监管等方面的特征，并结合目前行政体制改革背景和环评审批、监管特点等，提出了环评备案制度推广实施的建议。

关键词：环境影响评价；备案制度；行政审批

建设项目环境影响评价审批制度是环境影响评价制度实施的关键，是以环境保护行政主管机关为中心进行的对建设项目授予行政许可的一系列活动的总合［1］。环境影响评价审批制度实施几十年来，在预防建设项目及规划实施所导致的环境污染和环境风险方面发挥着重要的作用。随着我国经济发展模式转换、深层次体制改革和全方位对外开放的加速转型，传统的政府职能定位和行政管理体制及管理方式已经难以适应市场经济发展的要求。党的“十八大”报告中提出：“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，因此加快政府职能转变，深化行政管理体制改革，建设高效政府，已成为各级政府的当务之急。在此背景下，为贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，进一步简政放权，优化环评管理，各省市相继出台全面深化改革的实施意见，一些省市出台了部分建设项目环境影响评价文件备案办法，为备案制度的推广提供了实施基础。本研究通过电话访谈、实地考察等形式，对已实施部分建设项目环评备案管理的典型省市进行了调研，并结合目前的环评审批改革背景提出了备案制实施的建议及思考。

1 基本概念

备案是指向主管机关报告事由，存案以备查考［2］，较早应用于建设项目投资管理领域。2004年7月16日，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），对于政府投资项目仍实行审批制，对于企业不使用政府投资建设的项目，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，由企业自主决策、自担风险，这是对传统行政审批制度的重大改革和突破。备案制的目的在于简化行政审批手续、提高审批效率、提高服务水平、降低企业成本、放开市场活力，这些与目前国务院提出的简政放权、加快行政审批制度改革的要求相契合。因此，探讨备案制度在环评审批中的应用具有重要意义。

近年来，一些省市尝试将备案的做法应用于环境影响较小的建设项目环评审批。2010年3月，上海市环保局发布了《关于开展餐饮项目环评审批告知承诺的通知》，对于特定项目的环评审批，申请人可选择告知承诺制，上海是较早开展环评备案尝试的省级部门；2013年10月，深圳市在南山区试点实施了环境影响登记表备案制度，随后开发网络备案平台，并在全市推广，申请人从提交材料到打印备案回执只需两天时间，大大提高了办事效率，是目前我国实施环评备案较为成功的地区。目前我国已有多个省市进行了对部分环评文件备案的尝试，如广东省深圳市、浙江省舟山市、山东省青岛市、河南省、上海市等。

2 典型省市的环评备案实施现状

2.1 备案范围

目前的备案范围主要分为：1）对所有登记表进行备案，如深圳市；2）对部分登记表进行备案，如舟山市、河南省；3）对特定的餐饮项目进行备案，如上海市、青岛市；4）实施功能区差异化备案，对不同区域的特定项目进行备案管理，此种方式较特别，目前仅有河南省在实施。

2.2 备案方式

因许多项目涉及公共利益，目前国内普遍采用的是告知承诺制。为避免项目备案后产生其他风险，审批人员将行政许可过程中的审核要点作为备案条件，通过特定方式引导申请人对项目自行把关，并提前予以告知，由申请人承诺满足条件后方可备案；也有少数省市不设定具体的承诺内容，业主方仅需对备案项目填报的基本信息承诺其真实性，环保部门即认可填报内容，并进行备案，即无承诺备案制。

2.3 提交方式及材料

对于备案材料的提交，大部分省市都采取了现场办理的方式，如舟山市、青岛市、河南省等。舟山市在材料上强调简化，原则上取消了原有审批所需的各类附件，现场办理提供备案表即可；河南省和青岛市实施备案的主体是下级市区，备案材料要求根据各地特色有所差别，有的要求提供相关附件。深圳市是我国目前最早也是唯一全面实施网上备案的地区，深圳市建立了各行政审批部门共享的信息平台，申请人在环评备案环节不必重复提交办理材料，只需进行简单勾选即可。上海市《关于开展餐饮项目环评审批告知承诺的通知》中规定，申请人原则上需当面递交申请，也可以通过信函、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请，实际操作中大部分以当面提交为主，在材料提交上未进行特别简化。

2.4 办理流程及时限

备案材料正式提交后，环保部门办理流程分两类，一类仍然沿用现有环评审批方式，环保部门工作人员需要审核材料并进行现场踏勘，总的办理时限仍然较长；另一类是对材料不予审查，不进行现场踏勘与核验，在材料提交后的2个工作日内办结，真正实现了简化。

2.5 信息公示

深圳市、上海市在备案过程中不公示相关信息，待项目备案成功后公示。舟山市要求对敏感项目进行公示，青岛市要求所有项目都要进行公示，备案成功后，舟山市会向社会公示备案项目信息，青岛市不再进行备案后公示。河南省目前的备案项目仅为3类，由于备案项目数量少、环境影响不大，所以在备案过程中和备案成功后都不需进行公示。

2.6 验收

深圳市、舟山市、青岛市及河南省对备案项目不再验收，青岛市强调以提高对环保设施的要求为前提，取消了后期验收监测；上海市视备案为审批方式的一种，备案成功后仍需进行验收，要求项目建成后依法向环保部门申请该项目需要配套建设的环保设施竣工验收，验收合格后方可正式投入运行。

2.7 后续监管措施

各省市的备案后续监管主要采取抽检（如深圳市）、全部检查（如上海市）、日常环境监管（如舟山市、青岛市、河南省）等措施。后续监管过程中，若发现建设单位存在与实际承诺内容不符、不符合备案范围等情形，主要采取撤销备案、撤销审批决定、利用社会诚信管理体系进行动态管理、补办手续等处置方式。

3 实施特点及成效分析

深圳市是首家实现网络平台备案的地区，非审核性网络备案、备案范围广、抽查机制健全是深圳市备案制度实施的三大特点。深圳市实施备案制度源于全市进行了上市制度改革，环评审批作为行政许可事项之一，与当地发改局、工商局等配套实行了审批制度改革，统一开发了网上办事平台，对于可备案的项目申请人，只要在网上提交一次相关材料，各政府部门均可共享，简化审批了程序、提高了工作效率。深圳市对所有有关登记表项目实施了备案，范围广、实施彻底，同时，为避免非审核性备案带来的风险，实施了抽查制，对抽查的时间、范围、内容、结果处理等均有具体要求，是前期松绑减负后的监管补充。从实际操作来看，环保部门的审批效率大幅提升，但信访量也有同步提升，部分区域甚至增加了90%，主要涉及一些建设单位对承诺事项不能履行的诚信问题。

舟山市对部分登记表实施了备案，青岛市对部分餐饮项目实施了备案，这两个地区均选择了相对可控的项目实施了备案尝试。在备案流程上，考虑到敏感项目对公众的影响，审批人员仍要对大部分项目进行现场踏勘，只是在程序上相比审批流程做了有限的简化。不过舟山市和青岛市与许多城市一样，因餐饮项目繁多，传统审批方式占用行政资源也较多，备案的实施起到了简化程序、缩减时限、减少申报材料、减轻申请人经济负担的作用，使申请人能够有更多精力和资金用于完善环保设施，突出了餐饮业环境管理的便民性［3］。调研结果表明，青岛市的环评备案在前期审核介入的基础上，没有带来信访量的大幅增加，相关审批人员认为备案内容的审核是必要的，可保证信访量不升高，目前的工作简化程度较合适。舟山市审批人员希望在备案实施上有更大突破，尤其是公众参与环节可以进一步改革，简化备案程序。

上海市对部分餐饮项目实施了环评审批告知承诺制，此制度仍采用行政审批决定的方式，规定申请人可在告知承诺制和传统审批之间自由选择，但多数申请人受惯性偏好影响，更倾向于传统审批模式，因而采用备案制的较少，目前上海正在研究备案制度的新突破。

河南省的备案特色体现在备案范围，将全省划分为5个区域，即：工业准入优先区、城市人居功能区、农产品主产区、重点生态功能区、特殊环境敏感区，不同区域分别实行不同的建设项目环境准入政策，但目前试点备案的仅有3类环境影响极小的项目，数量较少，对整体审批现状的改变有限，拟进一步改革、扩大备案范围。

4 环评备案制度推广实施建议

将备案的思路应用于环评审批制度改革，要注意两种模式之间的差异，做到恰当地引用与借鉴。对做好环评行政许可的备案简化工作，建议：

（1）结合项目环境影响特点与环境保护主管部门的管理特点，分步实施备案

备案范围的确定，可从项目环境影响、社会风险、后续监管、申请数量（简化后可大幅提高审批效率）等方面考虑。建议在备案实施中，备案范围的确定实施三步走：1）选择某一类项目试行备案，进行初期经验积累、不断优化备案程序，如青岛市选择的部分餐饮项目具备环境影响小、社会风险可控、项目数量大等特点；2）分阶段扩大备案范围，逐步尝试将重点环节由审核转向监管，如深圳市将所有登记表纳入备案范围，不进行人工审核，但实行严格的现场抽查制度；3）考虑到项目在不同区域所产生的环境影响及社会风险的差异，远期可实施河南省目前试行的功能区差异化备案，将管理精细分类，但前期需做好充分调研、制定功能区划分。

（2）增加备案条件，实施“告知承诺”制

传统备案是存案以备查考，仅审查备案范围，但项目环评即便环境影响小也可能涉及公共利益，存在社会风险，需有一定的自由裁量权，即审批部门在确定项目属于备案范围的基础上自主设定备案条件。备案条件不仅是审批人员的自由裁量依据，也是完善告知承诺内容的必要素材，实施“告知承诺”制，就是将备案条件审核的主体由环保部门向申请人转移的过程。调研发现，环评备案制度的实施更适宜采用“告知承诺”制的做法，通过环保部门的“告知”促使申请人自主审核，通过申请人的“承诺”赋予建设单位遵守环保要求的责任，让“告知”发挥前期管理作用，使“承诺”为后期环境监管提供依据。环保部门告知内容可包括各环境要素污染物排放标准、防治措施要求、施工运营管理要求、后续环保管理要求、诚信说明等，申请人承诺内容可包括：承诺项目信息真实准确、符合环保要求、污染物达标排放，承诺申请人理解告知书内容、落实各项污染防治措施、落实后续环保手续、遵守相关法律法规、接受日常监管、在后续纠纷中承担责任等。

（3）优化备案操作流程，发挥后续监管作用

在环评备案简化中，审批人员的工作重点一是审查项目是否属于备案范围，二是审查项目是否符合备案条件。此过程涉及提交受理、材料审核，也可能涉及现场踏勘、信息公开、验收监管等，实施的关键点是如何将备案的效率优势引入环评，简化审批流程与办理时限。目前各省市的备案操作流程不同，非审核备案可极大提高效率，但易使信访量增加；审核性备案对简化程序的作用有限，但可以此取消验收且不易使信访量增加。建议备案实施推广初期，环保部门结合本地区的可备案项目特点和社会环境特征，以适度审核为过渡，以完全的“告知承诺”为目标，逐渐将审核责任交给申请人，最终弱化环评前期审核管理的功能，充分发挥备案制度的效率优势，实现传统意义的备案，同时制定完善的配套监管措施作为必要的后续保障。目前国内的环保监管措施多为传统方式，仍要耗费较多的行政资源，建议在此基础上，将公众纳入监管队伍，采取将备案信息进行网上公示、店内张贴等方式，提倡公众监督举报，共同促进环保措施在备案项目中的落实。

参考文献：

［1］ 王裴裴.建设项目环境影响评价审批制度研究［D］.中国政法大学，2009.

［2］ 谢靖，谢海宁.备案制度属性与分类刍议［J］.青海社会科学，2009（3）：158-163.

［3］ 徐正香，李卫华.青岛市餐饮业环评审批改革初探［J］.环境与发展，2015（4）：26-29.

中图分类号：X820.3

文献标志码：A

文章编号：1006-5377（2016）06-0042-04

A Preliminary Study of the Filing System of Environmental Impact Assessment in China

LI Nan， HOU Ke-bin， QIU Da-qing
（Beijing Center of EIA， Beijing 100161， China）

Abstract：Under the background of deepening the administrative system reforms and streamlining administration and instituting decentralization， some provinces and cities try to make the file supervision and induct into EIA examine and approval in recent years. This is an important attempt in pushing the system reform of EIA examine and approval， in enhancing the working efficiency of the government and in transforming the government functions. On the basis of file conception and source， the paper sums up the works in the implementation of EIA files in Henan， Shenzhen and Qingdao， analyzes their characteristics in the fields of file scopes， modes， procedures and the following supervisions. In combination with the background of the administrative system reforms and EIA examine and approval as well as supervision characteristics， the paper puts forward the suggestions in popularizing and implementing the EIA file system.

Keywords：EIA； file system； administrative examine and approval