供给侧改革的潜在风险及化解路径

刘安长

供给侧改革的潜在风险及化解路径

刘安长

供给侧改革为我国经济发展带来了各种战略机遇，但任何一项改革都是机遇与风险并存，忽略风险的存在有可能导致改革举步维艰。该文着重讨论了供给侧改革可能存在的加剧财政收支矛盾、导致失业人数增加、加剧经济下行压力、触发金融风险、政府过度干预和混淆改革与调控关系等六大风险；并对各类风险提出了相应的化解之策。

供给侧改革需求侧调控潜在风险产能过剩

2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组十一次会议上提出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。在随后召开的十二次会议上，习近平总书记又提出，要减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，使供给体系更好适应需求结构变化。此后，供给侧改革成为舆论界与学术界讨论的热门话题。纵览现有文献，大部分都将焦点集中于三个领域：第一，供给侧改革是什么；第二，供给侧改革有什么好处；第三，如何实现供给侧改革。但少有文献涉及到供给侧改革的风险研究，而这一主题的讨论不仅是必要的，并且非常紧要和迫切。因为任何一项改革都是机会与风险并存，只有清晰地预见各种潜在风险，才能避免在改革中“触礁”。

一、供给侧改革的内涵及其为我国经济带来的新机遇

供给侧改革概念甫一提出，学术界就对其有不同的理解，但并未形成统一认识。有观点认为，供给侧改革是与西方国家自创始人萨伊（Say）提出“供给自动创造需求”，后经拉弗（Laffer）、蒙代尔（Mundell）等人在20世纪80年代发扬光大的供给学派是一脉相承的（刘亮等，2016）；也有认为供给侧改革就是我国在多年前提出但也一直悬而未决的经济结构性改革，只是换了一种表达方式而已，甚至也有“把新自由主义重新包装，强调供给侧改革就是要正确处理政府与市场关系”（郑永年，2016）；而在舆论层面，有些简单地把供给侧改革认为就是中央提出的“三去一补一降”，或就是“清理僵尸企业、淘汰落后产能，将发展方向锁定在新兴领域、创新领域，创造新的经济增长点”①《供给侧改革到底是什么？》，《人民日报》2015年12月1日。。这些理解都从供给的某一方面对这一概念进行了归纳总结，但并不全面，特别要指出的是对西方经济理论的简单嫁接并不利于指导我国经济运行实践，因为当初供给学派是针对美国所面临的“债务－通缩”的滞胀困境而提出的，此时的凯恩斯的需求管理政策已经无法同时应对经济停滞和通胀两个目标，而供给管理提出减税和放松管制的措施能够使得总供给曲线右移，成功解决了“滞”与“胀”的问题。我国现阶段正处于经济下行周期，且带有一定程度的通货紧缩风险，与当初美国所处的情形有所不同，因此简单借鉴只会误导经济政策的实施，并带来不良的经济后果。其实，无论是“供给”还是“供给管理”并不是新鲜词汇，但融入我国现阶段经济新形势的“供给侧改革”则被赋予了更为丰富的内涵和更为重要的历史使命。因此，本文认为供给侧改革，是通过优化生产要素配置、减税降负和市场化改革等方式，鼓励创新创业，鼓励战略性新兴产业、现代服务业和国有企业等关键环节和重点领域改革，从而增加优质供给；同时也通过淘汰落后产能，减少库存和降低企业债务从而减少无效供给；最终使得生产要素在市场力量的配置下自由流动，产业在充分竞争中焕发生机，创新在体制改革下不断涌现，使我国经济持续、健康、稳定发展。

供给侧改革为我国经济带来了新的发展机遇，从要素端而言，可以提升劳动力、资本、技术、土地等生产要素的使用效率，在市场的作用下促使生产要素自由流动，推动经济发展由要素驱动向效率驱动和创新驱动转变。具体而言，可以推动我国由劳动力大国向劳动力强国转变，积极发挥人力资本优势；通过创新创业的蓬勃发展，为经济发展培育新的动力引擎；提升资本的使用效率，强化金融资本助推企业发展；推动土地制度改革，逐步建立统一的城乡土地流转制度。从生产端而言，使民营中小微企业快速发展，为我国稳增长、促就业增加更多的生力军；促使国企改革稳步推进，使国有资本向重点行业、关键领域和优势企业集中；加快生产性服务业发展，为改善我国经济结构作出贡献；深化新兴产业领域体制机制变革，催生新的经济增长点。

二、供给侧改革的潜在风险预警

尽管供给侧改革蕴含着诸多机遇，但正如我国在经济上的历次改革一样，其潜在风险也是不容回避的。

1．减税降负在短期内有可能加剧财政收支矛盾

减税将成为我国供给侧改革的重要内容之一。但随着我国结构性减税的推进，以及经济增速下行，我国税收收入和财政收入增幅逐年下降，如表1所示，两者在2010年与2011年达到阶段性峰值后，其增幅逐步回落。截至2016年7月15日，国家统计局发布的半年经济数据显示，全国一般公共预算收入15634亿元，同比仅增长1．7%，其中税收收入12249亿元，同比增长2．3%。预计2016年税收收入增幅会创历史新低。

表1 2010－2015年我国财政收入与税收收入增长情况

而财政支出却恰好呈现相反的状态。随着积极财政政策的实施，财政支出无论是在绝对数值上，还是占GDP比重上，均增速明显。以2016年上半年数据为例，全国财政支出超过8．9万亿元，同比增长15．1%，增速超过同期财政收入8个百分点。并且财政支出中大部分属于民生支出之类的刚性支出，其支出比例只能增加不能减少。财政收支矛盾已经非常明显，而此时如果依据部分学者所指出的：我国现阶段税率已经进入拉弗曲线的右侧，抑制了经济增长（张涛，2016；梁红，2016），为呼应供给侧改革而需要实施大规模减税，则会进一步加剧收支矛盾，使财政资金捉襟见肘。

2．去过剩产能有可能导致失业人数增加

产能过剩就是企业生产出的产品大于市场供求均衡点的需求量，是一种无效供给，产能过剩已经成为我国实体经济最大的风险之一（刘安长、孙晓放，2016）。中央提出的“三去一降一补”和“减少无效供给”都重点指向产能过剩。我国产能过剩重灾区集中于水泥、电解铝、钢铁、化纤、焦炭和平板玻璃六个领域。产能过剩不仅在国内使得企业收入和利润恶化，资产回报率下降，在国际贸易中还会影响到我国与贸易伙伴的关系，有数据表明产能过剩领域是我国国际贸易摩擦最严重的领域（Stewart、樊瑞，2016）。因此，中央对待去产能态度比较坚决，并且制定了一系列的去产能计划①去产能计划最初被命名为“淘汰落后产能计划”，2013年被重新命名为“淘汰过剩产能计划”，并出台了相关的指导意见。。如下页表2所示。

表2仅涉及六个产能过剩特别突出的行业，真正过剩的行业已经由2007年的12个扩散到2012－2013年的19个，而行业背后则涉及到众多产能过剩企业。这些企业大多都是劳动密集型企业，要把这些企业的过剩产能去掉，会导致企业减产、破产或重组，因而不可避免地出现较大规模的失业潮。以河北省为例，预计到2017年因去产能而涉及到54．7万职工，其中钢铁行业就占据近80%。以唐山钢铁要完成4000万吨粗钢和2800万吨铁的减产任务计算，这一减产将直接影响到10万人的就业②资料来源：白天亮、杨柳：《产能过剩化解，人员安置费思量，严峻考验如何度过》，《人民日报》2014年12月1日。。因而许多地方政府为保证税收、就业和社会稳定，就采取各种措施阻碍市场淘汰落后产能，甚至对产能过剩企业继续“输血”，从而进一步加剧了产能过剩矛盾。

3．供给侧改革可能在短期内加重经济下行压力

我国经济增速从2012年第二季度开始一直处于下行区间，截至2016年上半年，已经连续25个季度下滑，并且底部尚不明确。造成我国经济增速下行的原因，既有结构性因素（沈坤荣，2014；吕健，2012）也有周期性因素（林毅夫，2014；刘元春，2013）。应对结构性因素主要依靠供给侧改革，而对于周期性因素引起的下滑则可以采取逆周期的需求侧调控措施。两者的共同作用都能使经济增长，其作用机理来源于宏观经济理论的AD－AS模型，如图1所示。如果采取扩张性的财政政策与货币政策，使总需求曲线右移至AD1，同时增加总供给右移至AS1，形成新的均衡点E1，经济增长也随之由Y增长到Y1，两者共同作用的效果比较明显，且不会导致价格过快上涨而形成通货膨胀。但现阶段我国供给侧改革的主要内容之一是压缩无效供给（如去产能等），则会使得总供给曲线左移至AS2，由此而形成新的均衡点E2，经济增长会由Y减少到Y2。这意味着虽然长期内，通过供给侧改革能够调整经济结构，增加优质供给，提升全要素增长率，但短期内不仅不会对抗经济增速下行，反而会增加经济下行压力。另一方面，供给与需求是不可割裂的，供给侧的作用效果又会影响到需求侧的作用发挥。由于供给侧改革所提倡的减税再叠加去产能所导致企业收入减少，进而税收减少等连锁反应，使得财政支出、财政转移支付因缺少“弹药”而受到掣肘，积极财政政策的作用难以发挥，继而会影响到需求侧的逆周期调控，经济增长下行的压力会进一步显现。

表2 我国去产能目标（2011－2015年）

图1 AD－AS模型与经济增长的关系

4．供给侧改革有可能触发金融风险

根据Dalio（2012）研究债务的方法，债务风险主体分为四个部门，包括居民、政府、金融机构和企业。其中在供给侧改革背景下蕴含风险最大的当属企业（孙灵燕、崔喜君，2016）。我国产能过剩和库存积压行业既具有劳动力密集的特点，同时部分企业还具有资金密集型特点。例如房地产、钢铁、船舶制造等企业需要依靠大量的资金投入，因此杠杆率都非常高，而高杠杆率具有明显的顺周期性，即在经济繁荣时期会促进企业利润增长，而在经济下行时期则会引发财务风险。去产能会导致这部分企业失去持续融资“输血”的条件，断然“失血”会导致债务风险集中暴露。据测算，2015年我国煤炭、钢铁、有色和水泥四大产能过剩行业存量有息负债达5．4万亿元，其中银行贷款2．8万亿元，债券1．6万亿元，信托等非标约1万亿元①资料来源：凤凰财经：《四大产能过剩行业负债5．4万亿98年有什么经验？》，http：／／finance．ifeng．com／a／20160129／14197049＿0．shtml，2016年1月29日。。而作为现今发展较为迅速的供应链金融，一旦身处链条最核心的企业出现问题，将直接影响到与其环环相扣的其他企业经营，进而引发相关企业银行信贷风险。

除企业外，政府部门的债务风险也不容小觑。2016年5月我国首次披露了2015年全国政府性债务负债率为41．5%，地方政府债务率为89．2%，均低于国际警戒线，风险总体可控。但地方政府债务规模测算分歧比较大，且不透明。而导致地方政府债务规模激增的主要原因是地方政府融资平台的泛滥与过度膨胀。尽管这些融资平台对地方GDP作出了较大贡献，但也积累了巨大的金融风险，特别是在经济增速下行、地方财政减收、国内外融资体系不健全及地方政府财政信息披露不透明的情况下，其有可能引发的金融风险应该引起高度重视。

5．供给侧改革过程中政府“有形之手”有可能过度干预

中共十八届三中全会明确界定了政府与市场的关系，提出市场在资源配置中起决定性作用。而供给侧改革中，明确政府与市场的关系也是改革的先决条件。市场配置要素资源和政府宏观调控是互为补充、互为促进的，因此有必要发挥政府“有形之手”和市场“无形之手”两方面的作用，这也是建设我国特色社会主义市场经济的题中应有之义。但政府往往容易越界，过度干预市场行为，从而造成扭曲市场价格、为企业传递错误的市场信息、错配市场资源等严重后果。尽管政府在政策层面不断强化市场的作用，但现实中政府对经济的干预不是在减弱，反而不断增强。我国现阶段之所以出现产能过剩、库存积压等供给侧矛盾，很大一部分原因在于政府当初在确定战略发展产业、投资方向和财税支持对象等方面并没有尊重市场选择，而是政府单方面的意向。但政府对市场信息并不敏感，既无法清楚地知道市场的饱和度也无法了解消费者的真正需求，因此错误的资源配置导致了现阶段的供需矛盾。现在为了解决这一矛盾，即通过供给侧改革消除过剩产能，化解无效供给，如果政府依然采取旧式思维，不尊重市场规律，由其主观确定减产行业，并下达减产目标，确定创新行业，并给予财税支持等等，用一种错误的决策来弥补前期错误的行为，只会造成新的一轮供需矛盾。

6．有可能混淆改革与调控的区别和关系

在当前语境下，改革与调控分别对应着供给侧和需求侧。两者对经济的作用是有较大区别的，供给侧改革更注重长期，从要素端和生产端等经济发展的“源头”入手，强调通过优化要素结构、产业结构和经济结构，激发各类企业主体焕发市场活力，通过持续不断的创新、创业行为，提升全要素增长率，以“培根固本”的方式推动经济长期健康发展。但这是一种循序渐进的过程，其作用效果相对较慢。而需求侧调控更加注重短期，从经济发展的结果入手，根据经济周期运行的情况，通过货币政策和财政政策的运用，刺激投资、消费和出口，以逆周期的方式推动经济增长。其作用效果比较快，有利于促进经济增长、推动就业和稳定价格，但副作用也是非常明显的，长期依赖需求侧调控有可能产生投资效应递减、债务危机、挤出效应和通货膨胀等负面效果。因此，厘清两者的关系及优缺点，有助于矫正对供给侧改革的态度。如果政府把供给侧改革视作一种调控的手段，则容易使得一些改革措施短期化。甚至由于需求侧调控的见效快，而供给侧改革不仅效果慢，且在短期内会增加经济下行的压力，会使得政府对供给侧改革失去耐性，延误改革的关键时期和战略机遇。

三、供给侧改革潜在风险的化解路径

供给侧改革是一项长期而艰巨的任务，在这一改革过程中，机遇不容错过，但风险也需要正视，并且只有正确认识改革的风险，并有意识地规避和化解风险，才能有助于推进供给侧改革的顺利进行。

1．厘清政府在供给侧改革中的作用边界

供给侧改革的主旨就是要尊重市场规律，利用市场力量优化资源配置，从而达到优化供给结构的目标，使之更好地适应需求结构的变化。在这一过程中，政府应该恪守自己的作用边界，明确在供给侧改革中所扮演的角色，对市场能发挥作用的领域、市场竞争比较充分的领域和有营利的领域，政府不要随意介入。要减少行政审批事项，制定好自己的“权力清单”和“责任清单”，充分发挥自己调控、监管、管理和服务四大职能。具体到改革过程中，政府所需要做的，吴敬琏（2016）有过较好的阐述：第一，政府不应该直接用行政手段“调结构”，而是推动改革，建立能激励创新和创业的体制；第二，政府在利益结构大调整中用社会政策“托底”；第三，一个亟需研究解决的问题，就是政府怎样有效地支持创新和创业。

2．多渠道筹集资金为供给侧改革腾挪空间

减税是供给侧改革的主要内容之一，但也会因此加剧财政收支矛盾。为了给改革腾挪更多的资金空间，还可以从以下三个方面着手：第一，适当加大财政赤字率和债务规模。我国现阶段无论是债务规模还是赤字率均低于国际警戒线（60%，3%），因此风险暂时在可控范围之内。我国的高储蓄率和因前期财政收入总体“超收”积累的的资金实力，政府完全可以通过政府金融“加杠杆”，为企业“去杠杆”。第二，盘活财政沉淀资金。我国现阶段存在缺少资金而举债和财政资金花不出去而沉淀并存的现象。2015年审计署报告显示：截至2014年底，抽查18个省份的财政存量资金达1．19万亿元。这仅是抽查省份的资金余额，而全国各级政府的数据将会更大。因此，建议通过科学安排预算、加强审计监督等方式，把财政沉淀下的资金用于急需领域。特别是可用于补贴因企业淘汰落后产能而造成的损失，因破产、重组而造成失业的再就业保障等。第三，加快推进与民间资本的合作。充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，努力营造良好的投资环境，积极探索与民间资本合作的各种模式，形成财政资金对民间投资的“挤入效应”。

3．以财税支持政策为去产能造成的负面效应“兜底”

去产能虽然要尊重市场规律，但也要发挥政府“有形之手”的作用来弥补市场失灵。因此，市场机制要扮演主角，而财税政策在去产能的过程中则应该担当激励与保障的角色。第一，要以财政资金来补贴企业去产能造成的损失。市场机制的作用结果是，把凡是不符合市场需求、缺乏盈利能力和存在过剩供给的产能全部淘汰掉。但产能过剩也分成两种情况，一是确实属于“僵尸企业”，继续“输血”只能造成更大的资源浪费；另一种情况是，产品和企业还有一定市场生命力，之所以过剩有可能是因前期政府的不当的投资激励所造成的，那么政府可予以适当的财税支持，鼓励企业重组、兼并或转型升级。第二，对因淘汰落后产能而造成的失业提供保障机制。可设立用于淘汰过剩产能的专项援助基金，主要用于在去产能过程中失业职工的社会保障，如职工各项社保的统筹接续以及职工再就业和再培训的补贴。

4．优化支持实体经济的金融体系并建立风险评估与防范机制

优化支持实体经济的金融体系分三步走，第一，金融机构通过加强基础建设，增强自身服务于市场的能力，并逐步完善与各行业利益共享、风险共担的经营机制。第二，实现经营转型，以企业需求为中心，推出个性化服务方案，以技术进步和服务创新提升服务实体经济的质量。第三，既要积极支持国家各项重大产业的发展，如支持现代服务业、先进制造业、战略性新兴产业等，实现产业结构优化升级，也要支持普惠金融的发展，满足中小微企业、“三农”经济发展的金融需要。此外，为防范供给侧改革可能引致的金融风险，还有必要建立有关供给侧改革中金融市场风险的监测和预警机制，系统评估，及时监控，引导企业和金融机构以合理的方式来处置银行信贷资产、债务资产和不良资产中的违约行为，以债转股、资产证券化等方式来化解各类风险，预防在改革过程中风险的集中暴露和简单转嫁。

5．辅之以适当的需求侧调控为改革铺垫必要的景气条件

现阶段各界对供给侧改革讨论的热度容易造成这样一个误解：我国正由需求侧调控向供给侧改革转变，凯恩斯所倡导的需求管理政策将会被逐渐抛弃。供给与需求是一个问题的两个方面，忽略一方而倚重另一方会使得经济运行走向极端。在政策操作过程中，任何经济效果的产生都是供给与需求共同作用的结果。必要的需求侧调控能为供给侧改革保持一定的宏观景气度，否则就算有改革的动力和决心，也会因财务能力缺乏而显得力不从心。因此，有必要从总体上，采取适当的扩张性财政政策和货币政策，如加大财政支出力度、扩大赤字规模、结构性减税、降低存贷款利率和准备金率等，以此把经济增长稳住在合理区间，减少因供给侧改革而增加的下行压力。就需求侧调控的具体内容而言，可以通过加大投资力度、转变投资思路、提升消费热点和消费能力、完善消费环境、提升出口产品的质量和加强品牌建设等方面入手。

1．贾康、苏京春著：《新供给经济学：理论创新与建言》，中国经济出版社2015年版。

2．纪念改革开放40周年系列选题研究中心：《重点领域改革节点研判：供给侧与需求侧》，《改革》2016年第1期。

3．刘安长、孙晓放：《新经济形势下财政政策在供需两侧的调控路径研究》，《经济纵横》2016年第5期。

4．Stewart、Terence P、樊瑞：《中国产能过剩的成因和影响》，《中国经济报告》2016年第5期。

5．Dalio Ray．An In－depth Look at Deleveragings，Bridgewater working pper，2012．

6．孙灵燕、崔喜君：《供给侧改革与中国债务风险的化解》，《理论学刊》2016年第2期。

7．吴敬琏：《供给侧改革如何发挥市场、政府作用》，2016年中国信息化百人会议，2016年1月23日。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009－2382（2016）12－0020－05

刘安长，中国财政科学研究院博士后、湖南女子学院经管系副教授（长沙410004）。