浅议风险预防原则在《土壤污染防治法》中的构建

袁　炯

（海南大学海南海口570100）

浅议风险预防原则在《土壤污染防治法》中的构建

袁炯

（海南大学海南海口570100）

今年“两会”期间，陈吉林在答记者关于解决土壤污染问题时强调逐步推动土壤污染的风险管控和治理修复。可以预见风险预防将是土壤污染防治中的重要环节，在《土壤污染防治法》中如何构建风险预防原则关系着《“十三五”环保思路和目标任务》的实现，也关乎整个生态中国的建设。通过对我国环境法中风险预防原则的适用及存在问题的分析以及对环境法中风险预防原则的域外适用现状及有益经验的总结，提出构建我国土壤污染防治法风险预防原则的建议。

土壤污染防治法；风险预防原则；环境影响评价

目前我国的土壤污染已经威胁到农产品质量安全和人体健康，全国约有19.4%的耕地调查样点超过土壤环境质量限量标准。在土壤污染问题异常严峻的现状下，颁布《土壤污染防治法》成为迫切要求。在今年“两会”期间，傅莹在答记者关于环保立法的相关问题时表示，水污染防治法、土壤污染防治法都已经在立法规划当中。2016年年初，陈吉林在《“十三五”环保思路和目标任务》中提出“在环境风险方面，重点重金属污染物排放强度下降，突发环境事件数量下降。在生态保护方面，重点生态功能区所属县域生态状况持续提升”的目标。3月11日，陈吉林在“两会”答记者关于解决土壤污染问题时表示“通过试点示范，建立适合我们国家自己的污染治理的技术体系，逐步推动土壤污染的风险管控和治理修复。”可以预见风险预防将是土壤污染防治中的重要环节，在《土壤污染防治法》中如何构建风险预防原则关系着《“十三五”环保思路和目标任务》的实现，也关乎整个生态中国的建设。

1　我国环境法中风险预防问题

1.1风险预防原则在国内环境法领域的适用

2014年4月24日修订通过的《环境保护法》规定“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的原则，《环境影响评价法》《农业转基因生物安全管理条例》等都有相关规定，与土壤联系最为密切的是国务院办公厅发布《工作安排》，明确指出严格控制新增土壤污染、确定土壤环境保护优先区域、强化被污染土壤的环境风险控制、开展土壤污染治理与修复、提升土壤环境监管能力和加快土壤环境保护工程建设等，是中国今后土壤环境保护工作的主要任务。但是我国风险预防原则在环境法上仍停留在“原则性”的状态，相关的风险预防机制并未建立健全，具体的操作标准及规范都没有进行规定。

1.2风险预防原则的国内环境法适用中存在的问题

“预防为主，防治结合”的原则作为我国环境法领域的基本原则，被广泛适用于各个法律法规中，但是在具体规定中，其实质内容上往往有“治”而无“防”。一方面，环境影响评价制度作为风险预防原则的重要体现在我国没有受到应有的重视，主要表现为环境影响评价制度的运用远远没有实现建立该制度时提出的目标，没有达到使用科学方法和技术手段，对法律、法规和规划实施过程中可能出现的环境问题进行系统分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度的要求。另一方面，污染物总量控制制度作为风险预防在环境法中的另一项有益应用，却由于在《环境保护法》中没有与之相应的规定而被束之高阁，由于缺乏相应的配套法规和统一的操作标准，使得总量控制制度在实践中并没有被真正的使用。

2　环境法中风险预防原则经验

2.1环境法中风险预防原则的域外适用现状

2.1.1风险预防在美国的适用

美国先后出台了《清洁空气法》《清洁水法》《濒危物种法案》《污染防治法》除此以外，美国还形成了风险评估、风险管理、举证责任转移及风险目标转移和风险目标权衡的方法。在实际操作中，美国注重对风险的评估和管理，同时美国提出的科学不确定性和风险阀值也为处理科学不确定性的情况提供了很好的参考办法。在Benzene案以前，美国政府相信科学不确定作为风险证明已经是保证立法的足够原因，但是该案中，最高法院认为职业安全与卫生部在没有出示任何数据证明的情况下改变苯的职业接触标准是建立在一系列假设而不是科学的基础上，犯了过度保护的错误。随着实践的不断深入，美国还形成了举证责任的转移、成本效益分析、风险目标与风险权衡等实施方法，并注重公众参与。这些方法都使得美国在同欧盟、瑞典等相比时显得更加的理性和务实。

2.1.2风险预防在日本的适用

如果说美国在风险预防上着重于宏观体制并形成一套有序的工作方法的话，那么日本对于风险预防则更着眼于具体而有效的操作。上世纪60年代，急于走出战后阴影，重振经济的日本成为了“世界公害大国”，但1971年起，日本先后制定和修改了14项以风险预防为主要理念的环保法律，其中最能体现这一原则的是污染物总量控制制度。从1974年开始在污染特别严重的地区开始实施污染物总量控制并取得良好的效果。

2.2环境法中风险预防原则的域外适用的有益经验

2.2.1成本效益分析

风险预防原则的前瞻性要求人们在科学认知还未完全证实行为与损害结果之间的因果联系前，就要采取防止污染和损害造成不可逆转影响的行动，这就可能产生两种结果：所采取的措施是不必要的或者环境损害没有预期的大，这不然导致管理资源的浪费和管理成本的增加。为此大多数国际条约都规定风险预防采取的行动必须符合成本效益。在这个问题上美国的做法值得借鉴，不仅要求对成本效益进行分析，而且对预防行为的替代方案也要进行审查。这就严格控制了采取行动而产生的成本，在行动成本与行动结果之间寻求到相对合理的效益平衡。

2.2.2安全阀值

在固有的时间和空间内，人类的认识受到生产力水平的限制，对事物的认识具有局限性，科学无法为人们提供绝对精准的答案，甚至以为参数的不定性、系统和方法论的不定性、政治或经济因素的不定性都会导致科学结论的不定性。这就需要在不定环境中设定一个相对有效安全阀值，根据风险出现比例的高低而上下浮动相应的安全阀值，为是否采取行动提供支持。美国的Benzene案就是这方面的经典案例，在该案以前，美国政府相信科学不确定作为风险证明已经是保证立法的足够原因，但是该案中，最高法院认为职业安全与卫生部在没有出示任何数据证明的情况下改变苯的职业接触标准是建立在一系列假设而不是科学的基础上，犯了过度保护的错误。

2.2.3公众参与

美国行政程序法规定授权立法的机构必须正式颁布法规以确保拟议的法规在最后定稿前被公示并征求了公众意见，被称为通告和评论的规则制定。美国环保局规定每一项涉及公众参与的事业，相关利益方之间必须共享信息，并召开研讨会来扩大参与范围。

3　构建我国土壤污染防治法风险预防原则

3.1制定可行的风险预防实施办法

由于风险预防的最大难度在于风险的不确定性，因此在风险评估和风险管理之前都要先设定一个合理的安全阀值，综合考虑风险行为对环境和公共健康的影响。具体的说对于风险较大的行为实施严格的风险预防，而对危害程度低但带来高收益的行为实施较为宽松的风险预防原则。在举证责任上可以沿用《侵权责任法》的归责原则，由行为的提出者或实施者负担对环境和公共健康无严重的或不可逆转的风险的举证责任，因为他们在行为发生前已经掌握了大量的相关资料，可以有效避免信息不对称，而且有利于节省社会资源。

3.2完善与风险预防制度相关的实体制度

3.2.1落实环境影响评价制度

虽然我国在《环境影响评价法》《规划影响评价条例》中规定了关于规划得影响评价制度，但是对与完整的环境影响评价制度而言，这个评价条例还有待完善。对于真正的环境影响评价制度，笔者认为其评价范围还应包括法规和政策，这样才能真正做到从源头上预防风险的发生。我国现行法规中需要进行环境影响评价的“规划”往往是由各级政府出台的，而环评的审查机构也是各级政府或相关职能部门，这就出现了自审自批的弊端。所以改变环境影响评价审查方式也是落实环境影响评价制度的一个重要环节。建立可替代方案制度。由行为的提出者或实施者对行为提出可替代性方案并对可替代性方案进行风险评估，将更有利于风险预防原则作用的发挥。

3.2.2落实污染物总量控制制度

污染物总量控制制度在我国各种单行法中都有规定，但是这些单行法位阶较低效力较小，散于各个方面不便于污染物总量控制的整体操作。在这方面我国可充分借鉴日本的经验，排出口总量控制适用于全国范围，而区域总量控制则要求确定污染物的排放总量、确定总量削减计划、向各排出单位分配排放量和削减总量额度。在具体操作中可依托排污许可交易制度并借由各种排污交易市场促使企业事业单位自觉积极履行节能义务。同时，我国应制定出于总量控制制度相配套的计划和标准，将节能目标纳入行政考核的范围。制定相关计划并将信息公开化，既有利于明晰污染物总量控制的任务又有利于公众参与监督，扩大公众的知情权和监督权有利于污染物总量制度的落实。制定与之相关的配套标准，可以保证在总量控制制度在实施过程中的规范化和程序化，只有建立一套统一的标准才能保障污染物总量控制的全面监测。最后将污染物总量控制目标纳入行政考核范围，是立足于我国国情提出的建议，在以行政手段为主导进行环境保护的国家，将环境目标纳入行政考核范围是实现该目标的有效手段，相关单位运动用各种行政手段，动用各种行政资源来保证环境目标的达成，在我国用这种方式来实施污染物总量控制是最符合成本效益的。

[1]陈同斌,雷梅,杨军,周小勇.关于重金属污染土壤风险控制区划的研究与建议[M].中国科学院院刊,2014.3.

[2]陈吉林.“十三五”环保思路和目标任务[M].地球,2016,2.

[3]蔡守秋,李建勋.土壤污染防治法论纲.河南省政法干部学院学报,2008,3.

[4]王树义.关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考.法学评论,2008,3.

[5]骆永明.中国土壤环境污染态势及预防、控制和修复策略.环境污染与防治,2009,12.