在区域协调发展新格局中充分释放生态环境红利——专访北京大学教授、中国区域科学协会会长杨开忠

文/宋旭

在区域协调发展新格局中充分释放生态环境红利——专访北京大学教授、中国区域科学协会会长杨开忠

文/宋旭

今年3月发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“十三五”规划）进一步明确了未来的三大区域发展战略，京津冀协同发展、长江经济带和“一带一路”，并把资源环境可承载作为区域协同发展新格局的四个重要指征之一。

9月，《长江经济带发展规划纲要》正式印发。至此，三大区域战略的发展规划全部落地，共同构成推动区域发展重大国家战略的纲领性文件。

9月7日，国家发展改革委印发了《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》，尤其强调指出，要构建生态安全屏障，把生态文明理念贯穿区域发展总体战略实施的全过程。这反映出我国区域发展新格局的一个重要理念变化。

为此，《中国环境管理》采访了北京大学秘书长、中国区域研究中心主任杨开忠教授，他也是中国区域科学协会会长，北京大学、首都经贸大学、南开大学、清华大学、河北经贸大学京津冀协同发展联合研究中心主任，长江经济战略研究中心主任，长期从事区域科学、区域发展与城镇化、区域规划的研究，并曾长时间受聘担任北京市发展与改革委员会副主任。

杨开忠对本刊指出，区域协调发展是20世纪90年代以来我国区域发展战略的中心思想。2010年以来，我国区域协调发展内外环境发生了巨大变化。面对新一轮全球科技革命、产业变革和治理变革的挑战与机遇，面对经济发展新常态的趋势和特点，面对实现中华民族伟大复兴的需要，党的十八届五中全会提出塑造区域协调发展新格局；与传统格局不同，随着我国经济发展阶段性变化以及党的十八大以来生态文明建设的新要求，新格局强调开放、自由、聚集、高效、共享、绿色，把生态环境保护置于优先位置，充分释放生态环境红利是区域协调发展新格局的基本要求和任务之一。

要在区域协调发展新格局中充分释放生态环境红利，真正实现“绿水青山就是金山银山”，需要我们长期不懈地努力，从观念认识、制度体制、规划设计以及能力建设等多个方面系统推进。

从“传统区域发展战略”到“新区域协调发展战略”

《中国环境管理》：我国的区域发展战略大致经历了一个怎样的发展历程，主要着眼点是什么？

杨开忠：改革开放以来，我国区域发展战略历程可以以党的十八大为界划分为两个大的阶段。1988年，小平同志把他的区域发展战略思想明确总结为“两个大局”战略构想，即“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”十八大以前的传统区域发展战略是小平“两个大局”战略构想的贯彻落实。上个世纪80年代实施沿海地区发展战略，利用沿海地区的有利条件促进国民经济发展；90年代开始强调建立全国统一市场和共同制度、建设一体化交通等基础设施，为地区间竞争与合作营造公平市场化、全球化环境；世纪之交开始强调空间差别化干预，并逐步形成了西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先现代化的“四大块”以及支持特殊类型地区发展的格局，希望在公平地发挥各地潜力和优势的同时，缓解和缩小区域发展水平差距。

这一阶段的区域发展战略有两个局限，一是局限于陆地国土空间，相对忽视国内外空间统筹；二是单纯强调GDP，相对忽视人的发展和生态环境保护。

《中国环境管理》：十八大之后的区域发展战略有何变化呢？

杨开忠：十八大以来，我国区域发展进入新区域协调发展阶段。新区域协调发展即区域协调发展新格局，从战略思想来看，新区域协调发展超越了邓小平“两个大局”的战略构想，实际上提出了“两个双大局”的战略构想，有时我称之为习近平的“两个双大局”战略构想。一是提出海洋强国，强调统筹陆地强国、海洋强国双大局；二是强调统筹国土空间和国际地缘空间双大局。十八大以来的新区域协调发展战略本质上是这“两个双大局”战略构想的贯彻落实。

新战略，新特点。首先，新战略强调陆缘、海缘、地缘全空间的互联互通，以自由贸易试验区、高铁网络建设为主导，消除条块分割，缩短时间距离，畅通全空间经济合作走廊，增强国内外市场、资源和设施的可及性、安全性和可持续性。其次，在坚持更新完善“四大板块”和“特殊类型区”战略的同时，制定实施三大新的区域发展战略，即京津冀协同发展、长江经济带、“一带一路”，形成内外结合、陆海统筹的空间差别化战略新格局，具体来说：

上个世纪90年代来以来，继东西差距问题之后，南北平衡问题逐渐成为我国区域发展重大问题，振兴东北的提出可以说在很大程度上是党和政府为平衡南北做出的第一个重大决策。2014 年2 月26 日习近平总书记在北京座谈会上重要讲话指出，实现京津冀协同发展是“四个需要”。深刻体会总书记的讲话，我以为，京津冀是共和国首都所在地和北方核心区，对平衡南方具有决定性意义，京津冀协同发展重大国家战略的根本目的之一，就是要在新的形势下通过统筹解决制约京津冀三省市特别是首都可持续发展的突出问题、优化京津冀城市群布局和形态、促进京津冀人口经济资源环境相协调、促进京津冀优势互补，以进一步“带动北方腹地发展”、平衡南北方发展。

经过过去几十年的发展，我国形成了以沿海为核心、内地为边缘的“核心—边缘”结构。长江经济带通江达海、通桥（大陆桥）达海、横贯东西、连通南北，自然、经济、社会、技术条件优越，促进长江内陆地区，实现国民经济核心区由沿海向沿海-沿江转变，是保持全国经济高效、包容、可持续发展，实现中华民族伟大复兴的必然选择。首先，过去30多年的发展主要发生在沿海地区，目前，除河北、广西、海南外，沿海地区基本跨入高收入国家和地区行列，经济增长显著放慢。然而，我国整体上尚处于中低收入水平国家和地区行列，实现“两个一百年目标”和中华民族伟大复兴，还必须保持中长期中高速增长。从空间布局来看，这就要求在继续发挥沿海地区作用的同时，实现内地经济高速增长。内地发展条件、发展潜力不一样，长江经济带内陆地区，特别是内陆长江干流地区，是内地条件最优越的地区，无疑是实现内地经济高效高速增长的主力军，是保持全国经济中长期中高速增长的新引擎。

其次，过去几十年，人口净流入沿海地区，导致沿海地区人口密度显著提升，目前已显著高于日本全国人口密度，其中，沿海地区京津冀、长三角、珠三角三大核心区人口密度同样显著高于大小相当的日本核心区——本州岛的人口密度。这意味着，我国沿海地区虽然还远不是世界上最发达的地区，但是已经是世界上人口密度最高的地区；我国沿海经济核心区虽然还远不是世界上最发达地区，但已经是世界人口密度最高的核心区。未来沿海地区整体上已经不适宜于进一步吸纳人口了，必须想办法缓解人口继续向沿海集中的趋势，为此，必须实现沿海地区工业化、城镇化从人口净流入外源式向人口进出动态平衡的内源式转变。也就是说，让未来沿海地区的城镇化建立在人口迁入和迁出动态平衡的基础上，而内地人口的城镇化要努力留在内地解决。

“一带一路”其实整体上不是一个国内区域发展战略，而是我国走出去的全球地缘经济，但国内各个地区在推进“一带一路”中的战略地位和作用不一样。一方面如何把握这种地位、发挥这种作用，事关推进“一带一路”战略的绩效，甚至成败。另一方面推进“一带一路”必然对我国国内区域发展格局产生重要影响，例如，它会为西部和南方带来更多发展机会，一方面可能有利于缓解东西发展差距，另一方面可能给南北平衡带来新的挑战，因此，需要有效管理好这种影响。

《中国环境管理》：您认为三大区域发展战略内在的逻辑联系是怎样的呢？

杨开忠：三大区域发展战略在逻辑上具有密切的内在联系，都是立足于两个“两个大局”的战略构想，着力解决实现“两个一百年目标”和中华民族伟大复兴的区域协调发展重大问题，在价值理念、规则制度、程序过程和实质发展几个方面具有高度的一致性。

首先，从价值理念来说，三大战略都秉承了以人为本，创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，强调解放思想、转变观念；其次，从规则制度来讲，三大战略都坚持共同规则、共同制度，强调制度规则建立健全；第三，从程序过程来说，三大战略都强调市场、社会、政府三大主体协同治理，发挥市场在资源配置中的决定作用；第四，从实质发展来看，三大战略都强调以推进包括互联互通、生活水平均等化在内的一体化为方向，以提升区域品质为中心，以促进区域功能升级为重点，以优化发展节点、轴线、圈域、密度布局为地域支撑，以生态建设、环境保护为优先领域，以全面创新为动力。

区域协调发展新格局突出“绿色”

《中国环境管理》：三大区域发展战略都强调突出“绿色”，注重处理好环境与发展的关系，把生态环境保护置于优先地位。比如，生态环境保护是作为京津冀协同发展的三个重点率先突破领域之一提出来的；“生态优先、绿色发展”是整个《长江经济带发展规划纲要》的基本思路。您如何理解区域发展新格局这种基本理念上的转变？

杨开忠：十八大之前，我们一直也说不走“先污染、后治理”之路，坚持可持续发展，也制定了21世纪议程等各项战略方针政策，但由于各种原因，“空转”现象严重。然而，十八大之后的区域协调发展新格局开始实实在在地强调绿色发展、做实生态环境保护优先，真抓、真实、真力度，前所未有。像《京津冀协同发展生态环境保护规划》规定了京津冀地区生态保护红线、环境质量底线和资源消耗上线，明确了区域环境质量的总体目标；《长江经济带发展规划纲要》在明确生态环境目标的基础上又进一步就贯彻生态优先、绿色发展要求做出了机制安排，包括建立负面清单管理制度、加强污染联防联控、探索横向生态补偿等。

我想，这种变化是与我们国家整个的经济发展阶段密切相关的。十八大之前，收入水平较低，老百姓对于生态环境质量的要求不高，同时资本积累能力差，结果，传统区域发展格局强调经济增长，忽视生态环境保护，以资源过度消耗、生态破坏和环境污染为代价。十八大之后，随着我国经济发展阶段性变化和人民生活水平提高，对好的生态环境质量要求不断增长，同时防治生态破坏、环境污染的能力增强了，要求把生态环境保护放在更加重要的位置，因而新的区域发展格局越来越强调生态环境保护优先，强调资源环境可承载，追求绿色发展。以习近平总书记为核心的领导集体适应和驾驭这种阶段性变化，把生态文明建设上升到社会主义事业“五位一体”总体布局，制定实施生态文明建设改革方案，提出要搞大保护，不要搞大开发。这是区域协调发展新格局十分强调绿色、把生态环境保护放在优先位置的根本原因。

把生态环境伦理教育内化到专业教育和人才培养中

《中国环境管理》：如何在区域协调发展新格局中充分释放生态环境红利呢？

杨开忠：首先，要提高认识、转变理念，建立生态环境价值计量的科学方法。环境为社会提供自然资源和服务来源，供给清洁的水、新鲜空气、舒适度，是稀缺的，是有价值的，不是无价的，而且，随着经济发展和人民生活水平的提高，随着人们对于生态环境的要求越来越高，人们对于生态环境改善以及生态产品的支付意愿和支付能力会越来越强，生态环境产品和服务市场越来越广阔，生态环境友好含量越来越成为决定企业、城市、区域竞争力的重要因素，生态环境的稀缺性越强，生态环境价值越高。因此，习近平总书记讲“绿水青山就是金山银山”，要进一步普遍纠正传统的环境产品和服务无价的观念和理论，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，发展科学的生态环境价值的计量方法。只有树立了环境的稀缺观、有价观、财富观的观念，生态建设、环境保护才能成为普遍的人的自觉行为；只有科学计量生态环境价值，才能有效地组织好生态环境保护。

其次，要建立健全充分释放生态环境红利的制度机制。一要注重发挥市场机制的作用，鼓励把国际经验和中国国情结合起来，创建生态环境保护市场，建立统一、有效的市场机制，如建设环境责任型企业制度，完善污染排放权等环境权益流转市场机制，以及水权、开发权转移市场机制等。二要更好地发挥政府作用，这主要包括：改革规划设计制度，完善各类生态环境规制和政策工具，建立健全有效、公平、合理的政府间财政转移支付机制，加强中央对地方、地方政府间、上下游省份间的生态环境保护协调与合作。同时，要配套相应的监管，确保制度机制充分发挥作用。

最后，还要注重能力建设。能力建设包括多个方面，既包括生态环境监测监管能力、信息化能力等，也包括人的能力。要着力提高人的环境素质，注重生态环境伦理教育和生态环境意识的培养。把生态环境伦理教育渗透到各级教育体系中。我们目前这方面还考虑的太少，需要一个长期的过程。应该在大学通识课程体系设计中加入生态环境伦理方面的内容，把生态环境伦理教育贯彻到专业教育培养当中去，这样培养出的设计者、规划师、管理者和其他各类公民，才会自觉考虑生态环境维度。

环境质量状况对生态文明指数的影响持续扩大

《中国环境管理》：您刚才提到建立生态环境价值计量的科学方法，据了解您从2009 年开始就对各省区市生态文明水平进行研究，每两年发布一次中国生态文明指数，这些年的主要变化在哪里？

杨开忠：我们这个指数一开始主要是基于生态足迹方法，以生态效率为主要表征指标，后来又对指数的方法进行了两次主要的改进与创新。第一次是2011年将污水和固体废弃物排放等相关污染因素纳入生态足迹的计算之中，当时已最大程度地利用了环境污染相关数据。

第二次是2014年把环境质量状况作为了生态文明指数中的重要因素，将以空气质量水平为核心指标的环境质量指数（EQI）纳入到总体生态文明水平的评价中来；同时根据中国各省（市、区）土地生产能力的不同，细化了生态生产性土地产量因子的差异。

2014年首次根据生态效率和环境质量对生态文明水平贡献比重的不同，将30个省市区分为三类：综合平衡型、环境主导型、效率主导型。结果发现，不同类型省份的规模分布比较平均，相对来说，综合平衡型省份的生态文明平均水平最高，比如福建省。这次国家也把福建选做了三个国家生态文明试验区之一。

从2015年跟踪结果来看，环境质量状况对生态文明指数相对大小的影响持续扩大，同时，各省市环境治理措施对于环境质量改善的作用效果需要较长的时间才能体现出来，还需要进一步跟踪观察。

长江经济带发展中几个值得关注的问题

《中国环境管理》：对于《长江经济带发展规划纲要》您有何看法？

杨开忠：目前《长江经济带发展规划纲要》还未全文向社会公布，就我之前看到的有关官方解读和报道来说，我认为，总的来讲，这个纲要立意高远、导向正确，部署是到位的，措施是得当的，不过，有几个问题值得进一步关注：

首先，习总书记强调发展要全国一盘棋，推动长江经济带发展是全国大棋局中的要局，谋划和部署长江经济带发展，既要深耕长江流域，善用流域资源，又要跳出长江流域，迎接全国大棋局中的机会和挑战。从全国大棋局来看，推动长江经济带不能仅仅强调长江经济带内部东、中、西之间的交流与合作，也要发挥外部地区，特别是珠三角、首都圈的联动作用。事实上，长江中上游绝大部分地区与珠三角地区的经济联系要高于与长三角地区的经济联系，云南、贵州、四川、湖南、江西五省一直是泛珠三角区域合作的重要成员；南水北调工程使得京鄂之间的合作十分紧密，十堰市在京鄂对口协作中谋得了更多发展机会。所以，推动长江经济带的发展，不能因为不在长江经济带内而忽视珠三角、首都圈的重要作用，既要发挥长三角的龙头作用，也要发挥珠三角，甚至首都圈的龙头作用，不仅要鼓励长三角而且要鼓励珠三角到内陆长江流域办园区，发展“飞地”经济。

其次，要正确掌握习总书记关于充分发挥长江黄金水道作用的精神。长江经济带之所以成为长江经济带，长江黄金水道是重要纽带，推动长江经济带发展必须按照总书记指示精神，充分发挥长江黄金水道的作用。然而，充分发挥黄金水道的作用不等于夸大黄金水道的作用，不等于轻视发挥其他因素的作用，要认识、尊重、顺应区域发展客观规律，只有全面把握流域发展规律，才能正确把握并充分发挥黄金水道的作用。这里有两个规律值得特别指出：一是现在不是内河水运时代，而是综合运输时代，内河水运虽然是重要运输方式，但不是唯一的方式，即使在作用发挥比较充分的美国密西西比河、西欧莱茵河，水运货运量也不过占整个流域全社会货运总量的1/5左右。因此，在充分发挥黄金水道作用的过程中，要充分认识到水运作用是有限的，要客观评价水运在综合运输中的地位，要充分认识到长江经济带不太可能单纯依托长江水运发展起来。二是经济增长对内河水运的需求弹性是随着经济发展阶段变化而变化的。当经济处于重化工业化过程阶段时，经济增长对内河水运的需求弹性较大，内河航运增长较快；当经济告别重化工业化时代而进入更高级阶段时，经济增长对内河水运的需求弹性降低。我国大约从上个世纪90年代末至2000年代进入新一轮重化工业化时代，经济增长对内河水运的需求弹性大，因此，水运增长相对很快，长江内河水运逐渐迅速超过美国密西西比河、西欧莱茵河，成为世界上水运量最大的内河，长江货物运输量占全社会货运量的比重总体上已经达到一个较高水平。然而，进入经济发展新常态以来，随着发展方式转变，我国经济增长对内河运输的需求弹性下降，内河水运增长速度也必然随之降下来，甚至出现水运能力的过剩。事实上，长江流域一些地方水运能力已经出现供过于求。可以预见，长江水运增长总体上也将进入一个新的常态。现在一些地方一讲发挥黄金水道作用，就是建港口码头，建设热情高涨。因此，我要呼吁，在充分发挥长江黄金水道作用的过程中，不能把充分发挥长江黄金水道作用等于大搞长江水运能力建设，不能再盲目扩大建设，要充分挖掘和发挥好既有水运运输能力，走内涵式发展道路。否则，脱离经济发展需求盲目搞长江水运能力建设，必将造成大量过剩水运能力，对长江流域可持续发展造成不利影响。我想，这是总书记强调长江经济带不要搞大开发、要搞大保护的重要原因。

第三，不搞大开发，要搞大保护。在生态环保方面，我认为规划考虑是比较充分的，突出了大保护的发展思路。需要注意的是，强调大保护不是不要发展了，而是要创新发展、内涵发展、绿色发展、可持续发展。长江经济带是我国很重要的一个发展引擎，只有发展了才能真正支撑起中国经济发展的第二极。

另外，应该特别指出的是，长江经济带是我国创新资源集聚带，打造具有世界影响力的创新走廊应该成为长江经济带的重要定位和目标。但是目前长江经济带创新体系还存在一些问题：一是各自为战，例如，上海与长江经济带其他地区创新合作还很少，大致只有其创新总量的10%。因此，要加强长江经济带创新合作。二是创新体系区域布局严重失衡，创新资源主要集中在长三角，特别是上海，要在鼓励上海建设全球科技创新中心的同时，加强长江经济带内陆地区“双一流”和创新体系布局。自1999年西部大开发战略提出以来，我个人一直有一个呼吁和建议，那就是按照世界一流的要求，高起点、高标准地在云南恢复重建西南联合大学，这不仅对优化长江经济带创新体系布局、打造长江创新走廊具有重大意义，而且对弘扬中华民族伟大精神具有深远的历史意义，所以我希望尽快着手研究推进这件事。

突出规划的过程评估和过程参与

《中国环境管理》：“十三五”环保工作特别突出强调了战略环评和规划环评，对此您怎么看？

杨开忠：我认为战略环评和规划环评确实是有重要意义的，有助于实现环境风险的源头预防和控制。研究制定发展战略和规划必须有生态环境分析评价管理这个维度，只有这样，才能保障战略和规划符合生态文明的要求，不然的话，就可能带来巨大的环境风险和破坏，而且这种风险和破坏比具体的单个项目带来的会大得多。

当然，如何实施战略环评和规划环评还是一个值得深入探索的难题。要想做好战略环评和规划环评，既需要了解生态环境规律，还需要了解经济社会规律，需要环保、经济发展等多领域、多部门、多学科的协同作战，要做好过程设计。

在我个人看来，以往的战略环评和规划环评是对战略和规划成果的静态评估、一次性评估，很难真正担当起环评应有的责任。因此，我主张战略环评和规划环评要转向过程评估，也就是说，环评专家、部门要全程参与战略和规划制定过程，在这种参与中确保战略和规划制定过程每一个环节充分考虑生态环境因素和要求，确保环境和发展的协调友好。

《中国环境管理》：您之前也提到了改革规划设计制度，对于目前国家积极推进的“多规合一”改革您有何看法？

杨开忠：这种改革方向是正确的，要着力解决目前规划冲突和随意的问题，实现总书记说的“一张蓝图干到底”，确保规划能够有效实施。具体操作起来仍然是任重而道远。

我个人认为，“多规合一”首先是一个体制机制问题。为了解决这个问题，现在很多地方已经把国土和城市规划部门合并，取得了一定效果，但似乎还不足以解决这个问题。下一步，应该结合机构改革，特别是发展改革部门的改革，进一步建立健全“多规合一”的保障统筹体制机制，一个可以探讨的方案是设立统一的国家规划委员会。

其次，也是一个规划理论、方法和技术问题。目前，各类规划基于的理论、方法、技术是不尽一样的，这是造成多规不容不一的重要原因。现在是应该着力解决这个问题的时候了。在解决这个问题时，本身也要不同类型规划的专家、部门的平等参与，防止一家之言。另外，我想特别提出的是，要借鉴欧美日国家经验，建立大型的规划综合模拟平台，确保不同部门、不同领域的有效对话和交流，确保规划内部的一致性，确保“多规合一”不同方案之间的有效比较和优选。

第三，多规划合一，人是决定因素。规划教育要跟上规划改革的步伐，着力改革多规分割的规划教育体系，形成多规融合、“多规合一”的规划教育体系，探索适应“多规合一”需要的人才培养模式，着力培育多规融合、“多规合一”的人才。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.021