生态乡镇、生态村创建存在的问题及对策——以湖北省十堰市部分乡村为例

郑 昕，康 伟

(中共十堰市委党校，湖北 十堰 442000)



生态乡镇、生态村创建存在的问题及对策
——以湖北省十堰市部分乡村为例

郑 昕，康 伟

(中共十堰市委党校，湖北 十堰 442000)

生态乡镇；生态村；问题；对策；十堰市

生态乡镇、生态村创建是国家生态县、生态市创建的基础工程和细胞工程，是生态县、生态市创建的前提和重要组成部分，对全面建设小康社会、推动新农村建设等具有重大的现实意义。生态创建的主线是促进农村经济社会协调可持续发展，重点是解决农村环境突出问题，目标是建设生态美丽乡村。针对十堰市生态乡镇、生态村创建过程中存在的历史欠账多、思想认识不高、城乡建设脱节等主要问题，提出了以下对策建议：以科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八届三中全会和中共十堰市委四届八次全体(扩大)会议精神，紧紧围绕生态市建设目标，本着“合理规划，有序整治，保护生态，优化发展”的原则，引导全市乡镇和村庄积极参与生态文明建设，推动村镇生态环境保护与建设。通过开展生态乡镇、生态村创建活动，努力打造生产发展、生活富裕、生态良好的生态村镇，为实现生态十堰建设目标奠定坚实的基础。

根据生态市创建的相关要求，国家级生态市至少要有80%的县(市、区)达到国家级生态县的标准，照此标准，国家级生态县至少要有80%的乡镇达到国家级生态乡镇的标准，国家级生态乡镇至少要有80%的生态村达到市级以上生态村的标准。可见，生态乡镇、生态村创建是国家生态县、生态市创建的基础工程和细胞工程，是生态县、生态市创建的前提和重要组成部分，对全面建设小康社会、推动新农村建设等都具有重大的现实意义。

1 生态乡镇、生态村创建存在的主要问题

1.1 农村生态环境保护历史欠账较多

一是农村环保设施滞后。有的乡镇、村长年没有生活垃圾收集转运处理设施，也没有建设生活污水处理设施，更缺乏饮用水水源地防护设施。农村基础环保设施建设滞后严重制约了农村环境的改善，逐渐成为环保问题的重点和焦点问题。

二是生活污水随意排放。由于乡镇基础设施建设滞后，旧房改建过程中虽然部分建设了污水管网，但设计不合理，未实行雨污分流，未经改造的村庄生活污水不经处理随意排放现象突出。有的污水流入水渠，有的流入农田、水塘或直接渗入地下，污染了附近河流水质。

三是农业面源污染程度加剧。化肥、农药的无序大量施用，使空气、水和土壤受到了污染。许多村庄垃圾收集设施配备不到位，村民日常生活产生的垃圾四处堆放，绝大多数排放到河渠两岸，对区域内土壤和地下水、地表水均造成了不同程度的污染，直接影响到当地群众的生活质量。

四是植被破坏没有得到遏制。十堰市广大农村地区存在着大量的矿山企业，这些企业毁林采矿，造成植被破坏，引发水土流失，加之其生产方式粗放，生态修复技术落后，致使环境污染严重。

五是农业养殖污染问题突出。近年来，十堰市畜禽养殖业迅猛发展，畜禽养殖污染逐渐严重。一方面由于财政困难，畜禽粪便治理资金投入不足，畜禽粪便综合利用率不高，未经处理的畜禽养殖废水直排现象时有发生，对农村生态环境造成了严重的威胁；另一方面，区域内居民以农户为主，加之尚未划定畜禽养殖禁养区，致使畜禽养殖普遍但发展不平衡，规模化养殖水平低，分散的小型养殖场遍布村庄各地，日需水量大且浪费严重，一遇较强降雨畜禽粪便冲入河流沟渠，对附近水体、土壤及大气环境造成了严重污染，畜禽养殖污染已成为重要污染源。

六是生态农业发展不足。尽管十堰市一些乡镇通过土地流转培养出了一些种养大户，但总体上仍以传统农业为主，农业产业化、生产经营规模化还处在起步阶段，农业生产的科技含量偏低。农业增收主要依靠大量施用化肥，有机肥使用极少；病虫害防治以化学防治为主要手段，较少采用综合防治措施。

1.2 思想认识不高

部分县(市、区)政府在认识和行动上存在消极观望、应付等待问题，各职能部门、乡镇、村思想不统一，上下不一致，有一定畏难情绪。他们认为生态创建是当前政治需要，是经济发达地区创建的主流，十堰作为贫困山区生态创建条件不成熟，创建难度大。因为重视和参与程度不同，效果也大不一样，重视和参与实施农村环境连片整治示范项目建设的县(市、区)，生态创建效果要明显好于其他地方。许多乡镇机关干部对创建生态乡镇、生态村的重要性认识不足，缺乏事业心、责任心，认为创建工作是乡镇主要领导的一项政绩工程。少数村干部认为生态创建就是卫生保洁，习惯于仅在村口、公路沿线和公共场所做表面工作，存在较严重的应付思想，加之群众生态文明意识不强，没有养成良好的生产、生活和行为习惯，致使垃圾遍地、污水横流等现象仍然存在。

(1)综合异常Z1为全部分析元素参与的异常圈定，本次工作中每个采样点的所有分析元素测试值都要参与异常指数计算。

1.3 乡村规划不到位

在生态创建方面，虽然各乡镇都成立了创建工作领导小组，编制了乡镇生态环境保护规划，并制定了有关规章制度，但由于农村实行村民自我管理，长期以来似乎一直独立于政府的规划之外，其规划问题根本无人问津，对各村庄的环境、人文和生产力等内生资源的评估分析仍是空白，更无法谈及生态建设规划，加之农村建设管理机制散乱，建设载体混杂，各个项目相互制约，不但使农村历史遗留的环境建设问题重重，而且生态系统构建和改造更是无从下手。理论上的生态乡镇、生态村应该是在自然、经济、社会等各方面和谐统一的，但十堰市目前已经建成的生态乡村中，“生态”的发展水平是很低的，仅有一个方面或者少数几个方面达到了生态乡镇、生态村的标准。有的生态乡村经济发展水平很高，但乡村生态环境并不是很理想；有的乡村环境优美，但是居民生活水平远远没有达到小康水平；农村精神文明建设停留于一系列的宣传教育活动上，具体成效如何，农民是否接受，基本未被考虑。

1.4 资金投入严重不足

生态乡镇、生态村创建工作需要进行大量的基础设施建设，资金需求量巨大，根据当前各乡镇、村组的经济实力，无法全面启动各行政村的生态建设工程。2008年至今，国家通过转移支付下拨的生态补偿资金多被各县(市、区)政府用于平衡财政支出，很少用于生态乡镇、生态村建设，生态创建缺乏项目支撑和资金保障。在创建过程中，虽然十堰市“五创”办制定了一些相关的资金政策，如在〔2014〕18号文中明确要求“各县市区政府(管委会)要按照市委、市政府要求，县级财政每年应从国家生态功能区转移支付资金中安排不少于50%用于城镇污水收集管网建设、污水处理厂建设和运营以及环境保护、污染防治、污染物总量减排、生态创建和环境监管能力建设等工作”，但因没有对生态创建资金进行量化，在实际工作中很难贯彻执行到位。如丹江口市、竹山县、竹溪县、房县4个示范县市2010—2012年农村环境连片整治示范项目，省级配套资金缺口达1 806万元；2013年纳入湖北省“千村整治”的80个村农村环境综合整治项目，资金支持额度从计划每村100万元最终减少到了每村10万元。

此外，据现场调研，各乡镇每年都有专项生态建设资金可用于生态创建，但因缺乏各种专项资金整合使用的思维，上级政府拨款及其他有关专项建设经费，如水利、交通、能源、林业等专项资金整合力度不大，致使专项工程实施后，生态工程建设整体成效不明显。

1.5 缺乏长效管理机制

一方面，由于资金投入有限，当地群众生态创建意识欠缺，造成在生态创建过程中无法全面形成长效管理机制，存在重建轻管现象，特别是省级、市级创建达标后，思想上日益松懈，存在日常管理不到位、后续建设跟不上、反弹现象严重等问题，忽视了对成果的巩固和提高；另一方面，乡镇环保机构能力建设欠缺，全市121个乡镇近4年只建成了42个乡镇环保工作站，环保工作站工作人员业务能力普遍跟不上工作要求，导致日常监管不到位、农村环保基础设施无人维护问题突出。

部分县市区未将生态创建工作纳入乡镇年度工作目标考核内容，考核奖惩机制缺失致使创建工作进展缓慢；部分地区对已创建成功的乡镇、村，没有落实好生态文明“以奖代补”政策，导致基层创建的积极性下降；宣传发动不够深入，影响了群众参与生态乡镇、生态村建设的积极性和主动性，创建的成效不明显。

1.7 城乡二元格局带来的难题

生态乡镇、生态村的建设是一项复杂的系统工程，既需要相关理论的规划和指导，也需要资金和技术的投入，但村委作为一级自治组织，除了自己筹集资金之外，基本没有其他的资金来源渠道。长期以来城乡二元分割的体系，使得城市和农村严重脱节，城市源源不断地从农村输入肉禽蛋奶，但很少对农村进行技术和资金的反哺，导致生态乡镇、生态村的建设困难重重。生态乡镇、生态村建设是一项自上而下推动起来的新农村建设政策，虽然生态乡镇、生态村建设的标准和理念已经传播到了农村，但长期以来，由于农村地区科技落后，缺乏专业人员指导，因此生态乡镇、生态村建设较为盲目。此外，生态乡镇、生态村建设的标准一般是由上级部门制定的，到了具体开展的时候经常会出现与实际脱节的情况，一些技术的运用环境也与农村的实际不相符，很难起到具体的指导作用。

2 生态乡镇、生态村创建的对策与建议

生态创建的主线是促进农村经济社会协调可持续发展，重点是解决农村环境突出问题，目标是建设生态美丽乡村。要坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八届三中全会和中共十堰市委四届八次全体(扩大)会议精神，紧紧围绕生态市建设目标，本着“合理规划，有序整治，保护生态，优化发展”的原则，引导全市乡镇和村庄积极参与生态文明建设，推动村镇生态环境保护与建设。通过开展生态乡镇、生态村创建活动，努力打造生产发展、生活富裕、生态良好的生态村镇，为实现生态市建设目标奠定坚实的基础。

2.1 统筹建立层次分明、奖惩得当的生态市创建体系

一是结合国家生态市的相关指标要求，由各级政府各职能部门代表共同参与制定切实可行的行动方案，明确创建时间、任务分配、奖惩机制、配套政策等。

二是各县市区政府制定本级的行动方案，村镇一级结合各自实际情况，制订相应的行动方案实施计划并报县市区政府批准后组织实施，各县市区政府对实施质量和进度进行跟进，并根据实施计划与各乡镇签订责任书，明确目标、责任。

三是各县市区要根据实际情况安排每年的重点工程项目，明确资金来源，提高资金使用效率，保证计划的正常进行。各县市区政府要落实专项资金用于奖励通过考核验收的村镇，对于未完成年度任务的地区和部门要严格问责。

2.2 组建市级生态创建督导团，加强对创建的监督和指导

督导团由与生态创建有关且有经验或技能的人员组成，督导团成员由市“五创”办直接组建或聘任，负责生态创建的技术支持部分，为各县市区提供创建规划、技术支持，并协助解决实际问题。市级人员为常务督导，县乡镇有关人员为非常务督导。督导团的定位为提供咨询服务、技术指导，协助乡村制订创建计划及开展生态乡村的评选活动等。例如：调研最合理的环保设施、设备；提出生活污水的可行性解决方案；提出农业面源污染防治的有效手段；提出生态植被保护措施；探索农业养殖与生态农业结合的循环路线等。

2.3 建立健全资金投入机制，保证创建活动健康发展

建立多元化投融资机制，统筹全市创建资金，逐步建立政府资金引导、社会资金支持、农民积极参与的多渠道投入机制，加大乡村“一事一议”实施力度。在政策制定上, 研究出台一系列惠农措施, 设立专项财政资金, 加大创建扶持力度。各级政府要按照行动方案要求将资金投入列入财政预算，并保障资金落实到位，同时设立不可预见的环境保护专项资金。此外，可进一步拓宽融资渠道，按照“谁投资、谁受益”的原则，运用市场机制，吸引社会资金结合旅游、观光农业等产业参与生态村镇创建，鼓励采用合资、BOT、发行专项债券等多种方式，逐步实现投资主体多元化、融资渠道多样化、运营主体企业化、运行管理市场化。要建立考核机制，督促各县市区按照十堰市委、市政府的要求，把国家“生态补偿”转移支付的1/3资金和生态文明建设“以奖代补”的全部资金用于生态乡镇、生态村创建。同时，按照“一事一议”的规定，发动农民投工投劳，参与生态村镇创建和农村环境综合整治。

2.4 因地制宜，形成“一村一品”的创建特色

生态城市的创建，特别是生态乡镇、生态村的创建，需要尊重村民意愿并充分考虑村民的发展需求。对经济基础较差的乡镇、村， 要围绕生态创建活动, 不断提升农村经济结构层次和水平，进一步壮大农村的整体经济实力，为加快农民增收步伐、改善农村人居环境、促进农村生态文明建设奠定坚实的基础；对基础条件一般的乡镇、村，按照实事求是、量力而行的原则，首先从一些花钱少、需求大、能见效的事情入手，与扶贫和产业发展等项目衔接，从经济发展角度着力推进，以实现生态环境保护与经济发展相协调、互利共赢的良性互动；对于基础条件较好的乡镇、村，在开展乡村基建、绿化等项目的同时，加入生态环境治理、乡风文化培育内容，形成要求与需求的相对统一，打造各具特色、不同品位的乡村风貌。

2.5 典型引路，示范带动，充分发挥农民在创建活动中的主体作用

在生态创建活动中，农民群众既是直接受益者，又是创建的主体力量，如果看不到实际效果，农民群众的积极性、主动性和创造性就会不断下降。因此，要进一步强化农民群众的创建主体意识，充分发挥农民在创建活动中的主体作用。在村庄建设规划制定、重点建设项目实施、农民出资出劳等重大问题上，要按照“一事一议”原则，广泛征求群众意见，充分体现群众的意愿和诉求。在依靠群众、组织群众开展创建活动中，要通过典型引路、示范带动，从宣传教育、鼓励引导入手，更多地运用市场、民主的办法，用改善民生这个纽带把农民群众与创建活动连接起来，使他们自觉、自愿地投入到这项活动中来，努力形成调动和保护群众积极性、凝聚群众智慧和力量的有效机制。

2.6 突出重点，加大农村环境综合整治力度

将生态乡镇、生态村创建纳入全市农村工作的重要内容，以农村面源污染防治、农村环境改善为目标，以加强农村环境基础设施建设和长效管理为突破口，以生态乡镇、生态村创建为抓手，切实筑牢十堰市生态文明建设的基础。结合“十星”生态乡镇、生态村创建着力推进“清洁家园”行动，围绕“水清、岸绿、田美、庄洁”的总体目标，以“河塘清洁、道路清洁、村庄清洁”为重点，加大农村改厕力度，切实加强畜禽粪便污染防治。进一步完善农村公路养护、河道管护、村庄保洁与植树绿化“四位一体”长效管护机制，抓好以“三清一绿”为主要内容的农村环境综合整治，研究制定切合实际的乡镇污水处理厂管理机制，定期组织生态创建现场观摩互评活动，相互学习借鉴，促进共同提高。

加大农村环保设施建设和人员配备，在乡镇设立环保工作站，在各村选举产生农村环保协调员，强化环境监管，延伸乡村环境管理链条，明确工作职责，完善工作制度，形成长效管理机制，保证农村环境日常管理做到规范化、常态化。加强农村环境执法，加大环境执法处罚力度，以促进农村环境质量持续改善。强化农村环保审批，对农村的建设项目，无论是工业项目还是畜禽养殖项目，都应该坚持环境优先的原则，严格环境准入，根据项目规模、建设地址、污染物排放等情况，进行环境影响评价，严格依法依规审批。

2.7 加大宣传力度，引导全社会共同参与

生态创建表面上看是政府自上而下推动的部门工作，但实际上是实现城乡基础设施一体化、防止农村环境逐步恶化、提高农民生活幸福指数的重要举措。因而，需要加大对干部群众的培训和宣传力度，灌输生态文明理念，培养健康的生产、生活和消费方式，发挥一切社会力量参与到生态文明建设活动中来，将生态创建的外部性不断内部化。

采取走访座谈、召开会议、宣传培训、学习参观、工程示范等多种方式，加强生态创建宣传引导，使广大基层干部群众积极参与生态创建。充分利用报纸、广播、电视、网络等媒体，广泛深入地宣传生态创建的目的、意义、目标、任务和措施。各乡镇、村要加大生态创建工作宣传力度，采用板报、宣传栏、标语等形式对生态创建工作进行宣传。同时，利用节假日、志愿者服务、生态环保知识“五进”活动等契机开展形式多样、内容丰富的宣传教育活动，使生态创建工作家喻户晓，最大限度地把广大市民动员起来，形成人人关心、个个支持、共同参与创建的良好局面。从培养农民的生态意识和生态习惯入手，培育新型农民，切实维护农民的各项环境权益，逐步提高农民保护环境的能力。运用各种群众喜闻乐见的乡村文化形态，深入开展移风易俗活动，引导农民群众树立文明意识、健康意识、卫生意识、节俭意识，使农村成为建设生态文明和弘扬生态文化的主阵地。

(责任编辑 张培虎)

湖北省十堰市政府2015年重点资助课题

S157

C

1000-0941(2016)11-0072-04

郑昕(1962—)，男，湖北郧西县人，副教授，学士，中共十堰市委党校常务副校长，主要研究方向为科学社会主义。

2016-03-01