低碳发展的国际经验及对中国的启示

陈春阳

（中国科学院地理科学与资源研究所北京100190）

低碳发展的国际经验及对中国的启示

陈春阳

（中国科学院地理科学与资源研究所北京100190）

气候变化问题已不仅仅是一个限于专业领域的问题，而是全球每一个国家都需要面对并承担各自责任的问题。出于各自利益的不同，当前的气候变化国际谈判分成三股力量——欧盟、伞形集团（美国、加拿大、澳大利亚和日本等）、发展中国家（77国集团+中国）[1]。基于这种考量，本文选择了这三股力量中具有代表性的国家，系统总结各国低碳政策的发展和特点，并对不同国家的低碳政策进行横向比较，结合我国实际情况，分析其中对我国具有借鉴意义的经验，为我国未来低碳发展提出相关政策建议。

低碳发展；国际经验；启示

气候变化已成为全球关注的热点问题，应对气候变化的根本途径是减少人为温室气体排放。对此，世界各国开始为实现经济社会的可持续发展寻求新的出路。自2003年英国在其能源白皮书中首次提出了“低碳经济”的概念，低碳发展就迅速得到国际社会的普遍认同和积极响应。十年间，世界主要国家先后采取了一系列举措来推动节能减排工作和发展低碳经济，同时抢占国际气候变化谈判的战略制高点。在此背景下，中国也出台了一系列政策展开我国低碳领域的相关工作，取得了一定成效。面对日益严峻的国际谈判形势和国内能源形势，广泛学习其他国家的相关经验，对加速我国低碳发展的进程十分必要。

1　欧盟国家低碳发展经验——英国

欧盟国家作为气候变化谈判的积极推动者，在节能减排的行为和技术方面一直处在世界领先地位。英国作为低碳发展理论的先行者，在立法、政策等方面拥有丰富的实践经验。英国的低碳发展起步早，且重视理论创新。20世纪70年代起，英国就已开始大力资助致力于提高能源效率的技术研发。2003年英国首次提出“低碳经济”的概念之后，于2008年成立能源与气候变化部和气候变化委员会，并制定实施了“碳预算”方案，在世界上率先开展了“碳中和”、“碳补偿”、“碳标签”等一系列政策举措，为其他国家的低碳发展作出了重要示范。2009年英国能源与气候变化部发布了《英国低碳转型计划：国家气候变化战略》，标志着英国正式开始向低碳国家转型。总结英国近年来低碳发展的经验，主要有以下三点特色值得注意。

1.1低碳政策制定程序十分完善

英国政府出台的多数低碳政策都遵循以下几个步骤：咨询政策的可行性，收集有关部门和人员的回复，制定并发布政策，评估政策的影响，修订并更新政策。这样一套完整的程序保证了政策能够顺利实施，并能在后期加以调整，以收到更好的成效。

1.2以法律形式确立低碳政策

英国政府近年来先后颁布《2004能源法案》2006年《气候变化和可持续能源法案》《2008气候变化法案》、《2008能源法案》《2010能源法案》及《2012能源法案》，以推动国内低碳经济的发展。其出台的低碳发展相关政策覆盖面十分广泛，涵盖碳中和、碳补偿、碳定价、碳捕获与封存（Carbon Capture and Storage，简称CCS）、碳预算等。其中针对能源效率的政策，更是涉及工业部门、建筑部门、交通部门、居民部门方方面面。2009年英国发布了“低碳工业战略”，旨在确保英国企业能在国际低碳竞争中实现利益最大化，以尽可能低的成本完成向低碳经济的转型。该计划重点支持的领域包括离岸风能发电、民用核电、CCS、低碳电子和信息通信技术、碳市场、低碳建筑和建设、超低碳汽车等，并给予上述领域大力财政支持。

1.3重视市场手段

政府发挥在低碳发展中的引导作用。英国在能源和环境领域坚持市场机制在其中的主导地位，如积极参与欧盟排放交易体系，建立碳基金，实施通过引导消费者行为来影响企业生产和市场发展的“碳标签”制度等。同时，政府通过气候变化税等财政税收方式进行调控，旨在提升能源效率，促进能源密集型企业的节能减排，并刺激对新能源的投资。

2　伞形集团国家低碳发展经验——美国

伞形集团国家出于自身利益的考虑，在国际气候变化谈判中保持的基本立场是中期减排目标低，且以一些发展中国家参与减排为前提条件。尽管如此，这些国家在国内应对节能减排的实际工作中并非止步不前，也采取了一系列政策措施来推进低碳经济的发展。以美国为例，尽管美国在国际气候变化谈判中的立场趋于保守，但国内在节能减排方面表现较为积极。近年来，美国陆续出台了若干有关低碳发展的政策、法规和制度，如不定年颁布的《清洁空气法案》、《清洁能源法案》、《低碳经济法案》、《清洁能源安全法案》等，形成了多法案组成的国家总体规划方案。美国在低碳发展政策方面具有以下特征。

2.1政府部门分工明确且合作紧密

美国参与应对气候变化和节能减排的部门众多，包括能源部、环境保护署、财政部、商务部、农业部等。这些机构都承担着各自明确的任务，但在实施美国气候变化国家方案时，又保持着高效的协调和配合。例如，2002年美国政府建立了跨部门气候变化技术方案工作组，旨在协助政府贯彻执行气候变化技术方案，加快关键技术的研发和利用。该工作组受能源部领导，下辖六个技术领域的工作组，具体分工见表1。

2.2政策内容详细全面

美国实行的低碳政策以提高能源利用效率为核心，而涉及广泛的能效政策又以严格的能效标准为主导。美国目前已对约30种电气设备制定了明确的能效标准，包括白炽灯、洗衣机、空调、洗碗机、配电变压器等，遍布生产生活各个方面。其中有些标准在近年来更新后更为严格，新的标准将进一步减少能源消费。此外，旨在通过对高能效产品进行标识，帮助消费者节省能源开支和减少碳排放的“能源之星”计划，自1992年实施至今，帮助美国减少了大量温室气体排放。能源之星的标准通常是比美国联邦标准节能20%～30%。最早配合该计划的主要是电脑和电子产品，后来逐渐扩大到加热和制冷设备、照明产品、电气设备、建筑产品等领域。“能源之星”计划广泛地促进了美国建筑、商业和工业部门能源效率的提高和碳排放的减少，据统计，仅2009年，该计划减少温室气体排放4500万吨，相当于3000万辆机动车一年的排放量[3]。

2.3地方政府是低碳政策的先行者

美国许多低碳政策的出台都是地方政府在先，且为联邦政府制定相关政策提供了宝贵经验。美国能效标准的制定就是一个很好的例子。20世纪70年代末，加利福尼亚州便实行了严格的能效政策，这为联邦政府后来制定能效标准提供了借鉴。

3　发展中国家的低碳发展经验——印度

在广大的发展中国家为自己争取“生存排放”和“发展排放”发声的同时，一些新兴市场国家（如基础四国）也开始采取一系列举措来推动本国低碳发展的进程。尽管起步稍晚，但其中不乏一些卓有成效的工作经验。印度政府成立了应对气候变化的专门机构，并确立了未来国家低碳发展的方向，这对于我国的低碳政策选择都具有十足的借鉴意义。

3.1以太阳能为重点的国家能源规划方案

印度政府先后出台了《国家电力政策》、《综合能源政策》、《气候变化国家行动计划》、《国家太阳能使命》等国家总体规划方案。其中，2010年发布的《国家太阳能使命》，是2010～2022年印度太阳能利用计划，旨在促进印度太阳能发电厂的发展，以满足印度农村地区的用电需求。该计划分为三个阶段实施，规定到第三阶段，太阳能并网光伏发电装机容量要达到2×104MW。此外，该计划还对太阳能利用的研发和示范给予大力资助和补贴。

3.2不断强化深入的能效政策

印度通过颁布法律和实施节能计划，将节能政策不断深化和拓展到各个领域。2001年，印度政府颁布了《国家节能法》，为整个国家的节能事业提供了整体的法律框架、制度安排和监管机制。自1991年，印度电力部开始实施国家节能奖励计划，以鼓励企业在其生产过程中采用节能技术。2011年，印度能效管理局实施了8项主要的节能计划，其中包含印度工业节能计划、能效标准和标签计划、《建筑节能法规》、中小企业计划等，对各个产业部门的能源使用提供新的标准，并鼓励创新性的能效改进技术。

4　低碳发展经验的国际比较

各国在低碳发展过程中采取的政策各有侧重，形成了具有本国特色的发展经验。本节将从上述几个国家低碳政策收获的主要成效和发展经验的异同出发，进行对比分析，以对我国低碳发展提出建议提供基础。

4.1低碳政策的主要成效

在各国多管齐下的低碳政策下，其成效也体现在多个方面。下面选取上述三国及中国的二氧化碳排放总量、人均碳排放量和碳排放强度三个指标（数据来自EIA[4]），来总结分析各国低碳发展相关政策的总体实施效果。

图1显示的是1980～2011年四国的碳排放总量变化趋势。从图中可以看出，近年来，英美两国的碳排放总量均呈下降趋势，其中美国最为明显。英国的碳排放总量在这三十年间一直比较稳定，基本维持在5×108t～6×108t的水平。而中印两国的碳排放总量仍处于上升趋势，且中国的碳排放总量超过其他三国之和。

图2显示的是1980～2011年四国年人均碳排放量的变化趋势。从图中不难看出，英美国近年来人均碳排放量均呈现下降趋势，而中印两国的人均碳排放量均呈现上升趋势。尽管中印两国的人均碳排放量增长速度并没有得到有效控制，但其绝对值仍明显低于其他发达国家。美国的年人均碳排放量基本维持在20吨/人左右，英国的年人均碳排放量基本维持在10吨/人上下，而印度2003年以前的年人均碳排放均在1吨/人以下，2004年以后才上升到1吨/人以上，中国近年来人均碳排放量大幅上升，至2011年已升至6.5吨/人。

图3显示的是1980～2011年四国碳排放强度的变化趋势。从图中可以看出，近年来四国的碳排放强度均呈现明显的下降趋势。1980～2011年间，英美两国的碳排放强度以每年2%～3%的速度稳步下降；1995～2011年间，印度的碳排放强度以每年2%～3%的平均速度下降，2011年印度的碳排放强度为1.29吨/千美元，相比1995年下降了33.6%；中国以年平均速率约5%的速度从1980年6.7吨/千美元的碳排放水平下降至2000年2.3吨/千美元的水平，但此后至2011年，碳排放强度一直处于2.2吨/千美元上下的水平。

图1　1980～2011年四国碳排放总量

图2　1980～2011年五国年人均碳排放量

图3　1980～2011年四国碳排放强度

4.2低碳发展经验的异同

总结上述三国在低碳发展过程中采取的政策措施，其共同点主要有以下几个方面：（1）成立专门机构负责能源与应对气候变化相关工作；（2）采用立法、颁布节能计划、涉及各个领域的财政税收政策等多种举措，全面实施低碳发展路线；（3）重视低碳科技的研究与开发。（4）重视市场机制在低碳发展中的作用。除了上述相似之处，各国领域在低碳政策中也有明显不同，主要存在以下几点。

4.2.1政府发挥的作用不尽相同

在低碳发展过程中，美国联邦政府带头提高能效，地方政府也积极探索，双管齐下应对气候变化；而英国则是地方政府先行探索，然后才上升至国家层面；印度政府主要扮演政策监管者的角色。

4.2.2低碳发展侧重领域有所不同

各国根据本国国情采取了相应的能效政策，所体现的侧重领域也有所区别。例如英美两国对传统节能技术如清洁煤技术、低碳建筑技术，及可再生能源、新能源技术的研发都十分重视，印度的低碳政策则主要集中在智能电网、太阳能、氢能等技术的研发和应用上。

5　对我国低碳政策的建议

相较于广大发达国家，我国的低碳发展起步较晚，相关政策也尚不完善。在未来的低碳发展过程中，除学习上述国家经验，在结合我国国情，确立节能减排的重点领域的基础上，在以下几个方面，还需要进一步的改进。

5.1加快推动低碳领域立法进程

建立健全的法律体系。在低碳发展领域，不少发达国家已经建立了较为完善的法律体系，虽然我国政府已经制定和颁布了一些旨在促进低碳发展的法律法规，如《可再生能源法》《节约能源法》等，但仍缺乏一部具有能源领域母法作用的法律，来为我国低碳发展路线提供法律框架。

5.2加大低碳科技研发投入

提高核心技术知识产权和创新理念。相较于发达国家，我国低碳领域的研发工作起步较晚，投入也远低于发达国家。根据IEA的统计数据，2008年我国对于低碳能源技术的研发投入为4500万美元，而美国和日本的投入分别为10亿美元和31亿美元。尽管近年来我国可再生能源、新能源领域发展态势良好，但相关领域的核心技术知识产权仍为发达国家垄断。在低碳发展过程中，英美等发达国家先后提出“低碳经济”、“碳足迹”、“碳标签”、“碳认证”等先进理念，并实施了多项创新性的能效政策，为其他国家提供了示范。而我国在低碳理念和制度研究上的创新不足，对于我国在气候变化国际谈判中获取话语权也有一定的不利影响。

5.3完善低碳发展市场机制

进一步降低对行政手段的依赖。目前我国各项低碳政策的贯彻实施仍依赖于行政命令，政府主要通过推行严格的节能减排问责制等手段来促使地方政府完成本地区的节能减排目标。这些行政手段在短期内可能收到一定成效，但对于长期的节能减排工作而言并非十分有利。广大发达国家和一部分发展中国家在其低碳发展过程中都十分重视市场机制的作用，采取多种财政税收政策来鼓励各个产业部门较好地参与到节能减排的工作中来。我国在未来低碳发展的过程中，应积极学习发达国家的经验，建立起完善的全国层面的低碳市场运作机制，以市场机制和行政手段的有效结合来实现低碳发展的总体目标。

[1]新华网.全球气候变化谈判中的“三股力量”.http://news.xinhuanet.com/world/2009-12/06/content_12597627.htm.

[2]蔡林海.低碳经济：绿色革命与全球创新竞争大格局[M].北京:经济科学出版社,2009.

[3]EPAClimateProtection PartnershipsDivision.EnergyStar Overview of 2009 Achievements.2010.http://www.energystar.gov/ia/partners/annualreports/2009_achievements.pdf.

[4]EIA.InternationalEnergyStatistics.http://www.eia.gov/cfapps/ipdbproject/IEDIndex3.cfm tid=90&pid=44&aid=8.

我国中长期低碳发展战略研究，项目编号：2012BAC20B07。