提高土壤环境管理成效：推进三大环境要素协同治理

王夏晖*，李志涛，孟玲珑

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

提高土壤环境管理成效：推进三大环境要素协同治理

王夏晖*，李志涛，孟玲珑

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

经过长期的大气污染和水污染治理实践，各地积累了一定的技术、工程和管理经验，但随着土壤污染问题的日益凸显，三大环境要素质量如何整体提升、确保区域生态系统服务功能稳定持续发挥、满足人民群众对环境产品的需求，成为各级政府推进环境基本公共服务均等化过程中需要正视和亟待破解的一个难题。本文在系统分析当前环境污染以单要素为主线实施治理的总体思路所面临困境的基础上，基于生态系统整体性和区域统筹考量，从治理主体、治理手段、治理过程三个方面，提出推进土壤环境-水环境-大气环境协同治理的基本路径，为国家出台土壤环境管理相关政策措施、促进城镇化过程中区域环境质量整体改善提供参考。

区域；土壤；环境质量；环境要素；协同治理

引言

土壤、大气、水是构成生态系统的基本要素，三者相互关联，是有机整体。污染物借助大气沉降、水的流动进入土壤环境，可造成土壤污染；反之，土壤受到污染后，也会成为地表水、地下水、大气的污染来源。综合改善区域环境质量，需要从污染物产生、排放、处理全过程，推进土壤、水、大气污染协同治理和风险管控，实现全链条、全要素闭环管理，解决污染治理要素之间“自扫门前雪”和要素治理顾前不顾后的“脱节”问题。从许多地方环境污染治理的实践来看，地方政府、企业、社会组织、公民个体等在参与环境污染治理过程中，大多仅为自身利益或自我治理考虑，合作机制和协同手段缺失，导致“公用地悲剧”（Tragedy of the Commons）时有发生。环境治理整体性的要求与行政区域管理的分割性、管理手段的单一性等矛盾日益突出，加大了环境污染治理难度，往往大量的人力物力和资金投入，并不能获得理想的效果。同时，在开展土壤、水、大气等要素污染治理时，通常未进行系统化设计，导致污染物从一种形态转化为另一种形态或从一类介质转移到另一类介质，对环境危害并未根本消除的问题普遍存在，如一些农药厂、化工厂的土壤污染治理与修复过程中，由于开挖污染土壤散发“毒气”或是由于土壤污染治理工程产生的废水、废气随意排放可导致二次污染等。因此，在我国环境污染问题日益严峻的形势下，特别是随着城镇化进程的进一步加快，亟待通过探索创新污染治理和区域环境管理的新模式、新手段、新机制，来摆脱“头痛医头、脚痛医脚”、环境质量整体提升难的困境，为推进区域环境基本公共服务均等化、满足人民群众日益增长的对高质量环境产品的需求，以及实现对区域环境质量有效调控提供支撑。

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*责任作者：王夏晖（1975—），男，环境保护部环境规划院生态与农村环境规划部主任，土壤环境保护中心主任，研究员，主要从事区域生态、土壤环境、城乡环境规划管理研究，E-mail：wangxh@caep.org.cn。

1　常规污染治理的单一化与片段化问题

1.1治理主体利益诉求存异

基于土壤、水、大气的单要素治理，往往出于各方利益需求，普遍存在地域分割、部门分割、条块分割的问题，跨地区、跨流域及跨行政区域的环境污染问题治理难度大［1］，存在明显的行政壁垒和单一主体治理现象，社会、公众、企业参与污染治理的动能不足，尚未构建政府、企业、社会联防联控和协同治理的长效机制。各治理主体的职责不清晰，导致各个主体不能形成合力和主动参与到治理工作中。近年来，我国环境污染协同治理取得一定进步，但多是依靠“自上而下”的行政手段建立起的临时协作机制［2］，如2008年的“奥运蓝”、2014年的“APEC蓝”、2015年的“阅兵蓝”等，环境污染协同治理的长效机制并未建立。涉及区域尺度、跨行政区、多类型污染叠加的生态环境问题已不能由单一部门或某一个局部区域解决，亟待从政府、社会组织、公民个体等主体之间建立协作机制，系统性解决污染问题。

1.2治理手段单一化运用较多

传统的土壤、水、大气污染治理多是依靠治理技术、工程建设、资金投入等单一手段，但由于各类手段均有其优缺点，这种模式往往难以保障污染治理效果的稳定性和长效性，根本解决区域性复杂环境问题，还需要综合运用工程技术、经济政策、市场手段、公众参与、执法监管等多种手段［3］，做到“软硬兼施”。国外发达国家环境污染治理的大量实践表明［4］，以经济手段为主，同时重视企业的自觉守法和公众的参与监督、健全环境法律标准体系、明确环境污染的法定责任主体、加大科技创新投入和环境教育、强化环境管理制度创新等，对于污染控制与风险管控具有较好的效果。

1.3治理过程“脱节”问题突出

长期以来，各地环境污染治理大多只是针对单独的环境要素实施控源措施，并未从土壤、水、大气污染统筹治理的角度实施污染来源协同控制。大量的自然或人为活动产生的污染物，通过大气干湿沉降、水体流动进入土壤中；同时，土壤等下垫面介质中的污染物又会通过渗滤、扬散等方式，把一部分污染物传送回水体和大气，形成大气-土壤-水体之间的污染物质迁移转化过程。现有的污染源控制措施，多数未从污染物传输转化的全过程进行考虑，容易导致污染物在水、土壤、大气之间的循环往复迁移转化，造成环境污染治理“空转”。例如，在土壤污染治理与修复过程中，如采用植物修复技术，如不对收割后的植物进行安全处理处置，则容易导致重金属重新回到土壤中，如采取物理化学治理技术，不能有效控制治理与修复过程中产生的废水、废气等，则会造成二次污染；大气污染治理产生的脱硫石膏等固体废物如不妥善处理，则会对土壤、水体等造成污染；水体污染治理过程中产生的污泥、废气等，如果直接排放，同样会造成土壤和大气污染。

2　推动各治理主体协同开展污染治理

发达国家经验表明，政府在环境治理中发挥着主导作用，建立各级政府和跨域政府间协同机制是推进区域环境保护的重要手段。环境协同治理机制是一套制度体系和规则，涉及环境管理决策、监督执法、绩效评价等内容。治理主体协同是强调主体的多元化、权责的一致性、措施的协同性、目标的共同性，应包括公共部门和社会机构，是政府、企业、非政府组织、公民个体共同参与的环境多元共治行动［5-7］。

（1）建立多主体共同参与的环境治理体系。

按照整体性、协同性、开放性的原则，建立包括相关地方政府、非政府组织、社区等主体共同参与的治理体系。通过建立“横—横”、“横—纵”、“纵—纵”等协调联动机制，推动形成各不同治理主体在环境治理过程中的动力机制、联动机制、激励机制、制衡机制等，实现环境污染治理的多方参与、共同推动、成果共享。

（2）建立区域尺度环境协同监管机制。

建立跨区域土壤与水、大气环境联合监测制度是区域环境改善的前提和基础，由相关方环保部门会同有关部门共同制定环境监测方案，统一确定监测项目、点位、时间、频次和监测方法，设立一体化环境监测网络，构建统一环境监测数据库，定期发布区域环境监测报告，并向社会公布。建立区域环境联合监察执法制度，通过开展联合执法、交叉执法、互查行动等措施，及时消除环境安全隐患，联合打击各类环境违法行为，协商解决环境问题，联合应对突发环境事件。

（3）建立环境治理的多源信息化管理平台。

利用环境保护、国土资源、农业、住建、水利等部门相关数据，建立土壤、水、大气环境基础数据库，构建区域一体化环境信息管理平台。借助移动互联网、物联网等技术，拓宽数据获取渠道，实现数据动态更新。加强数据共享，编制资源共享目录，明确共享权限和方式，发挥环境大数据在污染防治、城乡规划、土地利用、农业生产中的作用。健全区域环境信息通报制度，定期发布土壤环境质量、空气质量、饮用水水源水质等信息，公开重点源环境信息、环境监察执法信息、环境影响评价信息等。通过信息共享和公开，促进各相关主体全面参与环境治理全过程。

3　综合运用各类手段协同推进污染治理

环境污染治理中的手段协同是指综合运用法律法规、经济政策、行政管理、工程技术等手段，以根本改善环境质量为最终目的，打破单独运用技术或资金投入等单一手段解决污染问题的治理方式［8-10］。

（1）运用工程技术手段推动多介质污染协同控制。

目前，我国大尺度、多介质、多过程污染物迁移、扩散、转化及影响的科研相对薄弱，关键驱动性物质对“镉米”、“毒地”、“血铅”、大气灰霾、水体黑臭等形成及调控机理研究不足，综合治理技术链条尚未打通，部分瓶颈性技术有待突破，综合集成和协同应用系统缺乏，综合治理产业化驱动偏弱，需要强化绿色、高效、低耗技术支撑以及其实用化、成套化、工程化。通过重点研发计划等国家重大科研专项，重点对关键污染物在区域尺度上的多介质传输与转化规律、多介质污染的交互作用与生态效应、区域协同发展过程中支撑环境治理的经济结构与技术产业的耦合机制等进行攻关。在此基础上，集成构建土壤-水-大气协同治理、废弃物资源协同循环利用、区域环境协同管控等工程应用体系，形成协同治理的系统化解决方案。

（2）充分运用制度化手段推进协同治理。

在由政府、企业、社会组织和公众所组成的土壤、水、大气协同治理主体中，政府不仅要能调动相关资源与力量积极参与，使之密切协作、相互配合、形成合力，更要确保信息传递的真实有效，保证主体间彼此监督制约，这就需要设计一套行之有效的管理制度，明确规定治理主体各自责任、资源调配与共享机制等，达到改进和优化当前单要素环境治理体系的目的。同时，协同治理需要制度性的规范作为约束保证条件，既要激励遵守规则的参与者的合法有益行为，促进其更好的参与合作；又要惩罚违反规则者，起到威慑的效果。法律法规、标准、行动指南等均是制度化手段的具体表现形式，规范参与者相关行为，使其按照整体一致的目标行动。

（3）创新市场化手段推进协同治理。

在全面推行“污染者付费”的通用原则基础上，进行市场化手段创新应用［11］。在投融资、税收、补贴等方面，扶持跨区域、区域内环保设施统一规划、统一建设、统一运营，实现环保基础设施一体化管理。以市域、县域为单元，加快完善环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等全过程产业链发展，打通“闭塞”环节，发挥“互联网+”在全产业链中的作用，促进土壤、水、大气污染协同治理产业。通过政府和社会资本合作（PPP）模式，加大政府购买服务力度，带动更多社会资本参与污染协同治理。发挥政策性和开发性金融机构引导作用，为跨区域、多介质协同治理的重大污染防治项目提供支持。

4　推进污染治理全过程的协同防控

单要素的污染治理通常基于自身质量改善需求，通过技术工程和管理措施，可将污染物质排出到自身系统以外的空间，实现“自净”，但往往会导致污染转移，并未根本解决区域尺度的环境质量整体改善问题。因此，需要从污染治理全过程统筹考虑各环节的协同联动。

（1）在源头防控上，建立基于区域生态环境底线的多方参与决策机制。

在制修订国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境功能区划，农业、水利、林业等规划区划，以及建设项目布局论证时，要根据土壤环境、水环境、大气环境、生态环境等承载能力和容量，合理确定区域功能定位、空间布局、产业规模等阈值范围，将环境保护要求落实到各类规划区划、政策法规、标准制定和执行之中，促进环境保护与国民经济一体化融合发展。

（2）在过程管理上，严防土壤、水、大气污染治理的次生污染问题。

在土壤污染治理与修复方面，根据用地质量需求选择合适的修复技术手段，不仅要考虑技术可实施性和经济可行性，还要注意对地下水、空气、周边居民健康影响等二次污染问题；在水污染治理方面，结合治理目标需求，合理设计工艺路线、施工安排等，解决好治理过程中产生的污泥、恶臭等问题；在大气污染治理方面，因不同的废气中所含的污染物类型差别较大，需要选择“多靶”协同治理技术和工艺组合，确保废气中的污染物能够有效去除，同时还要解决好治理过程中产生的脱硫石膏、废水等问题，配套建设处理设施。

（3）在后端管控上，落实责任避免造成新的污染。

对重点行业企业关闭搬迁、固体废物堆存、治理与修复工程验收评估等活动，要全面落实监管要求，明确责任主体，防范后端环境风险。有色金属冶炼、石油加工等行业企业拆除生产设施设备、构筑物和污染治理设施，要事先制定残留污染物清理和安全处置方案，严格按照有关规定实施安全处理处置，防范拆除活动污染环境。尾矿、煤矸石以及脱硫、脱硝、除尘产生固体废物的堆存场所，要完善防扬散、防流失、防渗漏等设施。

土壤修复工程完工后，责任单位要委托第三方机构对治理与修复效果进行评估，对污染物挖掘、堆存等造成二次污染的，要明确整改要求并监督落实。

［1］王玉明，刘湘云.构建地方政府环境协同治理机制［C］//中国环境科学学会学术年会论文集（2011）.北京：中国环境科学出版社，2012：1916-1919.

［2］赵新峰，袁宗威.京津冀区域政府间大气污染治理政策协调问题研究［J］.中国行政管理，2014（11）：18-23.

［3］孔龙，谭莹霞.从北京雾霾看中国企业环境社会责任［J］.石家庄经济学院学报，2016，39（1）：99-101.

［4］李垚.工程措施与非工程措施在水污染治理中的作用研究——以杨凌为例［D］.杨凌：西北农林科技大学，2013.

［5］陶红茹，马佳腾.京津冀都市圈生态协同治理机制研究［J］.理论观察，2016（3）：27-28.

［6］李阳.京津冀区域生态环境的协同治理［J］.内蒙古科技与经济，2015（19）：61-62.

［7］王喆，周凌一.京津冀生态环境协同治理研究——基于体制机制视角探讨［J］.经济与管理研究，2015，36（7）：68-75.

［8］沈殿忠.论环境治理体系和治理能力的现代化［J］.鄱阳湖学刊，2015（4）：5-18.

［9］李垚，吕军利.水污染治理中的公众参与［J］.特区经济，2013（2）：85-87.

［10］东敏.水污染的治理——西方国家的经验与中国的水污染治理体系改革［D］.苏州：苏州大学，2003.

［11］李昕.京津冀区域污染协同防治还需更强机制［J］.民主，2015（7）：27-28.

lmproving the Effectiveness of Soil Environmental Management：Promoting the Coordinated Governance of Soil-Water-Air Pollution

WANG Xiahui，LI Zhitao，MENG Linglong
（Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012）

After a long period of air pollution and water pollution control practice，experiences of technology，engineering and management have been accumulated around China.However，with the soil pollution has become increasingly prominent，how to enhance the overall quality of these three major environmental factors，ensure the regional ecosystem service function stable play，and meet people's demand of environmental products，has promote a problem to be solved by the local governments.Based on systematic analysis the problem of the current governance method of environmental pollution by single environmental factor，this article put forward the basic path to promote the soil-air-water environment quality by collaborative governance from three aspects of governance subject，governance means，governance process.The research results could provide reference for the national policies and measures to promote regional environmental quality during the process of urbanization.

region； soil； environmental quality； environmental factors； collaborative governance

X321

1674-6252（2016）05-0036-004

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.036

环保公益性行业科研专项（201509032）、（201409044）资助；环境保护部预算项目“土壤污染防治行动计划技术支持与评估”资助