关于地方环保机构监测监察执法垂直管理制度改革重点任务的基本考虑

吴舜泽，秦昌波*

（环境保护部环境规划院，北京，100012）

关于地方环保机构监测监察执法垂直管理制度改革重点任务的基本考虑

吴舜泽，秦昌波*

（环境保护部环境规划院，北京，100012）

为顺利推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革工作进程，本文围绕垂直管理制度改革的方向与主线，对涉及垂直管理改革的环保责任清单、环境监察、环境监测、环境执法、市（地）级派出县级环保分局和省级对市（地）级环保局的双重管理等六个方面的主要改革任务，从改革方案的基本考虑、基本方向和具体实施路径进行系统解读，为下一步试点省份实施垂直管理制度改革提供可操作性的政策指引。

省以下环保机构；监测；监察；执法；垂直管理；制度改革

引言

《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式开启了地方环境管理体制改革的进程。准确理解实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革（以下简称垂管改革）的方向和主线，把握垂直管理制度改革在落实党委政府及其相关部门环保责任和推进环境监察、环境监测、环境执法、市县两级环保局体制调整方面的基本考虑、逻辑与任务，是落实好《指导意见》的前提，关乎我国环境治理体系和治理能力现代化的大局，关乎实现生态环境质量总体改善的全面小康社会目标的全局。

1.关于环境保护责任清单

1.1基本考虑

做好环境保护工作，需要各责任主体落实各自的环保责任，这就需要首先明确各责任主体在环境保护中究竟承担什么职责。目前不少地方政府及其有关部门环保的责任不落实，往往地方政府的责任成为地方环保部门的责任。习近平总书记提出的第一个突出问题即为难以落实对地方政府及其有关部门的监督责任。若不明确提出部门环保责任清单，就谈不上落实对部门及其共同组成的政府的监督问题。这是垂直管理改革的前提。

党委政府履行职责往往通过自己的部门去履行具体工作职责，这就需要制定相关部门的环保工作责任清单来分解落实环境保护工作职责，党委政府通过要求各部门履行好环保责任来实现自身承担的环境质量改善责任的要求。区县环保局不再单设而成为市局的分局后，其他部门可以也应该承担相应的环境责任。否则，环保系统长期以来的“小马拉大车”的体制性问题也得不到有效解决，垂直管理之后还将会出现“第二环保局”。

1.2基本方向

结合水十条部门分工等经验以及中央城市综合执法改革等契机，总结各地实际做法，明确提出地方各级党委政府、环保部门、相关部门的环境保护责任清单或职责分工，通过制度设计促使地方政府更好履行环保责任，建立相应机制。按照一岗双责的基本要求，在制度设计和职责分工上做好工作，让抓发展的人同时搞环保，不是一拨人搞发展、一拨人搞环保，统一明确各部门的环保责任和任务。总体上环保部门能干的、技术性强的可以留下来，面上的分散的相关环保工作应该由各个行业部门去负责。

1.3具体方案

全覆盖与抓关键相结合，按照“管发展必须管环保、管生产必须管环保”的原则，制度化清单化落实环保部门与其他部门的环境保护责任。责任清单中，既要突出担负主要责任的部门，也要覆盖担负一般责任的部门，将全要素、全过程的环保责任无一遗漏地分解到具体部门，做到不留死角。特别是对《指导意见》点了名、各地有差异的工业污染防治、农业污染防治、城乡污水垃圾、矿产资源开发环境保护、机动车污染防治、自然生态保护等领域，责任必须清单化、明确化、公开化，可考核，可量化。下一步还要通过督政来对相关部门的环保履职情况进行督查考核，党委政府要将部门环境履责情况纳入年度部门绩效考核，有条件的向社会公开。

环保部门在负责工业污染源监督管理的同时，负责监督其他行业环境保护绩效，加强环境政策、规划、标准、信息发布和重大问题的统筹协调职责，强化对其他行业环境治理的统一指导、协调和监督管理职责，监督其他行业环境保护绩效，加强统一规划、决策、标准、信息发布，做实综合统筹。

2.关于上收环境监察职能

2.1基本考虑

中央对环境监察与环境执法的要求是有区别的。十八届五中全会习近平总书记说明中提出，省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要是指省级环保部门直接管理市（地）县的环境监测监察机构，承担其人员和工作经费。此处文字中前面讲监察执法、后面单讲上收监察，说明监察执法应该也可以有所差异，识别这一点十分重要。十八届五中全会建议文中两者并列地提出“开展环保督察巡视，严格环保执法”。未来的环境监察执法职责包括两部分，一是环境监察，主要是督政，二是环境执法，主要是查企，两者共同构成监察执法。

从新华字典解释以及法律规定来看，“监察”是指对国家行政机关或工作人员的监督（督促）考察及检举，“执法”是指是以国家的名义对社会生活进行全面管理的过程中，国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的活动。《中华人民共和国行政监察法》总则第二条规定，“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”这说明监察和执法是存在重大差异的。

由于历史原因等因素，目前环保系统习惯将监察、执法两者混用，一体化考虑。调研发现，地方所提建议意见大多认为，实际承担执法任务而名为“环境监察”的环境执法队伍上收后将使市县环保局和地方政府“缺胳膊少腿”，对环保系统造成较大的不利影响。

2.2基本方向

厘清监察、执法差异化内涵并实现分置，仅上收监察，主责督政，实现增量改革，全国普遍单独增设省环保厅直接管理的市县两级监察督政系统，倒逼地方党委政府落实环境主体责任。省厅上收地市及县级的少部分人员，核心是建立环境监察督政体系，辅以机动灵活的督察巡视，形成督政的机构化、制度化、机制化体系，加强对地方政府及相关部门的监督，切实落实属地责任。

2.3具体方案

重构单设各省（自治区、直辖市）直接管理的监察督政巡视体系，专司督政。省环保厅（局）调整设置主责督政的环境监察机构，可以在省环保厅设立厅级领导负责的环境监察办公室，内设3～5个处室，也可以将督政和查企系统统一纳入省环境监察执法局统筹管理、业务独立。

实施环境监察系统两级垂直管理（省直接管理的市级督察监察机构，以及市级逐县派驻或联片分区派驻的县级督察监察分支机构），在市里叫监察分局（也可以叫环境监察专员办公室），在县里可能叫监察组，相当于环保的“纪检组”和“审计组”。收到省里面，独立于市县，因为监督一定是有独立性才有有效性。

试点地区显著强化环境监察职能，市（地）、县级环境监察机构列席同级党委政府常务会议和相关专题会议，承担日常监察工作，参与省厅（局）组织的定期督察巡视工作，监督检查下级党委政府及其有关部门环保工作落实情况。

此方案实际是显著加强了省级环保机构向下的督政监察职能，倒逼地方政府承担主体责任、破解发展和保护矛盾，同时对市县环保系统影响最小、只做加法，省级压力也相对较小。

3.关于上收环境质量监测

3.1基本考虑

环境监测涉及数据和技术成分较多，调研发现地方普遍认为便于垂管。环境质量监测上收要求十分明确，但是目前环境监测系统存在质量监测和污染源监测两个中心工作。从全国环境监测网络建设方案思路来看，环境质量监测上收并使之与督政巡视体系相协调，是一个基本方向。考虑到地方对监测系统人员、数据的依赖性还较大程度地存在，可以考虑将监测系统一分为二，质量监测上收，污染源监测下移并与执法队伍形成配合，既能达到十八届五中全会改革要求，也能给地方环保监管工作留有手段，同时也能解决长期以来污染源监测定位不够清晰、监测执法测管不协调的问题，一举三得。

3.2基本方向

监测系统一分为二，环境质量监测一条鞭上收省级统管实施二级管理，夯实以环境质量为核心的管理体制和督政巡视数据基础。省级环保部门直接管理市（地）级的监测机构，保障环境质量监测数据的准确性、可靠性。考虑到市县监测力量和质量监测的特征，环境质量监测以省市两级为主，区县环境质量监测可以通过分站的方式解决。质量监测上收后通过信息共享机制解决。配套同步推进监测社会化改革事宜。

3.3具体方案

生态环境质量监测、评价、考核上收将事权上收到省级，实现省级监测、省级考核，在市（地）派驻监测机构，其主要负责人作为市（地）级环保局党组成员。

环境质量监测主要由省市两级监测机构承担，由省级统一负责。省级环保部门承担全省环境质量监测事权，对全省环境质量监测实现人、财、物统一管理，统一负责环境质量监测、评价、考核。在全省范围内差异化、分层次配置市县监测能力，鼓励典型市站增强仪器设备和人才贮备，代行区域流域中心站职责。

加强全省统一的环境数据平台建设，以大数据方式在环保系统纵向横向之间、政府公众之间实现信息共享、监测数据高效利用。市县两级满足政府环境管理和提供环保属地公共服务额外所需要的环境质量监测技术支撑，可由同级财政出资购买服务。

4.关于下移环境执法重心

4.1基本考虑

污染源监管执法必须贴近现场、快速机动，同时又要避免地方干扰，增强环境治理的统一性、权威性、有效性。《意见》从体制安排上要求执法重心下移市（地）县，把近7万人的环境执法力量完整地留存在市（地）县，保持了环保系统的总体稳定。环境执法重心的下移和县级监测力量作为执法监测的保留，有利于实现测管协同、快速反应，从整体上提升行政效能，与环保系统的实际需求相符合，积极妥善可行，解决了公众最担心的垂改后地方政府没有“眼睛”“缺胳膊少腿”、缺少人手、运转困难等实际问题。

4.2基本方向

收监察督政而留执法查企，收质量监测而留污染源监测并调整为执法监测，实行市以下环保机构直接管理的环境执法队伍整合下移、统一调配、强化查企，避免地方干扰。市级范围内环境执法队伍整体管理，强化联合执法，按照污染源数量等系统优化配置，实施统一行动、交叉执法，强化查企。

4.3具体方案

将市域范围内全部区县执法队伍全部纳入市级执法支队集中管理、统一调配。污染源监测、应急监测要加强与执法队伍的协同联动。同步解决执法机构身份、地位，市执法机构具有法律授权对环境违法行为进行独立查处；统一着装，增加能力、配备车辆，规范和加强监管队伍建设。省级环境执法总队与市县执法队伍为业务指导关系，不属于垂直管理。省级环境执法总队承担省级审批或者许可项目的跟踪检查。

建立健全环保部门与其他相关部门（如公安、应急、信访、银行等）的衔接机制。鼓励建成区等区域的执法机构实施联片设置，鼓励整合设立区域性的执法机构，打破行政区界限。

5.关于市（地）级派出县级环保分局

5.1基本考虑

分析来看，县级受改革影响最大，如何实现区县环保分局条上管理与块上衔接是难点。不少地市将城市建成区环保局作为分局进行管理，但县比区弱且受行政管理权限影响，县级环保实施分局管理不多。陕西实施市以下垂直管理成效较好，但有些地区仍然明确规定县级分局作为政府组成部门。如何实现区县环保分局条上管理与块上衔接是难点，需要将市局对建成区环境统筹的职责延伸到县。

5.2基本方向

调整市县两级纵向权责，实现职责在市县之间适当转移、能力差异化配置，综合统筹上交，污染源执法监管下移，发挥整体效应。妥善处理市县环保局关系，做大做强市级环保系统综合统筹、质量管理能力，把县当区，综合统筹职能上交市局。把区县环保局变成分局之后，主要职责就是执法，监管职责相对弱化，重构县级环保分局，并实现主司或专司执法。

5.3具体方案

县级环保分局将原综合统筹部分职能上交市局，地市政府按照区域生态系统完整性、环境污染传输影响规律对全市域生态环境保护进行综合管理，打破行政区干扰，统筹谋划，提出规划计划、方案、质量改善或者达标行动等（将县视作区），县级党委政府负责落实和具体实施，在一定程度上由市级党委政府协助区县承担辖区内环境质量谋划工作。

按照新职能重构组建新的县环保分局，解决现有县级环保局人员明显不足、过渡期影响大等问题，直接贴近监管对象，专司对（工业）污染源的监管执法以及对市局安排事项的落实，尤其是对本区县环境质量改善进程的跟踪分析、过程指导、绩效评估。县一级的环保任务，涉及其他部门的，如机动车、农业源等监管职能转至有关职能部门承担，在这样的前提下，区县环保分局虽然不是工作部门，但通过建立机制，县分局作为工作部门列席区县政府常务会及有关专题会。将农村乡镇环保管理纳入乡镇管理系列或者地方综合治理网格（由地方自定采取专兼职机构，采取多种形式继续加强乡镇环保工作），实现县级环保分局职能的瘦身、回归。

在县级建立环境保护议事协调机制，解决县级环保局上收后的综合协调问题。全国普遍设立县级环保委员会，统筹协调县域内环境保护重大问题，组织对各部门环境保护履责情况进行监督检查。在理清部门权责、做实督政的前提下，县分局可以作为环保委员会办公室，承担必要的综合协调职责，解决县环保局上收后党委政府环境保护事务缺乏综合性、专业性抓手问题。

6.关于市（地）级环保局双重管理

6.1基本考虑市级环保局承上启下，至关重要。同时，如何合理划分双重管理的市局格局，在避免地方干扰的同时让地市党委政府能强有力地履行环境责任。

6.2基本方向

省厅条上管班子，地市块上管人财物，充分发挥“条”“块”两个方面的积极性，显著增强综合统筹、质量管理能力，市级兜底，做大做强。重点加强市级机构，将其作为垂直管理改革强化的重点，尤其是综合规划决策、重大环境问题协调等宏观职能。按照生态环境系统的整体性，打破行政区限制，进行市局职责、机构的优化，实现省以下垂直管理改革问题的兜底。

6.3具体方案

市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制。省级环保机构对市级环保局管领导班子，同时纳入地方干部体系，由市（地）人大或相应机构负责任免，市环保局定位和工作机制不变，仍然作为当地政府组成部门，业务经费、工作安排仍然以同级党委、政府管理为主。鼓励各省（区、市）统筹管理全省环保系统处级非领导职数，解决市县环保局干部成长通道问题。

强化市（地）级环境保护议事协调机制。设置市级环境保护委员会或生态文明建设委员会（成员除市级相关部门外，还包括辖区内区县的主要领导，以协商、认领区县环境目标任务），并以市局作为办公室，增强综合协调统筹、考核能力。市环保局协助市政府加强对县区环境问题的督促、指导。

显著增强市局在全市域的生态环境要素统筹管理职能，增加环保系统内部的协调联动，统筹解决跨区域、流域环境问题。市级环保局仍然设置内部管理的现场执法机构，可以考虑在市环保局设立执法处，或建立执法支队，加上收上来的区县环保分局，承担对辖区内污染源监管任务。地方政府继续在监管执法、统筹协调、工作经费、队伍发展等方面给予市局及其派出机构支持，不断增加环保投入，增加环保系统人员横向流动性。

［1］陈吉宁.有序有力有效推进地方环保管理体制改革［N］.人民日报，2016-09-23（09）.

［2］李干杰.围绕“4个突出问题” 推进环保执法垂管改革［N］.新华社，2015-09-24

［3］吴舜泽.环保垂管制度设计是系统综合解决方案［N］.中国环境报，2016-09-26.

［4］吴舜泽.规划视角下的生态环境治理体系和治理能力提升［J］.环境保护，2016，44（1）：16-20.

［5］吴舜泽.加快环境社会治理体系建设［J］.社会治理，2015（3）：60-64.

［6］王金南，秦昌波，田超，等.生态环境保护行政管理体制改革方案研究［J］.中国环境管理，2015，7（5）：9-14.

［7］王金南，秦昌波，苏洁琼，等.国家生态环境监管执法体制改革方案研究［J］.环境与可持续发展，2015，40（5）：7-10.

［8］王金南，秦昌波，苏洁琼，等.独立统一的生态环境监测评估体制改革方案研究［J］.中国环境管理，2016，8（1）：34-37.

［9］侯佳儒，王倩.突破环境执法困境推进生态文明建设［J］.环境经济，2013（1）：33-36.

lmplementation Path of China's Environmental lnstitutional Reform Towards a Vertical Structure below the Provincial Level

WU Shunze，QIN Changbo*
（Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012）

China has initiated the environmental institutional reform from a horizontal system to a vertical system below the provincial level.The reform direction and requirements on environmental protection bureau，environmental monitoring，environmental supervision on government responsibility and environmental enforcement on enterprises were proposed.To provide practical policy guidance on vertical management reform in pilot provinces，this paper offers a systematic interpretation on specific implementation path of the reform plan，which concerns six main tasks in terms of establishing environmental responsibility lists of local government and its departments，developing environmental quality monitoring system and environmental supervision system directly belong to provincial environmental protection agency to supervise the environmental responsibility of local governments，enhancing the environmental enforcement system at the prefecture-level and county level to supervise the pollution of enterprises，changing the environmental protection branch under the jurisdiction of county government to be under the command of the prefecture-level environmental protection bureau，implementing dual management on the prefecture-level environmental protection bureau by provincial environmental protection agency and prefecture-level government.

environmental institutions under the provincial level； environmental monitoring； environmental supervision；environmental enforcement； vertical management； institutional reform

X321；D922.68

1674-6252（2016）05-0009-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.009

吴舜泽（1971—），男，环境保护部环境规划院副院

长，研究员，博士，中国环境科学学会环境规划专业委员会主任委员，牵头承担国家环境保护“十一五”、“十二五”、“十三五”规划以及水污染防治行动计划等研究编制技术工作，全程参与了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》研究起草工作。

*责任作者：秦昌波（1981—），男，环境保护部环境规划院，副研究员，博士，主要从事环境规划、环境经济、环境政策等方面的研究工作，参与了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》研究起草工作，E-mail：qincb@caep.org.cn。