我国建立水权及其交易制度的探讨

赵博昕　蒋红霞

（南京工业大学江苏南京211800）

我国建立水权及其交易制度的探讨

赵博昕蒋红霞

（南京工业大学江苏南京211800）

水资源是一种有限的战略资源。由于我国人均占有水资源量居于世界较低水平，因此，我国属于世界上十分缺水的国家。随着我国经济社会的快速发展，农业、工业、生活和生态环境用水急剧增加，其短缺形势日益严重，已经成为影响经济社会发展的主要瓶颈之一。为促进水资源的合理使用和保护，应当按照市场规律配置水资源，开展水权确权和水权交易。

水权；交易；探讨

1我国的水资源形势

地球上的水很丰富，总量高达1450×1012m3，但97.5%都是海水（苦咸水），无法饮用和灌溉。世界可利用水资源（淡水）总量仅为46.8×1012m3，人均水资源量为6400m3。我国水资源总量为2.81× 1012m3，排在世界第五位，与印度尼西亚基本相当。从总量上讲，我国的水资源排在世界前列，但我国人口世界第一，2014年末我国大陆人口达到13.68亿人，因此，我国人均水资源只有2050m3，不到世界平均水平的1/3，属于水资源最贫乏的国家之一。

在扣除难以利用的洪水和地下水外，我国实际可利用的水资源不超过1×1012m3。国务院要求，2030年全国用水总量控制在7000×108m3以内，人均为460m3。按照国际上划定的水资源紧缺性标准为：人均每年水资源量在1700m3时，为轻度缺水；1000m3～1700m3为中度缺水；500m3～1000m3为重度缺水；低于500m3为极度缺水。因此，我国是一个水资源十分短缺的国家。

我国2014年总供水量为6095×1012m3，主要是地表水，占4/5，其余为地下水和其他水源。污水回应处理量为46×1012m3，集雨工程利用量8.7×1012m3，海水利用量714×1012m3，主要是沿海地区作为发电（火电、核电）冷却用水。

全国640座城市中，有400座城市出现供水不足的问题，其中比较严重的城市达到110座，缺水65×1012m3。日趋加重的水污染也进一步降低了水体的使用功能，增加了水处理的技术难度和成本，加剧了水资源紧缺的的矛盾。对我国在实施的全面建成小康社会以及绿色、低碳、环保的可持续发展战略带来了严重的挑战。我国用水效率偏低，2014年全国农田灌溉水有效利用系数0.53，发达国家一般为0.7～0.8，以色列达到0.9以上；全国万元GDP用水量为96m3，是世界平均水平的2～3倍；万元工业增加值用水量为60m3，是发达国家的3～4倍；工业水重复利用率为65%，而发达国家在85%以上；城市供水管网漏损率20%～30%。我国在污水处理、雨水利用、海水淡化等方面仍然处于较低层次和水平。

淡水资源归根结底都是由天然降水（雨雪）产生的，无论河流还是湖泊。因此，水资源量与地区的降水有着直接的关系，这就造成了我国水资源在年内各季和空间地域上分布很不均匀，南方水资源多，北方水资源少，雨季水资源多，非雨季则较少。由此，导致水资源分布与土地、矿产资源分布以及工农业、人口等生产力要素布局不是很匹配，所以产生了南水北调等重大的跨区域调水工程，代价很大。随着我国经济社会的快速发展，工业化、城镇化的现代化步伐不断加快，对水资源的需求也在加大，水资源紧缺的矛盾更加突出。省区、市县之间、行业之间出现了相互争水的现象，工业发展挤占农业用水，生产用水挤占生态用水，城市绿化、洗车服务业挤占生活用水等问题日益严峻。

要解决我国面临的水资源短缺问题，需要多措并举，采取工程、非工程、管理、行政、法律的手段加以解决。在水资源管理制度方面，要加快创新，建立适合国情的中国特色社会主义市场经济条件下的水资源权属体系，即水权及交易制度。通过加快推进我国水权制度建设，充分发挥市场在水资源配置中的基础性作用，以经济手段强化水资源管理和节水，从而提高水资源利用效益和效率，促进经济社会的可持续发展，为全面建成小康社会提供有力的水资源保障。

2我国的水权及其获得方式

水资源是与土地、矿产、石油同等重要的有限的基础性、战略性自然资源。从目前形势看，水资源短缺、供需矛盾突出依然是制约我国经济社会发展的主要障碍之一，破解供水瓶颈，提高水资源的有效供给，水权交易机制和市场应运而生。利用水权理论，建立水权交易市场，并通过其参与水资源配置和分配，已经得到国家和社会的重视。

党的十八届三中全会指出，我国要推进水权和水市场培育，目的在于通过市场手段，有偿转让给水资源，即解决了缺水地区的发展问题，又给供水地区带了经济收益，从而盘活水资源供给市场。

运用市场机制和经济手段来合理分配水资源，提高水资源的使用效率与效益，保障各业用水的可持续供给，以此支撑我国经济社会永续健康发展。

水权就是水资源的产权，包括水资源的所有权、使用权、转让权以及收益权。

在我国，水资源作为一种有限的战略资源，江河胡泊沟渠库坝的地表水以及地下水都属于国家所有，即主要水资源为国有性质。只有很少部分的水资源属于集体组织和个人所有，比如农村组织所有的小库坝的水，北方山区农户集雨水窖和南方农村自家的池塘蓄积的水。因此，总体讲。我国水资源的所有权属于国家所有，关注水权侧重于使用权、转让权以及收益的享用权。我国团体（单位）个人获得的水权是指水资源的使用权，水交易主要是指使用权。

我国现行取水许可制度，该制度是获取用水权的主要方式。获得取水许可（用水权），在用水方面必须符合国家产业政策，用水量要按行业用水定额来计算，符合国家水资源保护政策。同时要尊重在历史发展过程中自然形成的水权，这主要是农民引水灌溉的农业水权。原则上新获得取水权的人不应影响既有取水人的利益，如有冲突，要协商解决。

根据取水许可制度，取水人的用水权是一种相对权力，取水许可证有效期为5年，到期后要进行重新审核。

通过取水许可取得用水权限于一定的范围，在用途方面也不能随意变更，比如把农业取水用于工业。在实际工作中，获得取水权的机构不一定是用水者，如自来水公司虽然是取水者，但不是直接用水户，只是供给方，真正的用水者是各类企业、行政机关、学校、医院、服务业和居民。所以取水权与用水权不完全统一。

当然，受到气候、季节和蓄水状况影响，水量随不同时间而变化，具有不确定性。因此，各流域在确定水权时是按照多年平均来水量的比率确权，即拥有总水量的百分率，实际获得的水量不是定数，要根据当年的降雨、用水对象规模。申请新的水权则可以通过水市场取得。同时，地下水与地表水要遵循相同的政策和交易规则，以避免产生市场交易的漏洞。

3我国水权交易及实例

水权交易是水资源使用权的部分或者全部有偿转让。水权交易一般应该具备的基本前提是：（1）公平公正性，对于农村来讲，有利于提高农民个人或用水协会在水权交易过程中地位和能力，在与水管理部门的谈判中处于对等的地位，保障自身的合法权益和经济利益不受侵害。（2）有偿性，即转让水资源使用权的一方能够从水权交易中得到经济补偿和利益。（3）安全性，即出让水权不会造成第三方利益受损，用水对象必须是国家鼓励或支持发展的产业。

早在2000年11月，浙江省金华地区的东阳市和义乌市在我国首次进行了市场化水权交易。当时东阳市可利用的水资源相对比较丰富，每年保障本市正常供水外，尚有富裕水量，可供水潜力较大。而义乌市经济社会发展很快，城市扩张也很快，出现了供水不足的情况，产业发展受到限制。在论证和协商基础上，东阳市和义乌市按照水权交易模式，经过商业谈判，签订了义乌市向东阳市购买部分用水权协议，义乌市用2亿元资金有偿购买东阳市每年5000×104m3的水资源使用权，东阳市保障水量和水质标准。义乌市分期支付水权费，定期支付水费（按照政府物价部门核定的水价）。随后，内蒙古、宁夏也在国家部委的指导下开展了黄河水权转让试点，工业项目出资进行农业灌溉工程节水改造，节约的水量（水权）转让给工业项目。

4构建水权制度体系的原则

要坚持水资源统一管理和可持续利用的原则。水资源统一管理是水资源优化配置的前提，是发挥水资源应有的社会、经济和生态环境效益的保证。要坚持水量与水质管理的结合。要按照生活、服务业、工业、农业、生态用水顺序配置水资源，核心是生活用水优先和兼顾各业用水的原则。坚持首先保障城乡居民生活用水的需求，然后在配置各行业用水，要坚持公正、公平和需求优先顺序原则。不同地区、不同人群的用水权与发展权、生存权是一样的、平等的。在水权制度设计过程中，要充分考虑弱势群体的用水权，给予政策性保护。要在实际操作中注意处理好各方利益诉求。坚持定额管理与总量控制相结合的原则。根据不同地区、不同行业发展水平制定切实可行的用水定额。在总水量的分配或交易前，要适当预留机动应急水量。

5建立完善我国水权交易制度的建议

5.1建立统一的水资源管理体系

建立水权交易就是要对包括地表水、地下水、农村水资源、城市水资源实行统筹管理，而且从中央到地方都是统一管理，避免政出多门。要采取科学的方法、信息化的手段对水资源进行合理评价，按照流域或行政区建立水权交易平台，为健康有序开展水权交易奠定基础。

5.2实现供水的多样性以及分质供水

除从河流湖泊取得地表水以及抽取地下水外，还应当加强水的循环利用、海水淡化、雨水利用、水的节约、蓄积汛期洪水。雨水是十分宝贵的淡水资源，雨水利用在国外十分普遍。充分利用已有房屋建筑蓄积集雨很方便，在屋顶、屋檐加装集水槽，然后通过给水管把水蓄到储水罐和蓄水池，雨水可以用于浇灌小区院落的树木花草，也可冲洗厕所，节约了大量优质自来水。我国应该采取优惠的政策，鼓励单位、社区、居民安装集雨利用系统。

5.3采取优先水权和比率相结合的水权确权方式

由于我国南北地理条件和经济发展水平差异较大，因此，水权确权要因地制宜，不同地区可以采取不同的方式。流域内部水权分配以优先水权思路为主，以比率水权方式为辅。根据用水对象规模所占总规模的比率进行水权分配，以优先水权要素为辅。在确定初始水权时，在考虑历史事实的基础上，进行民主协商，保障弱势群体（农民和贫困落后地域）的水权益。基本水权确定以后，属于未分配的水权、以及新开发的水源水权就可以完全按照水权市场交易。政府要考虑对贫困居民和公益性行业进行目标补贴，提高他们在市场上获得新水权的能力，体现社会的公平性。

5.4包含水量、水质和可靠性的水权及交易

在同量条件下，水质越好，交易价格越高；供水可靠性（保证率）越高，价格越高。一般来说，生活用水的水质、可靠性是最高的，工业要求居第二，农业和生态居第三。当然，有些工业用水对水质要求不高，如工业冷却用水，这要具体分析。

5.5建立水权交易制度和平台

首先要把初始水权进行登记，明确各类水权红线，即保障城镇和农村居民生活用水、农业灌溉用水、生态用水、应急储备用水等的最低额度，这部分水权是不能进行交易的。另外水权交易主要在同一供水或配水系统进行，以便获得新水权的用户能够真正得到水的使用权。

5.6要保护第三方利益

在水权交易之前，要进行评估，甲乙双方的水交易行为是否对其他用水户、公益性行业、环境造成影响，获得新水权的使用者发展的产业是否符合国家规定的产业政策，是否符合节水工艺要求。

[1]曾玉珊,等.我国水权交易模式探析.徐州工程学院学报,2015,30 (4).

[2]姚傑宝,等著.流域水权制度研究.黄河水利出版社,2008.

[3]王贵作,等.水权制度框架设计构想.中国水利,2015(13).

[4]水利部发展研究中心.启动水权改革试点建设.水利发展研究. 2014,14(12).

[5]曾碧球,等.国内外初始水权分配的分析及思考.甘肃农业科技, 2015(6).