浅谈对排污权交易制度的几点认识

杜　鹏

（河南省环境监控中心河南郑州450000）

浅谈对排污权交易制度的几点认识

杜鹏

（河南省环境监控中心河南郑州450000）

排污权交易制度从构想到试点，再到实现交易，经过了几十年的探索，在法律保障和各项制度逐步健全，已经形成了一套比较完备的管理和评价体系。排污权交易制度的发展，实现通过政府的宏观控制和经济杠杆的调节，促进污染治理技术和产业的发展，最终达到减少污染物排放量、保护环境的目的。

排污权交易；污染物；总量；在线监测

排污权理论的出现是在20世纪60年代，最早由美国经济学家戴尔斯（J.H.Dales）提出，通过结合经济学、法学的理论，经过几十年的发展，现已成功应用于的环境保护实践中。近几十年，全球经济高速发展，以高耗能、高污染为特点的工业也迅速扩张，随之而来的问题是大量污染物排放向环境，环境所承受力的压力越来越大，逐渐成为一种稀缺资源，并且具有了经济价值，这使得环境资源符合联合国环境规划署对自然资源的定义。排放污染物行为占用了环境资源，因此管理部门必须对排放污染物的行为进行约束，限定允许占用自然资源的量，从而达到减少资源消耗的目标。排污权交易是在污染物排放总量限定的条件下，将占用环境资源的权利（即排污权）有偿分配给排污单位，并且允许这种权利像商品一样被卖出和买进，交易价格受市场行情影响的一种制度。通过政府的宏观控制和经济杠杆的调节，促进污染治理技术和产业的发展，最终在总体上达到减少污染物排放量、实现保护环境的目标。

1　排污权交易制度的由来

排污权有偿使用和交易政策是借鉴林权和采矿权交易的经验，最早由美国“可交易的许可证制度”演变而来，例如氮磷水质交易是基于NPDES许可证的交易，碳排放交易采用碳排放交易模式（Cap and Trade）。在国际上的做法是，通过可交易的许可证实现排污权的交易，例如在美国许可证的发放基于排放标准，《清洁水法》规定了三种基于技术的标准，即“现有最佳实用控制技术”（BPT）、“经济允许的最佳可行技术”（BAT）和“新污染源排放标准”（NSPS）。美国最初有关限制污染排放量的法律规定要求工厂用“最佳实用技术”和“最佳可行技术”来控制污染物的排放。这种技术性的规定在执行中成本过高，从而使法律规定难以贯彻。由此产生了在总量控制下可以对个别排污口排放量灵活调整的变通性想法。最初只限于同一工程内不同排污口之间的调整，只要同一工程排污的总量不增加，允许工程内某个排污口多排一点或少排一点。此后，总量控制的范围不断扩大，允许在同一区域内不同工厂之间调整，在此基础上产生了排放交易的构想。

2　排污权交易制度在我国的发展

我国排污权交易制度的酝酿和发展可以追溯到1988年开始的排污许可证制度试点。1999年中美两国的环保部门签署了多个项目的合作协议，其中包括“在中国利用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究”项目，该项目由美国环保协会提供人员、技术和资金等多方面的支持，江苏南通与辽宁本溪两市为试点。2001年底，南通天生港发电有限公司向南通一家化工有限公司出售二氧化硫排污权，成为我国第一例真正意义上的二氧化硫排污权交易。2004年，泰尔特公司将COD排污指标剩余量，以每吨1000元的价格出售给亚点毛巾厂，转让期限为3年，这是中国首例成功的水污染物排污权交易。2007年以来，国务院有关部门组织天津、河南、河北、内蒙古等11个省（区、市）开展交易试点，这是首次大规模开展排污权有偿使用和交易工作，各地相关法律法规等支撑性文件出台，初始确权研究等技术支持逐步完善。但由于在我国实施排污权交易时间不长，各地具体情况不同，还存在一些难题亟待解决。

3　排污权交易制度在环境管理中的作用

排污权交易的核心思想是建立合法有序的污染物排放权利体系，让这种权利在排污单位之间流转，起到引导高效清洁生产理念，合理调配环境资源的目的，从而达到有效控制污染排放、提高环境质量的目标。它是市场这只无形之手和政府这只有形之手紧密结合，来控制环境污染的一种较为有效的手段。经过试点工作，排污权交易制度成效初步显现，主要有以下几方面：（1）经济效益初显。截止到2014年11月底，全国11个试点省份排污权有偿使用和交易金额累计达到53亿元，其中有偿使用费征收金额累计27亿元，交易金额累计达到26亿元。而财政部国家发改委环境保护部联合下发的《排污权出让收入挂你暂行办法》规定，排污权出让收入纳入一般公共预算，统筹用于污染防治。（2）在不同企业污染治理的效率在差异的情况下，治理效率较高的企业可以采取措施减少污染物排放，节余排污权可以出售给那些污染治理效率较低的企业。这样的市场行为使排污权从治理效率高的污染者流向治理效率低的污染者，这就会迫使污染者为追求盈利而改善治理工艺，提高治理效率。（3）利用经济这个杠杆，调整排污权在各企业之间的配比，充分且合理的利用有限的环境资源，同时对宏观调控产业机构向高科技低污染行业转型起到一定的推动作用。

4　排污权有偿使用费与排污费

排污权交易制度推行以来，遇到较多的疑问是排污权有偿使用费与排污费又有什么区别，缴纳了排污权有偿使用费是否还要交排污费。虽然这二者的表现形式均为货币，也都是对占用环境资源的补偿，但是他们的理论不同，内涵也不同。排污费（或环境税）是因使用后污染环境而进行修复的费用，有污染物排放则收费，不排放就不产生费用。排污权有偿使用费是因占用稀缺资源而需要付出的费用，占有即收费，不论是否使用。因此，必须在缴纳了排污权有偿使用费后，才能所限定的总量内排放污染物，根据实际排放污染物的量缴纳排污费。排污权就像我国建国初期至80年代的粮票、食用油票、布票等，是对稀缺物资的分配方式。想要使用这些物资，首先要有对应的购买凭证（即粮票、食用油票、布票、排污许可证），使用时还要根据实际消费的量支付相应的费用（即购买粮、油、布的费用、排污费）。没有购买凭证却又需要消费时，可以向其他有剩余凭证的个体购买，也就是排污权的交易。

5　关键的技术问题

5.1初次分配排污权的确定

在进行排污权初次分配的时候，考虑到多方面的因素。（1）考虑相对公平，不能完全基于现状进行分配，避免“鞭打快牛”；（2）客观定量，分配方法应该科学、合理，尽量避免专家打分、博弈商榷等影响定量准确性的方式；（3）操作简便，分配方案应当简单，操作性强，避免因模型国语负责而降低可行性；（4）结合总量，结合区域排污权总量及削减目标，限制排污单位的排污指标，但不免除有偿取得排放权的企业法定的治理污染的责任和纵向减排的任务。

5.2排污权的定价

排污权有偿使用的定价要合理，定价太高给企业造成过重的经营负担，但也不能太低，当排污权价格低于污染物减排成本，企业就失去对污染治理投入的动力。

5.3实际排放量的确定

污染指标的实际排放量主要以监测数据（包括人工监测和在线监测）为依据，其中在线监测对量的核算更加科学和准确。在其有效性达到法规和技术要求时，应首先使用在线监测数据。对不能使用在线监测的，也可以采用监督性监测、物料衡算、产排污系数等方法计算实际排放量。

[1]徐春艳排污权交易制度的发展[J].青年思想家,2004(2):43.

[2]沈满洪,钱水苗,冯元群,徐鹏伟.排污权交易机制研究[M].北京:中国环境科学出版社,2009:2-6.

[3]吴悦颖,张炳,王金南.进一步完善排污权有偿使用和交易制度[N].中国环境报,2014,9,5(02).